第三方參與地方人大立法起草工作

郭文航

3月11日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》。修改后的憲法對設區的市的人民代表大會及其常務委員會依照法律規定制定地方性法規作出了明確規定。隨著立法法和憲法的修訂落地，設區的市獲得地方立法權將對我國的立法體制帶來前所未有的革新與沖擊，全國各地將會有大量關于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的地方性法規需要制定。探索和完善委托第三方參與地方立法工作的機制具有重要的理論意義和深遠的現實影響。

現行地方立法存在的問題

地方立法能力不足。立法是一項集政治性、專業性、理論性、實踐性于一體的復雜工作，需要高素質的立法專業人才作保障。隨著立法權的下放，立法能力的不足成為不少地方普遍面臨的難題。除原來49個享有地方立法權的較大的市外，其他235個地市人大過去大多沒有設立法委、常委會法工委，有的即使設立了法委、法工委，也是以內務司法工作為主，缺乏地方立法經驗。全國30個自治州在立法法修改出臺之前就已經享有制定自治條例和單行條例的權利，大多已設立了法制委或法工委，但也存在著人員普遍偏少的問題。所有設區的市行使立法權后，各省、自治區人大法制委、常委會法工委的工作量都將明顯加大。綜上所述，雖然地方在獲得立法權后，積極謀劃，穩妥推進，立法積極性較高，但也不同程度地面臨地方立法能力不足的瓶頸，主要表現在以下兩個方面：

地方立法人員落實不到位。雖然多數地方立法機關各方面工作起步較早，進展較快，但有些立法機構和人員并未完全到位，立法任務與立法機構建設之間存在矛盾。立法法修正案通過的一年內，山東省人大常委會分兩批批準了其余14個設區的市立法權，其中濟南市人大設立了7個專門委員會，而萊蕪市人大僅僅設立了3個。而從各市人大專門委員會的人員和內設機構編制上看，差異較大，參差不齊，甚至存在“一人一委”的現象。

地方立法人員結構不合理。大部分地方立法機關存在“老人”知識結構老化、理論學習不夠，“新人”缺乏實踐積累、理論與實踐脫節等問題。隨著立法權的下放，設區的市尤其是經濟欠發達地區在一開始將面臨法律、經濟、環境、城市管理等專業型人才嚴重匱乏的局面。地方立法活動受制于簡單變動，重復上位法有關規定，缺乏地方特色，難以滿足地方實際發展需要。同時，由于人力資源的匱乏，容易造成地方立法活動過程中監督缺位，輕則導致良善立法機制的難產，重則滋生立法腐敗，不利于地方人大在立法活動中發揮主導作用，更不利于提高地方立法的民主性和科學性。

行政部門立法利益化嚴重。在過去的立法實踐中，大量的法律法規都是由政府部門和行政機關牽頭起草。有研究表明，我國大約80%的法律、90%的地方性法規和幾乎所有的行政法規、政府規章都是由行政機關負責實施的。這直接導致了行政執法部門從自身管理需要出發，以法規、規章或者規范性文本等形式，擴大部門自身權限，減少部門法律責任。行政機關部門利益法制化，是多年來地方立法的突出問題，立法資源以權利擴張為目的的行政執法部門所左右。

第三方參與地方立法的優勢

委托第三方參與地方立法工作可以有效彌補地方立法機關專業性不足、人力資源匱乏等缺點，規避行政執法部門利益法制化，有效提高公眾對立法工作的參與度。

第三方參與地方立法是科學立法的重要補充。針對專業性較強的事項立法，地方立法機關需要另辟蹊徑、借力而為。相比較之下，委托某個具體的第三方組織機構參與其所擅長領域的立法項目，能夠更加客觀地對社會背景和立法需要進行分析，結合其所掌握的專業知識，中立地以法規的實現為目標，對制度和程序的設計考慮可以更加科學。尤其是在涉及執法權的部分，一方面能夠合理約束行政執法機關，防止“部門利益法制化”，另一方面可以充分考慮當事人權利義務間的相互平衡，實現最優的制度效果。同時也可以及時發現并解決地方性法規所存在的問題并提出相關的專業建議，提高了立法效率，節省了立法成本，同時保障了立法機關掌握立法主導權，提高地方立法的科學性。

第三方參與地方立法是民主立法的重要體現。立法工作要始終恪守以民為本、立法為民的理念。通過委托第三方參與立法工作，把社會公眾或者社團組織等法律利益相關者的意見建議納入立法工作中來，既是實現公民參與立法的重要途徑，也是宣揚立法理念、提高立法關注度的有效手段。在第三方參與地方立法的過程中，提高了社會公眾參與立法的積極性和主動性。社會公眾不再是被動地遵守法規，而是通過受托第三方，及時反映地方性法規存在的問題和缺陷。通過吸取社會公眾的建議，更能滿足社會公眾的法律訴求，促進社會公眾對地方立法工作的有效監督，進而形成綜合權衡各方利益的立法格局。

第三方參與地方立法是民主立法的重要保障。公眾參與作為直接民主的一種形式，它的普遍實施必然直接影響決策效率。這一特點決定了公眾參與在越小的范圍內越容易獲得程序公正與實體公正的雙贏。即，與適用范圍更廣、涉及利益相關人更多的中央立法相比，公眾參與在地方立法程序中更容易獲得較高的效率和較好的效果?！稄V州市商品交易市場管理規定》在起草的過程中，不僅在官方途徑和媒體發布公告征求立法建議，還召開多場面向利益相關人的征求意見會和面向專家的論證會，各類征求意見會和論證會的意見也大部分被吸納，該規章的實施過程也比較順利。在這個過程中，廣州專業市場商會、市律師協會、中國外商投資企業協會等都發揮了不可忽視的重要作用。該規章的起草出臺本身就是一個極好的“普法”過程，是我國地方立法公眾參與的經典案例。

第三方參與地方立法的建議

確立人大的主導地位。確立地方人大對立法工作的主導地位是內在根本，而委托第三方參與地方立法工作則是提高立法質量的外來助力。受托第三方主要以高等院校及科研機構、專業社會組織、法律社會組織三類為主，他們不受公眾監督，無需對公眾負責。而我國的人民代表大會制度為代議制，立法機關起草法規是代議民主的應然要求。這就要求立法機關在委托第三方參與立法的全過程充分發揮主導作用，一方面要做好跟蹤、指導和監督工作：及時跟蹤掌握立法進度，加強立法工作指導，就受托第三方是否深入基層進行現實調研、能否反映人民意志、會否消極怠工等諸多問題進行監督;另一方面則著力解決立法工作中可能出現的部門利益爭奪問題，克服部門利益法制化，最大程度地反映社會公眾的共同利益和訴求。人大主導立法，并不是在立法各個環節上大包大攬，而是在其領導下發揮統籌協調作用，協調各方關系，充分保障各方面在立法工作中發揮應有的職責，確保社會利益主體在公開、公正的立法平臺上平等博弈、理性協商和互相妥協，構建更加科學民主的立法制度。

完善各項制度設計。委托第三方參與地方立法是立法模式中的新生事物，是我國立法改革的具體體現，更是一次依法治國理念的重新出發。為了順利推進第三方參與地方立法的進程，確保地方立法改革工作的順利開展，立法機關應該就第三方參與立法的制度設計予以完善。2017年12月28日，全國人大常委會辦公廳發布了兩個重要工作規范：《關于立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規范》和《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規范》。兩個規范明確規定對于立法過程中遇到的重大疑難問題，技術性、專業性較強的問題和社會生活中出現的新問題，可以委托高等院校、科研機構、專業智庫等開展專項研究;法律草案涉及重大利益調整的，可以就特定問題或事項向有關國家機關、人民團體、專家學者、專業技術人員、行業協會等進行咨詢，這是國家層面的立法機關對完善第三方參與立法工作的有益探索，具有非常重要的現實意義。地方立法機關應該積極吸納兩個規范的文件精神，對委托第三方參與地方立法的一系列程序予以明確，結合本地區的基本情況探索建立完善立法程序。

探索更加多元的參與路徑。為避免某個特定第三方長期成為地方立法機關的委托對象，阻塞其他有資質有能力的社會組織參與地方立法的通道，影響地方立法質量，地方立法機關應該跳出行政區域的“圈子”，為豐富擴展第三方參與地方立法的路徑作出積極探索。廣州市人大常委會在制定《廣州市城鎮房地產登記辦法》時，就曾跳出廣東，專程前往北京邀請清華大學、中國人民大學、中國政法大學等高校的著名專家學者參加論證會，解決了很多階段性的理論難題;清遠市作為廣東省第二批獲得立法權的設區的市，在其行政區域內沒有法學高等院校的情況下，在2015年8月跟廣東財經大學簽訂了成立清遠市地方立法研究評估與咨詢服務基地合作協議書，借道省內高校及時為地方立法提供智力支持。《南京市住宅物業管理條例》的制定與實施也是南京市人大常委會豐富擴展第三方參與地方立法所作出的一次積極嘗試：即首次采用公開招標的方式委托第三方起草地方條例，這不僅是南京人大歷史上的第一次，在全國范圍內也屬首例。

上述幾個例子都是地方順應立法法關于地方立法改革的新要求下探尋科學立法、民主立法的新嘗試，將為地方立法工作機制的完善注入新動力。

建立更加科學的管理競爭機制。在地方立法機關掌握立法主導權的基礎上，如何科學地選擇第三方參與地方立法，也是影響立法質量的關鍵。

客觀現象表明，具有法律專業知識的同時具備特定領域專業知識的受托第三方都與該特定行業存在著一定的聯系甚至共同的利益維系。如何避免有資質成為受托第三方的組織機構成為相關利益部門的立法代言人，重蹈“部門對口”立法覆轍，這就要求立法機關探索建立合理科學的管理機制，對受托第三方的機構背景、人員配備、立法能力等選擇要件作出嚴格的篩查規定，最大程度地保障受托第三方的中立性和群眾性。在立法過程中，立法機關也應就如何進行監督、如何采取防范或糾正措施等予以規定，明確第三方必須遵守立法法和規章制定程序條例規定的公開透明的立法程序。同時建立檔案制度，對參與過地方立法的受托第三方進行全過程全方位的評估，為日后的立法活動提供更多的依據。河北省人大常委會在2015年出臺《河北省人大常委會關于加強立法工作組織協調的若干意見》，進一步拓寬起草渠道，推行立法工作者、實際工作者、專家學者“三結合”起草方式，積極探索委托第三方起草法規案，初步建立了健全科學合理、高效權威的立法工作組織協調機制。地方立法機關應該建立完善針對受托第三方的競爭機制，在多樣化的基礎上，通過評估和爭論，進一步優化制度設計、提高法規草案質量。

通過統計表可以清晰地觀察到，廣東省人大常委會在完善建設委托多方參與立法工作上進行了實質性的探索并形成了有效的競爭機制，即通過委托兩個或兩個以上的高校參與同一法案的起草工作，可在有效提高立法質量的同時規避部門利益。實踐證明，嘗試委托多方起草，拓寬了法規起草途徑，既能發揮多方研究數量優勢，也有利于克服部門利益，提高立法質量;競爭機制也有利于拓寬公眾參與渠道，提高社會公眾參與地方立法的積極性，增強立法調研的深度和廣度，使法規的制定和實施都具有更加廣泛的群眾基礎。

提高成果轉化率。在地方立法的過程中，省、市尤其是剛剛獲得地方立法權的設區的市應該堅持精準的問題導向思維，要以體現地方特色為標準，凸顯地方優勢為側重，明確受托方以提升社會管理水平，解決地方實際問題為目的。委托方應該從委托項目著手，緊扣立法法，認真研究立法權限范圍，緊緊圍繞城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護三個領域。將那些不具有立法需求、能夠通過社會道德或者其他社會規范予以調整的社會關系的項目予以排除，應該確立具有緊迫性的委托項目，體現地方立法的實際效用。秉承“小而精”的原則，盡可能做到一事一法。在立法過程中，地方立法機關不能一托了之，要時刻與受托方保持緊密聯系，加強指導協調，及時了解委托項目的完成進度、文本體例、結構設置等具體問題，積極配合受托方開展聽證會、論證會、社會調研等立法活動，以積極正確的態度對待委托起草稿，最大程度地吸收其合理成果，從而實現成果轉化的最大化。

實踐證明，委托第三方參與立法加強了立法的社會參與度，開辟了立法機關聯系人民群眾的新渠道，打造了社會各方參與立法的新平臺，使法規的制定和實施都具有更加廣泛的群眾基礎;完善了立法工作機制，也豐富了地方立法起草的渠道，是推進科學立法、民主立法的重要補充。我們要在這些探索和實踐的基礎上，進一步深化認識，開拓創新，不斷完善“人大主導、多方參與”的立法工作機制，將地方立法工作不斷向前推進。