城市環(huán)境規(guī)劃體系構(gòu)建研究

梁仲燕

摘要：經(jīng)過30多年的探索、發(fā)展與完善，我國環(huán)境保護規(guī)劃編制體系漸成雛形。縱向看，環(huán)境規(guī)劃編制體系基本依照我國的行政層級進行分級，包括國家級規(guī)劃，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級規(guī)劃，市縣級規(guī)劃三個層次；從橫向看，我國的環(huán)境保護規(guī)劃可分為污染控制規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃，其中污染控制規(guī)劃又根據(jù)環(huán)境要素分類制定，生態(tài)保護規(guī)劃分為生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃、自然保護區(qū)規(guī)劃和重點生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃等。

關(guān)鍵詞：環(huán)境規(guī)劃；體系；構(gòu)建；環(huán)境保護

1相關(guān)規(guī)劃體系現(xiàn)狀分析

1.1城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

城鄉(xiāng)規(guī)劃體系主要包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，這些規(guī)劃構(gòu)成完整的規(guī)劃體系，相互間既有聯(lián)系，又有補充，從大到小，從戰(zhàn)略到具體，有利于規(guī)劃的實施，在城鄉(xiāng)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用（圖1）。

1.2土地利用規(guī)劃體系

土地利用總體規(guī)劃分為國家級的國土規(guī)劃和地方級別的土地利用總體規(guī)劃兩種。規(guī)劃體系比較簡單，但國家制定原則，進行總量控制，地方級必須落實總量指標(biāo)。

省、市、縣和鄉(xiāng)的規(guī)劃相互聯(lián)系，逐級分解，有利于規(guī)劃的實施，在土地管理中發(fā)揮著重要作用（圖2）。

1.3環(huán)境規(guī)劃環(huán)境規(guī)劃目前還沒有形成體系，與相關(guān)規(guī)劃聯(lián)系不多，特別缺少總體層面規(guī)劃，制約了其他規(guī)劃體系上的銜接（圖3）。

2環(huán)境規(guī)劃體系存在的主要問題

與城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相比，我國的環(huán)境規(guī)劃體系建設(shè)也相對滯后，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1環(huán)境規(guī)劃各層次間缺乏有效銜接

在環(huán)境規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)體系中很少融入自下而上的各級政府與國家間的磋商環(huán)節(jié)，在時間上地方與國家環(huán)境規(guī)劃也存在諸多不銜接的地方。由于環(huán)境規(guī)劃內(nèi)容交叉、分工不明確，導(dǎo)致落實到各級政府的規(guī)劃種類較多，因此很難保障各項規(guī)劃得到有效落實。不同層次、類型的環(huán)境規(guī)劃間效力界定不清，缺乏相互之間的銜接與協(xié)調(diào)，國家與地方在規(guī)劃目標(biāo)和工作重點等方面存在一定的差異，國家考核的部分指標(biāo)在各省規(guī)劃中無直接對應(yīng)的指標(biāo)項，即使完成省內(nèi)的環(huán)境規(guī)劃指標(biāo)，也難以保證國家環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)，體現(xiàn)不了規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向性。

2.2缺少中長期基礎(chǔ)性規(guī)劃

環(huán)境規(guī)劃跨行業(yè)、綜合性強以及環(huán)境保護部門調(diào)控手段之間的不對稱性，使中長期基礎(chǔ)性規(guī)劃的編制和研究工作一直滯后。目前，我國的環(huán)境保護規(guī)劃以國家和各級政府的每五年制定一次的環(huán)境保護規(guī)劃為總體規(guī)劃，一般與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃同步。環(huán)境保護工作缺少中長期的戰(zhàn)略方針和目標(biāo)指導(dǎo)，而且往往受到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃變化和政府任期的影響，難以保障規(guī)劃的連續(xù)性，規(guī)劃制定和執(zhí)行容易取決于“長官”意志。

2.3直接控制性和空間性不強

我國現(xiàn)階段的環(huán)境保護規(guī)劃屬于需求型規(guī)劃，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接調(diào)控能力不強。規(guī)劃內(nèi)容重污染治理，輕經(jīng)濟和政策引導(dǎo)，“防”與“引”相結(jié)合的多元化經(jīng)濟調(diào)控手段還沒有很好地得到應(yīng)用。此外，我國環(huán)境保護規(guī)劃還沒有實現(xiàn)區(qū)域分類指導(dǎo)、土地利用合理布局和環(huán)境保護措施空間最優(yōu)設(shè)置，規(guī)劃的空間調(diào)控性差。

3環(huán)境規(guī)劃體系的建立

3.1體系框架

為了提高環(huán)境規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性，有必要確定一套合理、完整、科學(xué)的規(guī)劃體系。借鑒城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的成功經(jīng)驗，筆者初步設(shè)想了環(huán)境規(guī)劃層級與實施體系，該體系由“環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃→城市環(huán)境總體規(guī)劃→功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評→項目環(huán)評”四個層次構(gòu)成，其中前三個層次為規(guī)劃層面，第四個層次為規(guī)劃的落實層面。各層次共同依據(jù)國家的法律法規(guī)及政策標(biāo)準(zhǔn)，使環(huán)境規(guī)劃工作有效切實開展。

3.2體系內(nèi)容及功能

3.2.1環(huán)境戰(zhàn)略

規(guī)劃環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃一般由國家或?。ㄗ灾螀^(qū)，直轄市）兩級環(huán)境主管部門組織編制，是對規(guī)劃區(qū)域或流域的社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境發(fā)展進行長期的、綜合的研究和論證，提出該區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境保護的宏觀框架和引導(dǎo)戰(zhàn)略，規(guī)劃期限不確定，可長可短。它關(guān)注的是宏觀性、全局性、地區(qū)與地區(qū)之間需要協(xié)調(diào)的關(guān)鍵性重大問題，強調(diào)規(guī)劃要在各區(qū)域、流域各自特殊性的基礎(chǔ)上，因地制宜，揚長避短，反映出不同區(qū)域、流域的環(huán)境保護特色。

3.2.2城市環(huán)境總體規(guī)劃

城市環(huán)境總體規(guī)劃屬市級層面規(guī)劃，是城市人民政府以當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，統(tǒng)籌優(yōu)化城市經(jīng)濟社會發(fā)展空間布局，確保實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮、生態(tài)良好、人民幸福所作出的戰(zhàn)略部署。

3.2.3功能區(qū)劃與規(guī)劃環(huán)評

（1）功能區(qū)劃。功能區(qū)劃一般由省或市級人民政府組織編制和審批，包括環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃，是城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的控制紅線的直觀表現(xiàn)。環(huán)境功能區(qū)劃：是科學(xué)確定和實施污染物排放總量控制的基本單元，是正確實施環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、進行環(huán)境評價的基礎(chǔ)。在制定區(qū)劃時，不得降低現(xiàn)狀使用功能。

（2）規(guī)劃環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評是指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟決策鏈的前端，通過對環(huán)境資源承載力的分析，對各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達(dá)到在開發(fā)建設(shè)活動源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的。

3.2.4項目環(huán)評

項目環(huán)評是建設(shè)項目的環(huán)境影響評價和環(huán)境質(zhì)量評價的一種行政審批程序。區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項目環(huán)評含于區(qū)域規(guī)劃環(huán)評范圍內(nèi)，建設(shè)項目的主要污染物也必須控制在區(qū)域規(guī)劃環(huán)評下達(dá)的指標(biāo)內(nèi)。項目環(huán)評是指對建設(shè)項目可能對環(huán)境造成的影響進行分析、預(yù)測估計，提出應(yīng)對不利影響的措施和對策的評價過程。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：南京國環(huán)科技股份有限公司）