全球經濟治理：問題、改革與中國路徑

摘要：“二戰”后全球經濟治理的體系隨著各國經濟實力的變化而變動。全球經濟治理在穩定國際經濟秩序、防范遏制經濟危機等方面作出巨大貢獻，但當前的全球經濟治理還存在一些結構和模式等方面的問題。2008年金融危機后，全球經濟治理進入深度變革時期。全球經濟治理改革應當優化全球經濟治理執行機制，發揮G20在全球經濟治理中的作用，加強多邊體制與區域主義的協調發展。中國應當積極參與全球經濟治理，提高全球經濟治理能力并依據本國國情提供中國方案。

關鍵詞：全球經濟治理；全球經濟治理機制；G20；中國路徑

全球經濟治理是全球治理最重要的一環，也是中國參與全球治理的關鍵領域。梳理全球經濟治理的歷史演進過程，剖析全球經濟治理現存的問題，提出全球經濟治理改革的框架，研究中國參與全球治理的路徑對全球經濟治理的發展具有重要價值。

一、 全球經濟治理的歷史演進過程

全球經濟治理是指國際社會通過協商合作、建立共識、確立規則等方式，保障合理、有序的國際政治經濟秩序規范，并對全球經濟事務與經濟政策進行協調、指導、管理和干預，以實現經濟短期穩定與長期增長。

全球經濟治理的歷史演進過程大致可以分為三個階段。第一階段是美國霸權治理時期（1944年～1971年）。戰后歐洲和亞洲的經濟遭遇重創，但美國經濟實力迅速增長，國際經濟秩序亟待重建。為盡快恢復“二戰”后的全球經濟秩序，美國建立了以聯合國為框架、以布雷頓森林體系為基礎的全球經濟治理體系。布雷頓森林體系主要包括國際貨幣基金組織（以下簡稱IMF）、世界銀行（以下簡稱WB）、關稅和貿易總協定（以下簡稱GATT），這三者構成了傳統的全球經濟治理機制。布雷頓森林體系確立了以美元為中心的國際貨幣體系，這一體系終結了“二戰”前經濟領域的混亂不堪局面，結束了國際貨幣關系結束各自為政自由放任的局面，開始進入有序競爭和合作的階段。但1971年，美國對外貿易產生巨額逆差，導致美國國際收支逆差進一步加劇，同時西歐主要金融市場出現拋售美元、搶購黃金的狂潮。同年8月尼克松實行的“新經濟政策”以及“華盛頓協議”開始調整各國貨幣匯率，美元第一次貶值。1973年美國政府再次被迫宣布美元貶值，主要資本主義國家的貨幣對美元實行浮動匯率，標志著布雷頓森林體系的解體。

第二階段是發達國家集體治理時期（1975年～2008年），形成標志是七國集團即G7（后擴大成G8）的成立。冷戰時期美國經濟實力相對下降，德、日為代表的幾個西方國家實力上升，此時的全球經濟治理思想重心逐漸轉移到意識形態領域。20世紀70年代七國集團創立，后來美蘇進入新一輪冷戰，G7的協調機制由主要協調各國對外政策轉變為統一立場一致對蘇。1977年倫敦峰會七國集團確立，1994年俄羅斯加入，成為八國集團（G8）。1995年G7自提出全面改革國際金融體系改革以來，一直主導著國際金融體系的改革進程，等G8形成時期已經深入到全球經濟治理的領域。20世紀80年代末90年代初，G7成為西方新自由主義在全球傳播擴展的主要推動力量。G7/G8不斷拓展議程表上的議題，深入參與國際事務并積極推動塑造新國際體系結構。G7在應對“美元危機”、布雷頓森林體系解體時曾起到過重要作用，但它缺乏明確的組織章程和行政機關，由于成員國范圍局限和治理機制的缺陷，在遇到金融危機的時候往往力不從心。

第三階段是發達國家與新興經濟體共同治理時期（2008年到現在），標志就是二十國集團（以下簡稱G20）首腦峰會的召開。2008年的金融危機，直接暴露出傳統的全球經濟治理機制的問題。這一時期全球經濟治理特征就是多元化，治理主體擴大，治理思想多樣，治理方式豐富。新興經濟體的話語權主動權上升，“華盛頓共識”的治理思想遭到質疑。由于傳統的全球經濟治理體系已與現存的國際經濟格局不適應，并且不能滿足全球經濟治理的需求，因此許多新型的多邊合作平臺開始興起，如G20、金磚國家等等。其中，G20遏制了金融危機并贏得國際廣泛肯定，由一個邊緣化的全球經濟治理機構逐步走向全球經濟治理體系的中心位置。2008年以來，G20召開的歷次峰會都取得了舉世矚目的成果，為制定合理的全球經濟政策和公平的國際貿易規則做出了巨大貢獻。

二、 全球經濟治理的主要問題

就目前全球經濟治理的狀況來看，全球經濟治理的確取得了一定的成果，但還存在一些治理機制和治理結構等方面的問題，主要表現在以下幾個方面：

1. 全球經濟治理體系與國際經濟格局不協調。隨著各國經濟實力的變化，國際經濟格局也有所變動。新興市場和一些發展中國家經濟實力迅速提升，它們強烈要求參與全球經濟治理，而西方大國仍然對全球經濟治理霸占主導地位。盡管新興國家和經濟體也在全球經濟治理中也取得了一定的話語權，但“二戰”后的全球經濟治理格局和權力體系結構并沒有因此發生根本性改變，傳統發達國家與新興大國之間持續博弈，全球經濟的管理機制與當前經濟格局并不適應，而且這種管理機制往往對應的是權力等級關系。這對那些力量相對弱小或新興的經濟體有失公允，影響了全球經濟治理的公平性和公正性。

2. 全球經濟治理機制不夠完善。全球經濟治理機制包括決策機制和執行機制。當前全球經濟治理執行機制主要有世界貿易組織（以下簡稱WTO）、IMF、WB等，但這些治理機制都面臨一些問題。主要表現為新興國家的投票份額較少、國際規則不夠完善、運行機制缺陷明顯、執行效率低下、缺乏獨立性和自主性、易受政治因素影響、約束力較弱等問題。比如WTO內部的規則機制不完善，經常出現談判多年而成果甚微的尷尬局面，同時WTO的貿易解決爭端容易被一些成員國濫用，引發投機行為。全球經濟治理決策機制主要包括G20和G8，兩者的主要問題在于決策能力相對較弱，多元化特征導致成員內部觀點差異較大，多國協商制使治理機制效率低下。另外，全球經濟治理的執行機制和決策機制之間存在業務交叉和重疊問題，解決這種雜亂重復的問題也成為全球經濟治理的挑戰。

3. 全球經濟治理的治理理念和價值多元化引發沖突。隨著新興市場和國家的崛起，新自由主義治理理念的主導地位受到挑戰，新興經濟體為代表的多元發展道路引發國際關注，但還沒有形成一個統一的認知。全球經濟治理理念和價值多元化的結果導致在全球經濟治理方面傳統發達國家與新興經濟體之間會產生碰撞、沖突，就國際貿易等的相關規則在制定、決議、解釋、執行等方面的競爭會更加激烈。

4. 非正式國家之間的政策協調容易影響正式的國際經濟機制。非正式的國家之間的治理平臺，如G7、G20，盡管它們不算正式的經濟治理機制，涉及的成員國數量也不夠多，但是它們卻能夠間接甚至直接影響到正式的國際經濟治理機制。G20中討論的議題如果涉及IMF、WTO、WB等的相關問題，討論結果往往就決定了IMF這些正式的國際經濟治理機制的結果。這就導致一些不在G20這種治理平臺的其他國家失去對IMF等國際經濟治理機制的信任，使其本身也產生合法性危機，從而飽受爭議。

三、 全球經濟治理改革框架

2008年金融危機之后，全球經濟治理進入深度變革的時期，開始逐步由無序的狀態朝著相對有序的方向改進。解決全球經濟治理當前存在的問題，需要對全球經濟治理進行改革。

1. 優化全球經濟治理執行機制并對其進行修復和調整。提高以WTO為代表的全球貿易機構的治理效率，調整WTO的決策機制，約束貿易爭端機制，提升協商解決政策的有效性，增強政策的約束力。強化IMF的職能權威，提高其運行機制的效率，盡快調整IMF的投票權和份額，并使其盡快生效。加強WB的援助職能、促進經濟增長的職能，修復運行機制缺陷，提高決策層面與操作層面的契合程度，最終使成效不違初衷。在WB的援助項目上，針對附加條件謹慎商榷，不能對貸款國造成過重的負擔。同時，要減少美國等發達國家對世界銀行的影響，盡可能地實現公正和透明。

2. 大力發揮G20在全球經濟治理中的重要作用。金融危機背景下，新興國家的努力，G20數次峰會召開，IMF配額改革等重大問題得到討論，G20超越G8成為國際經濟合作新平臺，全球經濟治理由原本的發達國家主導轉變為發達國家和新興國家共同主導。G20要在全球經濟治理變革中發揮重要作用，并應當積極轉型。新興市場和國家應當積極主動提出并控制議題范圍，將議題限定在促進全球經濟可持續發展上。調整G20的成員國準入規則，爭取吸收更多的新興市場和國家，改變G20的小集團屬性，擴大G20的影響范圍，提高G20的合法性。積極完善G20的決策機制，保持G20的獨立性，減少某些霸權國家的干預和影響。提高G20的決策效率，爭取在G20內達成共識，再將其推廣到全球經濟治理領域。針對G20所達成的一些政策，督促其落實到位，避免流于形式。強化現有的全球經濟治理機制的效率，發揮IMF、WB等的有效職能，從而促進G20的治理機制順利運行。

3. 加強多邊體制與區域主義的協調發展。隨著 WTO多哈回合談判為載體的多邊貿易進程的長期受阻，區域經濟合作順勢發展，區域主義開始盛行，全球經濟治理面臨碎片化的風險。2008年金融危機后，區域經濟合作的發展趨向是超大型區域自貿協定，最具代表性的就是跨太平洋伙伴關系協定（以下簡稱TPP）和跨大西洋貿易與投資伙伴關系協議（以下簡稱TTIP）以及區域全面經濟伙伴關系協定（以下簡稱RCEP）。超大型區域自貿協定的實踐在一定程度上強化了全球經濟治理碎片化。TPP和TTIP的范圍包括主要的發達國家和亞太經濟體，所以當它們協商出新的國際貿易規則和標準，將極大地影響到全球經濟治理體系。同時，由于發達國家在這種大型區域組織中占主導，這也將導致發展中國家的貿易與投資利益受到影響。在全球經濟治理中，要維護多邊貿易體制在全球經濟治理體系中的基礎性地位，在參與區域合作的過程中抵御碎片化風險。因此TPP和TTIP為代表的區域自貿協定應當規范運行機制，擴大本身的開放性，同時要盡力維護多邊貿易體制，與多邊貿易體制進行有效合作，甚至可以將區域經濟合作中積極有效的貿易規則推廣到多邊貿易體制，塑造面向21世紀的國際經濟秩序。

4. 建立“共商共建共享”為核心的全球經濟治理理念。全球經濟治理亟需核心理念的指導，而目前全球經濟治理的治理理念復雜多樣，缺乏核心理念的引領。因此要推動全球治理理念創新，弘揚“共商共建共享”為核心的全球經濟治理理念。共商，是指共商合作大計；共建，是指共建合作平臺；共享是指共享合作成果。全球經濟治理必須要秉承世界各國無論大小貧富都應當有權利共同商榷全球經濟問題的理念，要堅持世界各國共同建立起公正合理的全球經濟治理平臺的原則，要堅定世界各國都能夠共同享有經濟治理的成果的理念。因此，要推動變革全球經濟治理體制中不公正不合理的安排，擴大新興市場和國家的代表權和話語權，保證各國在國際經濟合作中地位平等，推動全球經濟治理規則更民主、更公平，使全球經濟治理體制更完善。

四、 中國參與全球經濟治理的路徑

中國參與全球經濟治理的態度比較積極，但西方發達國家總要求中國承擔更多全球公共品責任，這給中國造成一定的壓力。為了使中國更為有效地發揮在全球經濟治理中的作用，提出以下幾點建議：

1. 推動建立以合作共贏為核心的新型國際關系。加快構建合作共贏的開放型經濟體制，通過自貿園區戰略建立國內高標準開放型新經濟體制，推動深化中國與其他經濟體的雙向或多邊開放，推動區域經貿規則的改變，構建區域合作共贏治理體系。繼續提高開放型經濟水平，大力引進外資和外來技術，進一步完善對外開放體制。積極參與全球經濟治理和公共產品供給，堅定不移地提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權，與世界各國構建利益共同體。推進各國經濟全方位的互動，完善全球經濟治理，使各國都能公平分享世界經濟增長帶來的利益。積極實施“一帶一路”戰略，加強政策溝通、道路聯通、貿易暢通、貨幣流通、民心相通，進一步拓展深化區域合作的領域，爭取沿線各國都能在“一帶一路”的戰略下受益。加強與金磚國家的合作，加快實現金磚國家互動模式和機制的改革，構建以金磚國家機制為核心的多層次、規范化合作機制。注重與新興國家的經濟合作，通過投資、貿易、發展援助等手段主動承擔起帶動新興與發展中國家經濟增長的責任。倡導共贏發展，以新的經濟合作理念引領國際經濟合作與發展，為全球經濟治理提供積極的理念支持。

2. 積極參與國際經濟組織的職能活動。中國是世界上最大的發展中國家，當前也已經成為全球第二大經濟體，對全球經濟影響力越來越大，全球經濟治理體系的調整需要中國的參與和支持，中國有實力也有責任積極參與全球經貿規則的制定，改變世界貿易格局。積極參與國際經濟組織治理，推動國際經濟組織改革。主動參與WB、IMF和WTO等國際多邊組織和機構的職能活動，促進全球經濟的健康有序發展。積極推動國際貿易體系改革，反對各種形式的貿易保護主義，推動建立均衡、惠普、共贏的多邊貿易體制。創新完善全球經濟治理體制改革，使全球經濟治理體制與當前的國際經濟格局相契合，能更平衡地反映大多數國家特別是新興市場國家和發展中國家的意愿和利益。總結和積累國際貿易經驗和教訓，推動全球貿易規則和政策的合理化，增強國際經濟合作組織的有效性，推動形成自由開放、公平公正的國際貿易體制。

3. 利用G20機制擴大中國在全球經濟治理中的影響。G20是中國倡導新型大國關系的重要平臺，也是中國作為創始國身份參與的全球經濟治理機制。通過G20中國與美國等發達國家實現了良性戰略互動，也增加了在WB、IMF中的份額和投票權，在其他的國際經濟組織中的影響力也得到提升。中國作為發展中國家和新興市場國家的代表，理應增強參與意識，擴大利益交匯路徑，減少貿易摩擦，提升發展中國家的話語權，走增量改革邊際演進的道路。中國要提高G20的設置議題的能力，針對國際貨幣體系的缺陷設置議題，深化全球金融監管，善于提出于我國有利的議題，拒絕不利的議題，提高主導議題的能力。中國要加強與二十國集團各成員國的溝通和交流，共同建設好維護好G20作為重要的全球經濟治理平臺的角色，促進G20順利完成從危機應對機制到長效治理機制的轉變。

4. 提高深度參與全球經濟治理的能力。各國的經濟實力水平決定國際政治經濟格局，強大的經濟實力能為參與全球經濟治理提供基礎。中國應繼續加快經濟增長速度，進一步提升經濟發展質量，轉變經濟增長方式，不斷增強我國經濟的創新力和競爭力。進一步完善市場經濟體制，增強我國經濟體制機制、政策法規與國際規則的耦合性。中國要鼓勵對外直接投資，推動人民幣國際化等戰略，利用市場、資金等優勢擴大與其他國家的合作，進一步加強與世界各國的經濟聯系。珍惜全球經濟格局變遷的時機，爭取在未來全球經濟競爭中占據優勢。培養精通外語、具有國際視野的管理人才，構建通曉國際規則、國際規范的國際化人才隊伍，促使更多中國人進入國際化經濟治理組織，提高中國在全球經濟治理平臺的話語權。

全球經濟治理影響國際經濟秩序，也關系到世界各國的發展和穩定。目前全球經濟治理的機制和機構還存在問題，需要發達國家與新興國家共同努力對全球經濟治理體系進行改革。中國要抓住全球經濟治理改革的機遇，積極參與全球經濟治理，提高深度參與全球經濟治理的能力，為全球經濟治理提供中國智慧和中國方案。

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基金項目：國家留學生基金項目成果（項目號：201606360222）。

作者簡介：王麗莎（1987-），女，漢族，山東省德州市人，中國人民大學國際關系學院博士生，研究方向為國家治理現代化理論。

收稿日期：2018-05-11。