《村民委員會組織法》問題剖析及修正建議

冉超

【摘要】：基層群眾自治是人民當家做主的體現，村民委員會是村民自治的重要體現。至1987年的首次試行到2010年的最新修訂，《中國人民共和國村民委員會組織法》隨著農村社會環境的變化而不斷完善，至今學術界對其研究仍未止步。本文對此部法律進行問題剖析并給出修正建議，有利于筆者進一步思考農村基層自治相關問題。

本文第一部分將逐條分析法律中的內容，結合農村社會結構與變遷知識和農村實際發展情況進行問題剖析;第二部分將對所提問題給出修正建議。

【關鍵詞】：《村民委員會組織法》 問題剖析 修正建議

一、問題剖析

對于第四條，條例對兩委之間的關系描述太過籠統和抽象。堅持黨的領導已是社會主義法治的根本要求，但是條例中并沒有將黨在基層的核心領導地位要求具體化、程序化，無可操作性。

對于第五條，鄉、民族鄉、鎮的人民政府與村委會的關系描述得不清楚，職能劃分不明確。人民政府與村委會之間的關系本身就是密不可分的：在未取消農業稅、未施行二胎政策前，村委會主要做的“征糧派稅、刮宮流產”就是為人民政府完成政績。所以在實際運行中，與選舉出代表最廣大村民利益的村委會委員相比，人民政府更希望選舉出能出色協助完成政績要求的村委會班子。

對于第六條，村委會成員的“適當補貼”來源未說明。制訂這一條的目的是讓干得多的人受益越多，但是針對補貼來源、金額多少、公布方式并沒有做出明確說明。這樣會造成兩個極端現象：一是需要發補貼的時候不知道從哪兒發，二是容易滋生腐敗。

對于第十二條，對于村民選舉委員會的相關細則未能指出。制訂這一條的目的是不能讓參賽選手既當裁判又當運動員，但是村民選舉委員會的相關細則并未給出，因為在傳統農村，村民的民主意識相對淡薄，僅靠民主意識臨時組成選舉委員會的可能性不大，在實際運行過程中，容易讓村支部或人民政府越俎代庖。

對于第十四條，選舉日的定奪實際存在困難。這是因為現今農村勞動力情況大致分為三種：長期在外打工、兼業、純農業，其中前兩類占據了大多數。若選擇農忙時進行，會耽誤農業;若選擇非農忙時進行，大多數勞動力又不會在家。

對于十六條，有兩個方面問題。（1）未能明確罷選向哪一部門提出。村民聯名提出罷選后，他們究竟向哪一部門反應罷選要求：村支部是離村委會最近的部門，卻沒有權利罷選村委會，人民政府有權利但原則上不能干涉村民自治范圍內的事項;（2）罷選依據法律和程序不明確。若村民向某一部門（人民政府）提出罷選要求，該部門究竟依據哪部條例做出罷選決定？在什么時間內做出回復？這些在條例中都沒有規定。

對于十七條，只規定了采取不正當手段當選的村委會委員選票無效，沒有規定是否應該得到處罰和依據什么處罰的條例。

對于第二十一條，沒有規定村委會因故不召集或拖延召集村民會議的情況。能使民主意識淡薄的村民主動要求召開民主會議，其原因大多與村委會侵害了他們利益有關，此時再由本身存在問題的村委會主動召開民主會議不太現實。

對于第二十二條，村民會議所要求的到場人數不切實際。條例規定了“召開村民會議必須要人數過半的十八歲村民或者三分之二的戶參加”才有效，現今農村青壯年勞動力外出務工比例較高，很多村都已經成為了空心村。

對于第二十九條，存在兩方面問題。（1）“少數服從多數”是一種原則。少數服從多數不能作為一種機制;（2）“少數服從多數”只是一種備選。少數服從多少不能作為固定的原則，否則會導致多數人暴政，侵害少部分的自然村或宗族的村民利益，引發群體斗爭。

對于第三十二條，未能明確指出村務監督委員會的人員配置和建立的相關流程等細則。建立監督委員會的初衷是監督村務，若不給出相關細則讓村自行組織往往是渙散和無效的。

二 、修改建議

針對第四條，將兩委在進行村委會選舉時的關系描述得具體化，避免村支部內部決定村委會委員。本文無法具體給出兩委之間具體的、可操作的關系，但至少可以在條例中增加：村支部可以組織、協調、但嚴禁干預村民選舉委員會的選舉。

針對第五條，明確界定出人民政府和村委會的職能劃分。比如在一些村，人民政府在村委會選舉時只做宣傳工作，而不參與村民選舉委員會的投票選舉。

針對第六條，對村委會成員的“適當補貼”的來源、緣由和金額進行相關說明。可以增加：補貼金可以根據村集體收入、村干部其他收入及上級對村民自治經費等方面酌情考慮，但必須對所發放補貼的來源、緣由和金額進行多種方式的村務公開。

針對第十二條，給出村民選舉委員會的相關細則。可以增加：村民選舉委員會由主任和委員組成，共X人，任期X年，其誤工補貼由上屆村委會成員以及村民或者村集體承擔。

針對第十四條，固定選舉日或相對固定選舉村民。可以選擇一個大多數選民都在村里的時間，例如春節或者農忙前幾天;還可以規定一個固定時間、選擇相對固定的選民（每一戶出一個或幾個人）進行選舉。

針對第十六條，可以增加罷選申訴的單位以及罷選評判法律依據、回應時間等條例。

針對第十七條，可以增加：將對暴力、威脅或破壞選舉的行為進行處罰，處罰按照與破壞人民代表大會和國家領導人選舉的處罰條例施行。

針對二十一條，可以增加：村委會若無故或拖延召開村民會議，由村務監督機構負責。

針對二十二條，村民會議可以固定在某個時間段開，并提前X天通知;可以固定某戶出一個或多個人開，當然如果舉家外出，可以委托投票。

針對二十九條，（1）將“決策機制”改成“決策原則”;（2）體現這一原則不是必須使用。所以可以將“村民委員會應當實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則”改為“村民委員會應當實行公開透明的工作原則，必要時采取少數服從多數的民主決策原則。”

針對三十二條，增加村務監督委員會的人員配置、建立的具體流程，如村務監督委員會由X人組成，任職X年，通過X形式進行選舉。

【參考文獻】

【1】張麗琴.論中華人民共和國村民委員會組織法的修改[J].華中農業大學學報，2011（1）