深化混合所有制改革所面臨的問題及建議

摘要：2018年3月十三屆全國人大一次會議提出將開展“雙百行動”，選取百家中央企業(yè)子企業(yè)和百家地方國有骨干企業(yè)推進國企改革，意味著我國的國有企業(yè)混合所有制全面深化改革進程進入高潮。文章梳理了我國國有企業(yè)改革的發(fā)展歷程，對已有關于國企改革對企業(yè)績效影響的文獻進行了綜述，分析了深化改革面臨的問題并提出了相關政策建議與未來研究方向。

關鍵詞：國有企業(yè)混合所有制改革；民營化改革；企業(yè)績效

20世紀80年代由英國保守黨政府推行的民營化改革作為近代最早的國有企業(yè)民營化實踐的起點，拉開了民營化運動席卷全球的序幕。起初受到英國的民營化運動顯著成效的影響，包括日本、西班牙、德國在內的大量發(fā)達國家分別從中央政府層面提出并實施了民營化改革。隨后此次國際民營化浪潮在近30年的時間中擴展到全球100多個國家，其中包括大量發(fā)展中國家。

在全球民營化浪潮和國內經濟體制改革的大背景下，我國在20世紀90年代提出了“混合所有制”概念，意味著我國的國有企業(yè)改革拉開序幕。其目的是為國有企業(yè)引入民資以促進生產力發(fā)展，激活國有企業(yè)活力，本質上與國際民營化運動的出發(fā)點和目標相同，

一、 我國國企改革的發(fā)展進程

我國的混合所有制改革總體來說伴隨著20世紀末市場經濟體制改革和國有企業(yè)現代企業(yè)制度建設的進程一直在進行。1992年，黨的十四大報告中首次提出了“聯合經營”的概念，作為主體的公有制經濟和作為補充的非公有制經濟可以在資源的基礎上開展多種形式的聯合經營。聯合經營概念的提出徹底破除了我國公有制企業(yè)與非公有制企業(yè)之間合作經營的障礙，為混合所有制改革鋪平了道路，爾后跨所有制的聯營、并購、重組在國內企業(yè)不斷發(fā)生。1997年黨的十五大報告在論述公有制經濟時，除了強調“國有經濟和集體經濟”，也指出了“混合所有制經濟中的國有成分和集體成分”，這是混合所有制首次出現在黨的大會報告中。隨后，黨的十六、十七大報告中都明確指出“大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟”、“發(fā)展混合所有制經濟”。隨著近20年的不斷試探，2013年11月黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其重點強調了發(fā)展混合所有制經濟，我國的混合所有制改革已上升至央企層面，且開始全面深化。按照“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發(fā)展成為混合所有制經濟，允許非國有資本參股國有資本投資項目，允許混合所有制企業(yè)員工持股”的基本思路，近年來數十家中央、地方國有企業(yè)成為混改試點，而試點企業(yè)下屬的子企業(yè)、孫企業(yè)進行混改的例子更是數以千計。2018年3月十三屆全國人大一次會議后，國資委更是提出將開展“雙百行動”，選取百家中央企業(yè)子企業(yè)和百家地方國有骨干企業(yè)推進國企改革，意味著我國的國有企業(yè)混合所有制全面深化改革進程進入高潮。

二、 國企改革與企業(yè)績效相關文獻綜述

此次席卷全球的民營化運動為眾多學者提供了大量研究課題，其中關于民營化為什么會對企業(yè)績效有所提升的理論主要有兩類。首先，以Krueger（1990）、Shleifer和Vishny（1994）與Boycko，Shleifer和Vishny（1996）為代表的理論將國有企業(yè)效率低下的原因歸因于國有企業(yè)需要承擔民營企業(yè)額外的政治與就業(yè)負擔，而這些額外負擔往往與市場化發(fā)展、利潤最大化等目標相沖突。通過進行私有化將釋放其負擔，從而導致企業(yè)效率的提升，我們稱為政治解釋；另一方面，以Laffont和Tirole（1993）、Barberis等（1996）與Lapez de Silanes（1997）為代表的理論則認為民營化對國有企業(yè)績效的提升主要來源于公司治理問題的改善，由于國有企業(yè)的管理人通常受到體制的限制，很難形成有效的激勵機制，所以國有企業(yè)存在較民營企業(yè)更嚴重的代理問題，導致公司治理效率較低。通過民營化改革將導致企業(yè)形成更加有效的管理方式、激勵機制，最終使得企業(yè)績效提升，我們將之稱為經理人解釋。

關于中國國有企業(yè)民營化問題的討論自上世紀末也一直未有停歇。例如以吳敬璉（1993）與張維迎（1999）為代表的產權理論全面地分析了中國國有企業(yè)的情況并得出結論認為民營化是國有企業(yè)的唯一出路。而林毅夫（1997）提出的競爭理論則認為在一個公平而充分競爭的市場環(huán)境，并改進企業(yè)內部管理體制后，國有企業(yè)同樣可以是有效率的。盡管以上兩派理論的結論存在一定分歧，但不可否認的是這兩類理論本質上都與上文所提到的政治解釋和管理人解釋息息相關。

隨著國際上民營化改革進程的落地，大量的實證研究以不同時間、不同地區(qū)的樣本針對國企改革對企業(yè)各項績效指標的影響效果進行了研究。關于國有企業(yè)改革績效的實證研究樣本可以按照混改時國有企業(yè)所處狀態(tài)分為三類：（1）進行混改時國有企業(yè)屬于非上市公司，經政府批準企業(yè)將股份通過拍賣、重組、協議轉讓等方式出售給非國有企業(yè)，且混改完成后企業(yè)同樣為非上市公司；（2）國有企業(yè)民營化改革之前為非上市公司，通過IPO上市引入非國有投資者，完成從非上市到上市的狀態(tài)轉變；（3）進行（進一步）混改時國有企業(yè)為上市公司，通過股權再融資（SEO）或國有股減持等方式將控制權轉讓給非國有企業(yè)，實現所有權性質由國有到民營的變更。已有的實證研究結果都顯示國企改革對企業(yè)績效中的某一些方面，例如凈收入、全要素生產率、盈利能力、運營效率、創(chuàng)新效率、資產規(guī)模和資本結構等，有著積極的影響。

已有關于國企改革績效的實證研究在研究方法上存在一定差異。最初一些學者（例如許小年（1997）、劉小玄（2004）等）通過對企業(yè)股權結構和績效的橫截面數據進行研究，得出非國有企業(yè)在多方面績效指標上表現顯著優(yōu)于國有企業(yè)，這類研究對國有企業(yè)民營化運動的動機提供了實證支持，但并未對民營化這一舉動所帶來的效應進行分析，且忽略了企業(yè)股權結構的內生性問題；之后一些研究利用國有企業(yè)民營化前后的面板數據對民營化運動對企業(yè)所帶來的績效影響進行了分析（例如白重恩等（2006）、胡一帆等（2006）等），這類研究在解決了橫截面數據下企業(yè)股權結構內生性問題的前提下得出了民營化對國有企業(yè)績效有所提升的結論，同時發(fā)現，績效較好的國有企業(yè)通常更愿意選擇進行民營化改革，既所謂的“靚女先嫁”效應（朱克朋和劉小玄（2012））。所以這類研究通常使用固定效應模型以解決潛在的選擇性偏差問題；為了更加準確地分析民營化對國有企業(yè)帶來的績效提升效果，李廣子和劉力（2010）在未進行混改的國有企業(yè)中挑選了與混改樣本相近的控制樣本，為混改樣本進行了配對，以進一步消除樣本的選擇性偏差問題；劉曄等（2016）在使用了配對樣本的同時進一步利用了雙重差分模型對國有企業(yè)民營化進行分析并得到結論，民營化的國有企業(yè)在混改后比未施行民營化的國有企業(yè)在全要素生產率（TFP）上有著更顯著的提升。

三、 國企混改面臨的問題

1. 混改后政企不分仍然存在。自十一屆三中全會以后，政企分離就成為國有企業(yè)改革的要點，并且在多重代理機制下，我國已經初步形成了國有企業(yè)獨立運營機制，取得了良好的市場效果。但受國有企業(yè)的產權限制以及計劃經濟時代的影響，政企不分在混改后的國有企業(yè)中仍然存在，嚴重影響了國有企業(yè)作為市場主體公平參與市場競爭的條件。比如，大量國有企業(yè)的主要負責人兼有政府官員與企業(yè)主管雙重身份，不少國有企業(yè)的總經理由中組部任命。這些高管對企業(yè)管理擁有很大的權限，但由于混改時未建立有效的管理層、員工持股計劃，企業(yè)管理人員依然無需對企業(yè)的盈虧承擔相應的責任。又如，混改時由于未建立完善的市場化和董事會制衡機制，國有企業(yè)在市場中依然承擔了不少的非經濟職能，比如公益支持、社會穩(wěn)定等，導致企業(yè)的市場競爭力仍然沒有顯著的提升。

2. 混改決心不足。當前我國資本市場上存在大量“畸形”國企混改項目，很多國有企業(yè)僅為響應國家號召而提出完全不具吸引力的混改計劃，使得民營資本在梳理混改投資機會時難度加大。一方面很多國企在發(fā)展遇到瓶頸的前提下依然沒有意識到市場化的重要性，企業(yè)經營邏輯仍然停留在計劃經濟時代的生產端思維，在設計混改方案時對民營資本為其提出的市場化轉變思路和銷售端思維不予重視，不愿出讓董事會席位，導致民營資本無法真正參與國有企業(yè)經營決策，即使進行部分所有權的轉讓也將無法達到改革的效果。另一方面，大量國企混改項目在資產價格的評估時使用的估值方式不夠準確，導致資產價格顯著高于市場平均價格，令那些與企業(yè)具有較強協同效應且真正能為企業(yè)帶來幫助的民營資本望而卻步。

3. 產權交易市場滯后。在國有企業(yè)混合所有制改革中，專業(yè)化的產權交易市場的建立有著基礎性的作用。當前我國已經形成了以產權交易所等為中心的產權交易市場，但交易市場中仍然存在著很多的問題與不足，影響了產權交易的實效性。首先，受限于信息不對稱以及產權交易中的種種違規(guī)操作，產權交易普遍存在成本偏高的問題，嚴重影響了國有資本以及非公有資本雙向流動的積極性；其次，國有企業(yè)的產權交易牽涉到多個環(huán)節(jié)，諸如工商、稅務、勞動、司法等，各部門間的協調與配合對最終的交易有著非常重要的影響。目前我國尚未構建有效的部門協調機制，對產權交易的開展帶來了顯著的負面影響。

四、 相關政策建議

1. 國有企業(yè)應明確改革目標，不為改革而改革。對國有企業(yè)而言，改革是手段，發(fā)展才是目標。因此，在改革中要避免為改革而改革的現象，不論企業(yè)的實際情況盲目地推進混合所有制改革不僅不能實現預期的改革效果，甚至會在改革中帶來混亂。對于“試點”和潛在的混改國有企業(yè)來說，應當在政策允許的前提下選擇真正能夠在公司治理、產業(yè)資源對接和資本市場發(fā)展方面有幫助的民營資本，在政策允許的前提下盡可能地釋放國有股份、建立員工持股計劃、開放董事會席位，讓民營資本真正參與公司決策，下定決心做“真混改”，發(fā)揮各自的優(yōu)勢達到國有企業(yè)和民營企業(yè)一同成長的目的。

2. 民營資本應抓住機會，根據自身條件盡可能參與國有企業(yè)混改。由于相對績優(yōu)的國有企業(yè)在早年已經進行了民營資本引入、部分完成了民營化和混合所有制改革，近年來希望進行民營化改革的國有企業(yè)往往是那些相對績效較差的公司，希望通過民營資本的引入改善公司治理、梳理激勵機制并對接市場化資源，給企業(yè)帶來新的活力。但是對于民營資本來說，往往在研究了這類國有企業(yè)先前的糟糕績效后會望而卻步。但已有實證研究結果表明，國企改革所能為企業(yè)帶來的改善無論是統計意義還是經濟意義都十分顯著，所以民營資本（無論是產業(yè)投資者還是財務投資者）應當抓住機會，認真梳理市場中的潛在混改標的，在充分研究標的整體情況和自身與標的潛在協同效應的前提下大膽投資，為國有企業(yè)帶來幫助的同時享受參與混合所有制化改革所能帶來的經濟利益。

3. 完善外部環(huán)境，使“混改”更加高效。外部環(huán)境的欠缺同樣是導致國有企業(yè)混合所有制改革中問題不斷的重要因素，因此，需要從環(huán)境層面著手，采取相應的舉措，為國有企業(yè)混合所有制改革提供保障。比如，加強法律法規(guī)體系的建設與完善，現行的法律體系，包括民商法、經濟法等，對國有企業(yè)產權交易的界定仍然有不清晰、不明確之處，需要加強法律體系的建設，各地區(qū)則要以現有法律為依托，出臺相應的配套政策，使國有企業(yè)混合所有制改革在框架下開展。又如，推進產權交易市場的信息交換功能，減小產權交易中的信息不對稱性，確保國有資產安全的同時，不能隨意損害非共有資產的效益，尤其是在價格形成中，要有科學合理的價格形成價值，由市場自然調節(jié)國有企業(yè)交易產權的價格，減少政府指令對產權價格的影響。

五、 未來研究建議

1. “剩女出嫁”問題。現有關于國企改革對企業(yè)績效影響的實證研究結果已經非常豐富，研究方法也已經較為科學。但由于先前文獻大多使用中國工業(yè)企業(yè)數據庫作為研究樣本，受到數據庫更新較慢的影響，已有研究使用的最新數據僅為2009年數據。但隨著時間的推移和民營化運動（混合所有制改革）的深化，先前的實證結果在近年的國企改革案例中是否依然存在需要重新的論證，特別是在多年后，當績優(yōu)國有企業(yè)陸續(xù)完成民營化改革后，即所謂的“靚女”已經紛紛“出嫁”后，剩余的國有企業(yè)績效是否相對較差？對這些績差企業(yè)進行混改是否還能得到顯著的績效提升？或者說“剩女出嫁”問題值得學者們進行進一步實證研究。

2. 民營資本投資收益問題。既然國企改革涉及民營資本的投入，那么單獨證明國企改革能夠改善公司績效并不足以賦予民營資本足夠的動力進行相關投資。更重要的其實是需要證明通過參與國企混改投資所能為民營資本帶來的經濟效益要比同時期投資其他可比標的更大，或者說需要證明對混改國企標的進行投資是否能為民營資本帶來超額收益，才能捋順民營資本大規(guī)模自發(fā)參與國企混改投資的邏輯。民營資本參與混改投資如要在市場經濟意義下是有效可行并可持續(xù)的，僅靠國家鼓勵是不足的。因此民營資本投資收益問題值得學者們進一步研究。

3. 研究方法建議。現有文獻在國企改革對企業(yè)績效影響的研究中涉及的控制樣本建立方法存在一定改進空間。大量現有研究都是在未進行混改的國有企業(yè)中選取與混改樣本在個別指標上最為接近的企業(yè)作為控制樣本，例如企業(yè)規(guī)模、負債水平、固定資產水平。但我們認為這樣并不能有效地控制潛在影響企業(yè)績效的，不可觀測但隨時間變化的因素，例如行業(yè)和個體的發(fā)展變化。學者們可以通過更加詳細地選取控制樣本，例如在每個混改的國有企業(yè)所屬的細分子行業(yè)中選取最為接近的企業(yè)，或者在細分行業(yè)中使用傾向得分匹配法（PSM）為混改樣本選取控制樣本，且可同時建立未進行混改的國有企業(yè)和可比民營企業(yè)兩組控制樣本，再將混改樣本和控制樣本組合進行雙重差分回歸，以得到更加有效的實證結果。

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作者簡介：李行健（1991-），男，漢族，北京市人，北京大學光華管理學院博士生，研究方向為公司金融、信息效率、企業(yè)融資。

收稿日期：2018-04-17。