由傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化走向新型城鎮(zhèn)化

荊揚(yáng)

一、我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式及其存在問題

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是與傳統(tǒng)工業(yè)化和粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。這里是特指我們過去城鎮(zhèn)化所走過的老路，是“舊的”模式，這種發(fā)展模式是以物為本，以城鄉(xiāng)二元體制為基礎(chǔ)，以政府主導(dǎo)推動(dòng)，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是增長(zhǎng)為主要目標(biāo)，以工業(yè)化為發(fā)展主線，以粗放型為發(fā)展方式，以土地城鎮(zhèn)化為主要內(nèi)容的不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。

（一）滯后性的城鎮(zhèn)化

根據(jù)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展水平的關(guān)系，城鎮(zhèn)化可分為三種模式：同步城鎮(zhèn)化、過度城鎮(zhèn)化、滯后城鎮(zhèn)化。我國(guó)由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展較晚，工業(yè)化水平不高，致使城鎮(zhèn)化發(fā)展起步晚并且滯后于工業(yè)化發(fā)展的速度。其基本特征是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不能自由地向城鎮(zhèn)遷移，城鎮(zhèn)化水平大大落后于工業(yè)化水平，不能滿足非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求，進(jìn)而會(huì)掣射工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。

（二）過分強(qiáng)調(diào)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化

長(zhǎng)期以來，快速城鎮(zhèn)化發(fā)展是以粗放的土地要素投入、農(nóng)民利益的相對(duì)剝奪和嚴(yán)重的環(huán)境污染為代價(jià)。城鎮(zhèn)化的盲目擴(kuò)張，造成土地資源的閑置與粗放利用以及農(nóng)地的違法違規(guī)使用。一些地方政府為追求GDP增長(zhǎng)，大量占用耕地，將農(nóng)用地征收轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，城鎮(zhèn)化版圖迅速擴(kuò)大。然而，大量的征地并未用于夯實(shí)區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，而是被投入企業(yè)逐利趨向的“圈地運(yùn)動(dòng)”和政績(jī)驅(qū)動(dòng)型的“造城運(yùn)動(dòng)”之中。長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制制約了城鄉(xiāng)、區(qū)域間人、地資源的空間均衡配置。一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、大都市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺，一方面是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、小城鎮(zhèn)以及廣大農(nóng)村地區(qū)土地資源的閑置，客觀上導(dǎo)致了我國(guó)土地資源配置不合理，嚴(yán)重失衡。土地制度不完善，在土地征用、補(bǔ)償、土地價(jià)格形成機(jī)制及農(nóng)村建設(shè)用地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等方面的制度不健全，影響了土地的集約利用和人口向城鎮(zhèn)的集中。現(xiàn)行土地征收和收益分配機(jī)制不利于抑制地方政府主導(dǎo)下城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)用地?cái)U(kuò)張的沖動(dòng)。

（三）發(fā)展方式粗放性、片面性的城鎮(zhèn)化

“舊的”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式會(huì)導(dǎo)致資源能源過度消耗、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、大中小城市和小城鎮(zhèn)不協(xié)調(diào)、區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、生態(tài)退化等一系列問題。同西方發(fā)達(dá)國(guó)家走過的路子一樣，我國(guó)在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程也形成了粗放式發(fā)展模式。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，人們把發(fā)展等同于增長(zhǎng)，采用高投入、高消耗、高污染、高排放的發(fā)展模式追求的快速增長(zhǎng)。在物質(zhì)利益驅(qū)動(dòng)下，城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是為工業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)，而非改善人民的生活。城市經(jīng)濟(jì)、開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但隨之而來的卻是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展不協(xié)調(diào)、資源能源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)失調(diào)、交通擁堵、貧富分化、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡等一系列嚴(yán)重問題，影響了人們生活質(zhì)量的提高，也使城鎮(zhèn)化走上不可持續(xù)的道路。其主要表現(xiàn)為：

二、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的原因及必然性

目前我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，但同時(shí)也面臨人口與資源、環(huán)境矛盾加劇，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與就業(yè)壓力巨大等問題，跨過 “中等收入陷阱”，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”，需要對(duì)我國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)行、調(diào)整和優(yōu)化，走新型城鎮(zhèn)化道路。

（一）城鎮(zhèn)化過程中突出問題的原因分析

1、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度不高。新型城鎮(zhèn)化要由過去偏重速度向質(zhì)量和效益提高轉(zhuǎn)變，進(jìn)入以推進(jìn)深度人口城鎮(zhèn)化為特征、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的新階段。目前來看在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所暴露出的農(nóng)村勞動(dòng)力亟待轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)承載力不足的矛盾有以下幾方面的原因：一是進(jìn)城人口的半城鎮(zhèn)化問題。目前，有1.6億農(nóng)民工長(zhǎng)期生活在城鎮(zhèn)，但并沒有解決市民化問題。戶籍制度改革，住房保障制度等基本公共服務(wù)均等化發(fā)展不足，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化亟需推進(jìn)。與此相關(guān)聯(lián)的還有數(shù)以千萬計(jì)的知識(shí)型 “北漂”、“南漂”，他們很難融入城市中，缺乏獲得感與歸屬感。二是忽視以人為本，城市病問題凸顯。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適宜的的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)人口的就業(yè)、安居、教育、醫(yī)療、交通等問題突出，城鎮(zhèn)居民生活水平不高。三是要城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力不足，城鎮(zhèn)建設(shè)并沒有把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程。城鎮(zhèn)發(fā)展軟實(shí)力，城鎮(zhèn)服務(wù)功能建設(shè)，合理的城鎮(zhèn)管理體制，城鎮(zhèn)綜合管理服務(wù)水平發(fā)展不協(xié)調(diào)。四是城鎮(zhèn)化道路和模式與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展要求不適應(yīng)。城市支持農(nóng)村的機(jī)制、途徑和方法欠缺，三農(nóng)問題、城鄉(xiāng)二元對(duì)立依然存在。五是未建立城鎮(zhèn)化發(fā)展評(píng)價(jià)體系，城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系制定不科學(xué)。

2、與“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”等社會(huì)公平理念相偏離。各領(lǐng)域資源分配對(duì)城鄉(xiāng)“等值同質(zhì)”建設(shè)的定位不準(zhǔn)確，城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系尚未完善，全國(guó)范圍內(nèi)的教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房、基本生活保障等公共服務(wù)體系還未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而使農(nóng)民工高流動(dòng)性要求不能得到滿足，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益可順暢轉(zhuǎn)移、接續(xù)難上加難，城鎮(zhèn)化門檻高。在我國(guó)走城鎮(zhèn)化的道路上，城鄉(xiāng)差距過大一直是阻礙我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的嚴(yán)重問題，我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展相對(duì)于城市來說比較緩慢， 但是依據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來看，城鄉(xiāng)發(fā)展是否協(xié)調(diào)是城鎮(zhèn)化能否取得成功的關(guān)鍵性因素。從現(xiàn)實(shí)情況來看，我國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展十分不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題十分頑固，城市的偏向體制更會(huì)使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題突出，不利于我國(guó)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展， 導(dǎo)致各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題還對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化具有極不利的影響，更不利于促進(jìn)社會(huì)公平和共同富裕。