新時代基層警察盤查勤務(wù)規(guī)范化研究

劉政 嚴(yán)凱

【摘要】：盤查是一種市場經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的一種警察應(yīng)對措施，對于預(yù)防、發(fā)現(xiàn)違法犯罪具有重要意義。但實踐中，基層警察存在濫用盤查權(quán)力、隨意啟動盤查程序、執(zhí)法語言不當(dāng)?shù)炔灰?guī)范現(xiàn)象。為了規(guī)范基層警察盤查勤務(wù)，應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督機(jī)制，利用立法解釋、科技裝備完善盤查的啟動標(biāo)準(zhǔn)，通過多元化的培訓(xùn)方式提高基層警察的執(zhí)法水平。

【關(guān)鍵詞】：盤查 隨意性 規(guī)范化

盤查，即盤問、檢查。盤查作為我國基層警察的日常勤務(wù)，對預(yù)防、發(fā)現(xiàn)違法犯罪，維護(hù)社會治安秩序、輔助刑事偵查方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。而在實際操作中，由于盤查勤務(wù)的不規(guī)范，導(dǎo)致了許多問題和爭論。

如2016年深圳“女孩當(dāng)街被警察盤查并強(qiáng)制帶走”事件，引發(fā)了大眾對盤查勤務(wù)的廣泛關(guān)注。該事件也明確反映出，在新時代的基層警察盤查勤務(wù)中，警察執(zhí)法水平不高、執(zhí)法程序不規(guī)范等實戰(zhàn)問題。

一、盤查的概念及性質(zhì)

（一）盤查的概念

盤查，是指公安機(jī)關(guān)人民警察在履行職務(wù)的過程中，為預(yù)防、發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為，依法對有違法犯罪嫌疑的人員進(jìn)行盤問和檢查的一種警察勤務(wù)活動。

根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》第九條規(guī)定：“為維護(hù)社會治安秩序，公安機(jī)關(guān)的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)出示相應(yīng)證件，可以當(dāng)場盤問、檢查。”此外，公安部“關(guān)于組建城市治安巡邏網(wǎng)的意見”、《城市人民警察巡邏規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)事實留置措施備案規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》等文件也規(guī)定了基層警察的盤查權(quán)。由此可見，盤查權(quán)是法律賦予警察執(zhí)行職務(wù)的一項重要權(quán)力。

通過上述法律分析可知，法律規(guī)定的盤查勤務(wù)應(yīng)具有以下四個法定要件：從主體上看，盤查主體為公安機(jī)關(guān)人民警察;從客體上看，盤查對象是由現(xiàn)行違法犯罪行為、有違法犯罪可能或可疑的人;從手段上看，盤查可分為當(dāng)場盤問、檢查，繼續(xù)盤問;從目的上看，盤查為了維護(hù)社會治安秩序，預(yù)防、發(fā)現(xiàn)違法犯罪活動。

（二）我國盤查權(quán)的性質(zhì)特征

一是盤查對象具有不特定性。《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》規(guī)定了，“當(dāng)場盤問、檢查的對象是不特定的有違法犯罪嫌疑的人員。······對特定的有違法犯罪嫌疑的人員，即公安機(jī)關(guān)已掌握其姓名、住址、正處于某一特定場所，如其住處或者單位的有違法犯罪嫌疑的人員，應(yīng)當(dāng)依法采取傳喚或者拘傳等措施，不能適用繼續(xù)盤問。”在實踐中，盤查的啟動是基于盤查對象確有的客觀因素以及警察主觀方面的“合理懷疑”。因此站在盤查對象的角度來看，盤查是不特定的。二是盤查具有即時性。首先，盤查的啟動是臨場遭遇的。在判斷其有違法犯罪嫌疑后，需要警察快速、及時的執(zhí)行盤查。其次，盤查的時間是短暫的。實踐中發(fā)現(xiàn)，盤查的主要手段是證件檢查，其持續(xù)時間是有限的、短暫的。三是盤查具有直接強(qiáng)制性。《人民警察法》第三十五條規(guī)定了拒絕或者阻礙人民警察依法執(zhí)行職務(wù)應(yīng)當(dāng)受到治安管理處罰，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)受到刑法處罰。

根據(jù)法律性質(zhì)來看，盤查是指民警在巡邏、守望、堵截及履行其他職責(zé)過程中，依法對有違法犯罪嫌疑的人員所進(jìn)行盤問和檢查，隨著信息的不斷獲取和法定要件的充足，盤查將會上升為繼續(xù)盤問等。

二、盤查勤務(wù)不規(guī)范引發(fā)的爭議與問題

（一）盤查勤務(wù)啟動標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范

在2016年深圳“女孩當(dāng)街被警察盤查并強(qiáng)制帶走”中，事件發(fā)生的原因是警察看兩位女行人“不順眼”，即進(jìn)行盤查。同樣在2013年深圳男子因長得瘦被緝毒警察當(dāng)作吸毒者抓去驗?zāi)颉！安豁樠邸被蛘邇H憑“長得瘦”這一單一因素發(fā)動盤查，我們不禁疑問，盤查的啟動標(biāo)準(zhǔn)是否太過隨意？

課題組挑選了人流量較大的時間點，在地鐵站安檢口，暗中觀察警察對進(jìn)站乘客的盤查情況，并隨后輔以訪談。結(jié)果詳見表 1：

課題組發(fā)現(xiàn)警察盤查的對象多為20歲至45歲的成年男性;對比獨(dú)自出行，盤查結(jié)伴出行的人員可能性更大，尤其愿意選擇盤查異性同行的情況，且在異性同行中，盤查對象大多為男性，對女性幾乎沒有盤查。對于攜帶大件行李的人員，基層警察檢查幾率約為94.4%。而且，課題組在實踐中發(fā)現(xiàn)，對于打扮樸素、外觀更像進(jìn)城務(wù)工的人員被盤查的幾率更高。以上說明，基層警察對于盤查對象的選擇上具有明顯的傾向性。

觀察實踐中，兩名警察平均要在一分鐘內(nèi)盤查三個人，如此算來，每天進(jìn)入此地鐵站的“違法犯罪嫌疑人員”數(shù)以千計，這顯然不符合常人的認(rèn)知。在一分鐘內(nèi)排除三個人的違法犯罪嫌疑，說明基層警察對于盤查對象的選擇存在較大的隨意性。

（二）盤查勤務(wù)的語言不規(guī)范

課題組研究發(fā)現(xiàn)，在實行盤查過程中，絕大多數(shù)的警民沖突是由于警察盤查過程中語言不當(dāng)、強(qiáng)硬，甚至粗鄙所引發(fā)的。

例如：2016年深圳“女孩當(dāng)街被警察盤查并強(qiáng)制帶走”事件中，涉情民警的言論不僅大肆挑戰(zhàn)公眾的法律常識，甚至還包含“我懷疑你是男人······你脫衣服給我看一下”這種公然猥褻婦女的言辭，并且威脅稱“還要銬你”、“還要關(guān)你”、“把你跟那些艾滋病，跟小偷，跟強(qiáng)盜關(guān)在一起，我讓你慢慢去享受”等不規(guī)范用語。正是這些發(fā)泄自我的語言，激化了群眾的情緒。從本質(zhì)上看，這起案件中民警的執(zhí)法程序并無較大過錯，如果換之以平和、規(guī)范的語言，或許就不會出現(xiàn)這樣轟動全國的輿論事件。

課題組研究發(fā)現(xiàn)，在實踐中，即使警察盤查時言談舉止缺乏禮節(jié)，但由于公民必須履行支持和協(xié)助警察依法執(zhí)行職務(wù)的義務(wù)，這種不滿會被正式的制度吸收，因此極大多數(shù)公民選擇了容忍;甚至有時警察盤查時用語強(qiáng)硬、粗鄙，多數(shù)公民依然選擇了容忍。主要原因是公民認(rèn)為，為了這些瑣碎而不重要的事情，沒有必要去較真，最多當(dāng)場與警察爭辯、發(fā)泄情緒，極少數(shù)會選擇復(fù)議、訴訟或上訪。

但是，在每日巨大的盤查量下，公民這種容忍將會逐漸地積累，尤其當(dāng)執(zhí)法主體的語言與規(guī)范相差較大時，正式的制度也難以吸收、抑制盤查對象的不滿，積怨極有可能顯現(xiàn)出來，導(dǎo)致警民矛盾的爆發(fā)。

三、盤查勤務(wù)不規(guī)范的原因分析

（一）盤查主體執(zhí)法水平不高

公安機(jī)關(guān)作為一個實戰(zhàn)部門，在平日中自然更加注重體能方面的訓(xùn)練，而忽視理論知識、法律素養(yǎng)的培訓(xùn)。

在編人民警察的招錄方式大體分為三種：一是公安院校聯(lián)考，主要針對公安院校公安專業(yè)應(yīng)屆畢業(yè)生，體能訓(xùn)練和專業(yè)知識兼優(yōu);二是招警類考試，例如國考，一部分面向社會，一部分限制公安院校畢業(yè)生，要求專科以上學(xué)歷;三是參加政法干警考試，主要接收退役士兵，體能優(yōu)勢明顯，法制水平不高。警察在招錄后，按規(guī)定應(yīng)進(jìn)行一至三個月的培訓(xùn)。對于非警校生而言，培訓(xùn)時間太短，其專業(yè)程度、對職業(yè)的認(rèn)同感、警察意識等是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

課題組在問卷中設(shè)置了“所遇盤查中，有幾名民警？”“所遇盤查中，幾名輔警？”等相關(guān)問題發(fā)現(xiàn)，由于警力的匱乏，基層派出所執(zhí)行任務(wù)時，多采用一名警察帶一至兩名輔警的模式。在偏遠(yuǎn)地區(qū)，甚至出現(xiàn)輔警單獨(dú)執(zhí)行任務(wù)的情況。而輔警在招錄的時候，入職門檻低，對學(xué)歷的要求不高;與警察同工不同酬，也消磨了他們的工作積極性。

綜合上述原因，整體上看，警察隊伍法律意識淡薄，執(zhí)法素質(zhì)水平低下。

（二）警察的自由裁量權(quán)過大

盤查權(quán)的范圍和限度需要在個人利益和社會利益之間進(jìn)行博弈。盤查權(quán)如果沒有限度，絕對的賦予警察隨意盤查的權(quán)利，那么它就有可能非但不促進(jìn)社會利益，反而被利用來進(jìn)行有損社會利益的活動。這顯然與盤查權(quán)設(shè)立的初衷背道而馳。

在警察執(zhí)法過程中，其實存在著很多的社會利益關(guān)系，如個人利益與社會利益的沖突、打擊違法犯罪與保障基本人權(quán)的沖突。有利益沖突必然有利益權(quán)衡，如何權(quán)衡相互沖突的利益，才是問題的關(guān)鍵。

人民警察在開展巡邏執(zhí)勤、維護(hù)公共場所治安秩序、偵查案件、現(xiàn)場調(diào)查等勤務(wù)活動中，對現(xiàn)行違法犯罪行為、有違法犯罪可能或可疑的人員，有權(quán)當(dāng)場進(jìn)行盤問和檢查。但無論是我國的實踐，還是美國的經(jīng)驗，有一個共同的特征，即“有違法犯罪嫌疑”或“形跡可疑”的標(biāo)準(zhǔn)完全由警察的職業(yè)經(jīng)驗和自由裁量來確立。在我國，無論是在法律上，還是在部門規(guī)章中，都沒有對盤查啟動標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體的規(guī)定和解釋。僅僅在極少數(shù)地區(qū)的公安局，為指導(dǎo)基層民警更易理解“有違法犯罪嫌疑”或“形跡可疑”的內(nèi)容，對該標(biāo)準(zhǔn)做了簡單的分類。實踐中，這項標(biāo)準(zhǔn)是通過警察對被盤查對象所確有的客觀因素或者現(xiàn)場情境的感知與體察而建立的，并且這項標(biāo)準(zhǔn)在每個執(zhí)法主體的思維中不盡相同。這將導(dǎo)致一旦盤查勤務(wù)與利益、任務(wù)指標(biāo)掛上鉤，種族、膚色、地域、穿著引起的歧視將加倍顯露。警察的自由裁量權(quán)過大，盤查勤務(wù)的啟動標(biāo)準(zhǔn)將會以“職業(yè)經(jīng)驗”為由不斷降低，甚至于最后歪曲了盤查勤務(wù)的目的與性質(zhì)。

（三）盤查勤務(wù)的內(nèi)部監(jiān)督制度不完善

我國在《公安機(jī)關(guān)實施留置措施備案規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)使用繼續(xù)盤問規(guī)定》中，引入了督察的備案制度，公安機(jī)關(guān)督察部門可以采取明察暗訪、隨機(jī)抽查等多種方式，監(jiān)督基層警察在執(zhí)行繼續(xù)盤問的過程是否規(guī)范;而對于當(dāng)場盤查，我國暫無相關(guān)制度進(jìn)行監(jiān)管。同時，課題組以“盤查 督察”為主題檢索CNKI期刊數(shù)據(jù)庫和學(xué)位論文數(shù)據(jù)庫，發(fā)現(xiàn)也無相關(guān)論文搜索結(jié)果。

四、盤查勤務(wù)規(guī)范化的建議

（一）盤查勤務(wù)的立法完善

縱觀我國有關(guān)盤查的法制，對盤查權(quán)的啟動要件、執(zhí)行要件與監(jiān)督制度的規(guī)定均不甚明確。針對本文的問題，課題組提出以下兩點建議：

一是以立法方式明確盤查的啟動標(biāo)準(zhǔn)。對比英美法系國家，英國基于經(jīng)驗，對盤查的啟動標(biāo)準(zhǔn)建立了較為明確的立法解釋;而美國，雖然未做出立法解釋，但通過大量的判例，以“遵循先例”的方式，使模糊的法律概念得到進(jìn)一步的明確。對比其他大陸法系國家，例如法國，進(jìn)行身份檢查時必須有 “可以說得通的理由”，即懷疑當(dāng)事人犯罪或者為調(diào)查某一犯罪提供有益情況，如嫌疑人在某一機(jī)動車周圍轉(zhuǎn)悠、試圖隱藏某個手提包等。

我們依然承認(rèn)，無論是英美法系，還是其他大陸法系，對盤查啟動標(biāo)準(zhǔn)的確定是相對的，依然存在著自由裁量的余地。因為對于一個不確定的法律概念，我們或許不能把它變成一個固定的常量，但可以通過進(jìn)一步的規(guī)范制約自由裁量權(quán)過大這一問題。

課題組查閱資料發(fā)現(xiàn)，有臺灣學(xué)者曾收集并分析出一百五十個嫌疑“征兆”，最終總結(jié)出“違常物品型”、“動作失常型”等七大類型的“嫌疑征兆”因子。通過對比，我們發(fā)現(xiàn)大陸警察和臺灣警察在對嫌疑的認(rèn)知方面，有著相似性。我國可以援引相關(guān)的研究，并結(jié)合大陸具體的社會情況，規(guī)范詳細(xì)的立法解釋，一定程度上規(guī)制自由裁量權(quán)過大這一問題。

二是完善當(dāng)場盤查的監(jiān)督制度。警察盤查勤務(wù)的不規(guī)范，貫穿于整個盤查過程。而我國警察法，僅在繼續(xù)盤問中引入了督察備案制度。

為了更好的保護(hù)公民的基本權(quán)利，法律應(yīng)當(dāng)允許公民撥打報警電話反映現(xiàn)場情況，并規(guī)定指揮中心迅速派遣督察抵達(dá)現(xiàn)場了解情況。若發(fā)現(xiàn)確有違法違紀(jì)情況的，及時糾正，或依法給予行政處分;涉及犯罪的，追究其刑事責(zé)任。

為了預(yù)防基層警察盤查勤務(wù)的不規(guī)范現(xiàn)象，可以信息平臺為依托，要求派出所在開展盤查工作前備案。督察部門可以通過在平臺上備案的信息，以明察暗訪，或定期抽查執(zhí)法記錄儀等方式，開展監(jiān)督工作。這種監(jiān)督工作具有預(yù)防性和震懾效應(yīng)，讓執(zhí)法時不注意自身言行的警察直接明確自己的一舉一動都在監(jiān)督之下，使不規(guī)范的行為被扼殺在搖籃之中。

（二）利用教學(xué)視頻開展盤查規(guī)范化培訓(xùn)

課題組在對浙江、江蘇等派出所的走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了以下問題：首先，基層警察的工作量大，遠(yuǎn)超負(fù)荷;其次，警務(wù)工作的專項培訓(xùn)由于時間和地點的限制，基層警察往往分身乏術(shù)，應(yīng)付了事;再次，專項培訓(xùn)的組織費(fèi)時費(fèi)力，導(dǎo)致培訓(xùn)的次數(shù)有限，基層警察不能完全的掌握所有內(nèi)容;最后，純理論化的講解過于枯燥乏味，更加消磨了基層警察的興趣。綜上所述，實踐中開展的專項培訓(xùn)僅流于形式。

針對上述問題，課題組認(rèn)為多元化的教學(xué)方式，如利用視頻的方式固定盤查勤務(wù)的規(guī)范化程序，更加適合新時代基層警察的工作局勢。

根據(jù)設(shè)想，教學(xué)視頻通過實戰(zhàn)演練的表現(xiàn)方式，周全各類突發(fā)情況，著重指出盤查時應(yīng)注意的細(xì)節(jié)，用語規(guī)范，針對不同情況合理運(yùn)用法律法規(guī)，并采取相應(yīng)措施。

采取這種教學(xué)視頻展開培訓(xùn)具有諸多優(yōu)點。一是節(jié)省了人力物力;二是通過易于理解、活潑有趣的方式，由淺入深，有助于提高基層警察的積極性;三是教學(xué)視頻在警察隊伍中普及便捷，基層警察可在實踐的基礎(chǔ)上反復(fù)觀看、反復(fù)推敲，更易掌握規(guī)范的盤查程序。自然而然地提高了基層警察的執(zhí)法水平。

（三）科技裝備在盤查中的應(yīng)用

根據(jù)法律及相關(guān)部門規(guī)章，盤查的啟動標(biāo)準(zhǔn)是 “形跡可疑”、“有違反犯罪嫌疑”。僅僅依靠人力辨別疑點，一是給予警察過大自由裁量的權(quán)力，導(dǎo)致警察隨意盤查的現(xiàn)象屢見不鮮;二是嫌疑的表現(xiàn)形式不勝枚舉，盡管我們可以通過立法減弱它的不確定性，但依然是一個模糊的、感性的認(rèn)識輪廓，不能覆蓋方方面面。基層警察需要一個準(zhǔn)確、統(tǒng)一、全面的方法，篩選出盤查對象。

比起人們有意識地做出表情，“微表情”更能真實的反映人的心理狀態(tài)。它是一種心理應(yīng)激反應(yīng)，從人類的本能出發(fā)，不受思想的控制，無法掩飾、也無法偽裝。其不受控制性和能夠反映真實情感的特征，極為符合我們明確盤查啟動標(biāo)準(zhǔn)的要求。而“微表情”持續(xù)時間極短，人類難以依靠肉眼察覺。但隨著現(xiàn)代科技迅速的發(fā)展，人工智能能夠?qū)ⅰ拔⒈砬椤本_地捕捉，并基于計算機(jī)視覺技術(shù)等加以分析;或利用圖片比對技術(shù)等，對攜帶物品、身上的異常痕跡，進(jìn)行判別。篩選出有針對性的盤查對象，反饋給執(zhí)法警察。執(zhí)法警察結(jié)合實際操作的客觀環(huán)境，啟動盤查程序。

通過人工智能篩選盤查對象的方法，可以限制警察自由裁量權(quán)的同時，使得盤查的啟動有理有據(jù)，對規(guī)范基層警察盤查勤務(wù)有著重要的意義。

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