鹽城特色小鎮發展情況研究

閻小波

摘要：特色小鎮作為介于城市和農村之間的緩沖地區，通過充分發揮其"亞核心"效應，集聚產業和資源，形成產業集聚，并逐步實現區位優勢極化，從而有效推進新型城鎮化建設。本文從鹽城市特色小鎮發展現狀以及浙江的，存在的不足，在借鑒浙江的經驗基礎上，提出了鹽城發展特色小鎮的具體建議。

關鍵詞：產業；新型城鎮化；特色；區位優勢

加快發展特色小鎮，既是深化新型城鎮化和城鄉一體化建設的必然選擇，又是發展鄉村旅游，帶動富民增收的重要路徑。鹽城圍繞“強富美高”的總要求，緊扣“三市一高”的戰略定位，充分挖掘小鎮特色，培育出“荷蘭花海”、“數夢小鎮”、“汽車小鎮”等一批省級創建名片，特色小鎮發展取得明顯成效。但與浙江等先行區相比仍有較大差距，整體規劃水平不高，產業帶動作用不強，政策創新力度不大，特色小鎮建設方興未艾。

一、特色小鎮的主要特征和重要作用

（一）特色小鎮的主要特征。特色小鎮是相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游功能、社區特征的發展空間載體，是同業企業協同創新、合作共贏的企業社區，是企業為主體、市場化運作、空間邊界明確的創新創業空間，也是構建產業鏈、投資鏈、服務鏈、創新鏈于一體，集制度供給、政策供給和要素供給于一身的供給側結構性改革試驗場，特色化是主題，產業化是基礎，市場化是方向，項目化是支撐，政策保障是關鍵。

（二）特色小鎮的重要作用。特色小鎮是破解空間資源瓶頸的重要抓手，符合生產力布局優化規律；是破解有效供給不足的重要抓手，符合產業結構演化規律；是破解高端要素聚合度不夠的重要抓手，符合創業生態進化規律；是破解城鄉二元結構、改善人居環境的重要抓手，符合人的城市化規律。

二、浙江發展特色小鎮先行經驗

浙江在全國率先提出創建“特色小鎮”，出臺了《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》，提出重點培育和規劃建設100個左右的特色小鎮。涌現出云棲小鎮、基金小鎮、夢想小鎮、青瓷小鎮等一批各具特色的小鎮，主要做法和成效得到了中央領導和國家有關部委的充分肯定。特色小鎮建設以產業特色為核心元素，以要素集聚為主要手段，以政策支持為重要保障，實現了小空間大集聚、小平臺大產業、小載體大創新，可以說是理念新、機制活、措施實、活力強。

（一）構建多元化投融資機制，暢通投資資金渠道。堅持“政府引導、企業主體、市場化運作”，多渠道解決特色小鎮建設投入問題。浙江省、市財政專門出臺支持特色小鎮建設政策，特色小鎮在創建期間及驗收命名后，其規劃空間范圍內的新增財政收入上交省財政部分，前3年全額返還、后2年返還一半給當地財政。每個特色小鎮都有明確的投資建設主體，以企業為主推進項目建設。云棲小鎮2013年與阿里云公司簽訂戰略合作協議，建立了以“政府主導、名企引領、創業者為主體”的云棲模式，打造基于云計算大數據產業的特色小鎮，五年擬集聚涉云企業和團隊超千家。織里鎮成立了小城市建設投資產業基金，總規模達10億元，同時還成立了全國首家童裝專營銀行，通過金融平臺創新有效解決當地童裝企業在轉型升級中遇到的資金問題。

（二）創新土地管理制度，盤活建設用地指標。浙江在特色小鎮培育中不求大、不求多，但求專、求精，追求“小而美”。“小”即規劃面積一般控制在3平方公里左右，建設面積一般控制在1平方公里左右；“美”指所有的特色小鎮都要建成3A級以上景區，其中旅游類特色小鎮要按照5A級景區標準建設。每個特色小鎮都規定了建設用地擴展邊界，主要利用低丘緩坡、灘涂資源和存量建設用地解決小鎮建設用地需求。實行有獎有罰的土地供應方式，確需新增建設用地的，由各地先行辦理農用地轉用及供地手續，根據省里公布的創建結果靈活兌現用地指標“獎懲”政策。對如期完成年度規劃目標任務的，省里按實際使用指標的50%給予配套獎勵，其中信息經濟、環保、高端裝備制造等產業類特色小鎮按60%給予配套獎勵；對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。

（三）創建就業創業平臺，打造一批單打冠軍。新型城鎮化是以人為核心的城鎮化。浙江特色小鎮建設十分注重整體規劃，堅持產業、文化、旅游“三位一體”和生產、生活、生態融合發展，讓進鎮農民來得了、留得住。堅持“一鎮一業”，每個特色小鎮主攻一個主導產業，培育行業“單打冠軍”，為當地居民創造更多的就業創業機會。玉皇山南基金小鎮重點引進和培育五大類私募基金，已集聚金融投資類企業500余家，管理資金規模2800億元，爭取五年內將管理資金規模做到1萬億。織里鎮生產的童裝占據全國1/3的童裝市場，成為“中國童裝名鎮”、省級現代產業集群轉型升級示范區試點。浙江首批37個特色小鎮吸引了3300多家企業入駐，完成投資480億元，新增就業人員4.6萬人。研究出臺了戶籍制度改革相關政策文件和具體舉措，并不斷完善教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面的配套政策，為農業轉移人口市民化、外來人員就地城鎮化創造了良好條件。

三、鹽城發展特色小鎮的基本情況

（一）實施鎮域分類推進戰略。對國家、省、市級“重點鎮”，著重引導產業集聚發展，促進產鎮融合，發展成為“大而強”的市域重鎮；對具備發展潛力、地域特點的“特色鎮”，著力提升城鎮空間品質，傳承地域文化，培植新興產業和歷史經典產業，發展成為“小而美”的特色小城鎮；對于其他“一般鎮”（含被撤并鄉鎮集鎮區），著重改善鎮區環境面貌，滿足鎮村居民生產生活水平提升的基本需要。

（二）制定特色小鎮創建目標。緊緊圍繞 “強富美高”新鹽城建設要求，緊扣“產業強市、生態立市、富民興市”三大導向，深刻把握特色小鎮內涵特征，堅持以人為本、因地制宜、突出特色、創新體制，加速要素集合、產業聚合、產城人文融合，努力把特色小鎮打造成為經濟增長新高地、產業升級新載體、城鄉統籌新平臺、區域經濟新增長極，為全市經濟社會發展提供支撐和動力。到2020年，分批培育創建20個市級特色小鎮，爭創省級以上特色小鎮10個左右。

（三）明確特色小鎮發展要求。一是堅持產業發展特色化。按照產業發展“特而強”的要求，把發展特色產業作為特色小鎮建設的核心和支柱。二是堅持區域規劃科學化。按照區域規劃“融而優”的要求，立足主體功能定位，統籌小鎮總體規劃、產業發展規劃、用地規劃、生態規劃。三是堅持建設形態風格化。按照建設形態“精而美”的要求，充分體現小鎮個性、內涵、魅力，形成“一鎮一風格”。四是堅持功能建設集聚化。按照功能疊加“聚而合”的要求，完善城鎮基礎設施、公共服務功能，建設高端、現代、引領發展的功能配套。五是堅持運作方式多元化。按照制度供給“活而新”的要求，創新建設模式、管理方式和服務手段，實行政府引導、企業主體、市場化運作。

（四）特色小鎮發展領先蘇北。雖然鹽城市特色小鎮發展起步較晚，但國家、省市級創建工作均取得明顯成效。東臺安豐鎮被評為國家級特色小鎮，鹽城汽車小鎮和鹽城城南數夢小鎮被評為省級特色小鎮，大豐荷蘭花海被評為省級旅游風情小鎮，省級特色小鎮名片數量居蘇北之首。

四、鹽城省級小鎮發展的幾點啟示

從數夢小鎮和荷蘭花海發展的成功經驗來年，兩家省級小鎮敢為人先，敢作敢為，創不可能為可能，有其共同點，也有其首創性。創新意識強。荷蘭花海從歷史淵源挖掘發展內涵，數夢小鎮順應潮流創新發展，兩者都是從無到有，從小到大，近幾年才發展起來的，短短3-5年已成為全國有名氣、全省樹典型的特色小鎮和旅游風情小鎮，是聚焦創新先行典型。產業前景好。數夢小鎮重點發展的大數據，已成為當前最熱門的行業，時任李強書記在蘇北發展會議上指出鄉村旅游是最富民的產業，帶動農民致富能力強。選擇最具發展潛力、最有發展前景的特色是基礎。規劃定位準。數夢小鎮擬建成覆蓋全省、承接上海、輻射華東、聯通全國的國家級大數據產業基地，形成完整的大數據全產業鏈，打造數據資源、數據應用和數據平臺三大高地。2012年，上海同濟大學編制了2.46平方公里多彩荷蘭村的項目整體規劃，先期以荷蘭花海為核心區，全面融入荷蘭鄉村風格，彰顯異域風情特色。產城融合好。荷蘭花海先后被中央電視臺《新聞聯播》和中文國際頻道、中國花卉報等媒體報道，2014年4月份，中央電視臺中文國際頻道《尋找最美花園》欄目在荷蘭花海拍攝專題節目《大豐花海——綻放在鹽堿地上的郁金香》，全方位展現了荷蘭花海“最美花園”形象。智慧含量高。數夢小鎮以華為云、阿里云為基礎著力打造全省大數據產業布局的核心，成為鹽城智慧城市的中心。荷蘭花海堅持智慧旅游與電子商務同步發展的思路，加強與阿里巴巴天貓網站的深度合作，開辟荷蘭花市網絡銷售店鋪，同時聯手深圳嘉訊公司，投資700萬元建設荷蘭花海智慧旅游項目，目標是以Web門戶網站為載體，以微博、一卡通系統、微信公眾平臺為抓手，搭建可擴展的荷蘭花海基礎信息化框架，荷蘭花海將逐步實現由線下到線上、假日到周末、日光經濟到月光經濟的全面轉型。

五、鹽城發展特色小鎮存在的主要問題

1、缺乏統一規劃引領。目前鹽城市各地申報的特色小鎮有些還處于初步設想階段，還沒有成型的規劃設計，下一步具體動作還不明確。各級各類相關規劃之間相互適應和銜接不夠，有些鎮、園區除中心鎮有相關鎮域總體規劃外，其他建制鎮缺乏相對應總體規劃，有些鎮即使有，但在特色產業規劃上較為缺乏，無法對本區域內產業的發展形成一個長期有效的引領作用。

2、產業特色不夠明顯。部分小鎮產業差異化定位不明顯，存在同質競爭現象，優勢產業和明星企業集聚不夠，占據區域產業價值鏈頂端的產業較少，產業集群大而不強，聚而不合，導致整個產業發展有寬度沒厚度。沒有定向培育或引進龍頭企業，在產業鏈上缺乏關鍵企業，高端品牌對小鎮知名度支撐不足。

3、土地要素制約明顯。鹽城土地面積全省最大，沿海資源十分豐富，開發程度相對較低，與蘇南、蘇中地區相比，空間和容量優勢較為明顯，盡管如此，與發展的要求相比土地資源仍然缺乏，從鎮級來看，調節發展余地就更小，從調研情況來看，特色小鎮發展最大的制約因素就是土地問題，不足以支撐未來幾年內的小鎮建設和產業發展需要，導致很多好項目無法落地。

4、融資能力仍然不強。鎮級政府融資能力受到明顯制約，加之鎮級可提供擔保的鎮級資產少，各鎮普遍缺乏融資能力，融資渠道也主要為銀行貸款，融資渠道過于單一，融資成本相對較大，對特色小鎮可持續發展帶來較大的壓力。

5、政策創新力度不大。雖然江蘇和各市均出臺了一些推進特色小城發展的政策意見，但思想解放程度仍不夠，政策創新不多，優惠力度不夠大，大都參考浙江發展模式，很多政策創新意識和優惠力度沒有達到浙江省前幾年的水平，而且省市縣等各級政府政策沒有形成合力，缺乏聯動政策措施體系，在一定程度上影響了各地特色小鎮的發展。

六、鹽城加快特色小鎮建設的幾點建議

一要提升整體規劃水平。一方面，要堅持統籌推進。對各縣（市、區）特色小鎮建設，進行系統規劃，示范引領，統籌推進。針對小城鎮現狀基礎、發展潛力及功能定位，堅持分類引導、差別發展、擇優培育。2016年開始，每年每個縣域重點打造1-2個市級以上產業特色小鎮和旅游風情小鎮，以示范推動面上建設，穩步推進特色小鎮建設。另一方面，要堅持多規合一。堅持規劃先行、多規合一的要求，統籌考慮人口分布、生產力布局、國土空間利用和生態環境保護，體現產城人文“四位一體”和生產生活生態“三生融合”，邀請國內外知名設計單位，高起點高標準規劃建設特色小鎮。

二要挖掘特色放大優勢。立足鹽城市各地資源稟賦、區位條件、生態環境、歷史文化、產業集聚等特色，重點打造一批產業小鎮和旅游風情小鎮。聚焦汽車、節能環保、大數據、智能終端等高端制造業和新一代信息技術產業，以及創意創業、健康養老、現代農業、歷史經典類產業重點打造一批產業小鎮。聚焦生態旅游、休閑旅游、鄉村旅游、精品民宿，推進特色旅游與現代農業融合發展，建設一批旅游品牌線路，打造一批旅游風情小鎮。

三要加大政策創新力度。重點圍繞解決“錢、地、人”問題，研究提出有創新性、針對性的政策措施。要拓展資金渠道，各級財政設立專項引導資金，鼓勵市場化運作，爭取信貸支持。要保障發展用地，抓住土地利用規劃調整機遇，適當壓縮耕地面積，增加建設用地面積，調出規劃用地空間。要加速人氣集聚，通過大力發展新興產業、特色產業提供更多的就業崗位，全面放開戶籍限制，完善社會保障體系，讓農民真正融入城鎮。

四要注重統籌協調發展。要把發展特色小鎮與鄉村旅游、新農村建設和新型城鎮建設有機結合起來。一方面，要適度超前、統籌推進小城鎮基礎設施和公共服務設施建設，完善城鎮功能，滿足人的就業、創業、居住、出行、教育、醫療等各類需求。另一方面，要提高城鎮管理的精細化水平，使管理服務更加科學化、高效化、人性化、便利化，切實提高城鎮居民生活質量。同時要堅持生態優先、綠色發展理念，有機整合小鎮內外的綠地、河湖、林地、耕地，注重小鎮的生態特色與產業特色以及當地自然風貌相協調，加強特色小鎮道路綠化、生態隔離帶、綠道綠廊和片林建設，構建“河林田湖共同體”系統生態格局，加強園林綠化、景點雕塑、旅游設施建設，營造功能齊全、親水近綠的秀美風光，加強小鎮人文精神塑造，打造獨特景觀文化，形成鎮在景中、景在鎮中的“高顏值”精品小鎮。

五要體現創業富民導向。充分發揮特色小鎮創新創業成本低、進入門檻低、各項束縛少、生態環境好的優勢，打造大眾創業、萬眾創新的有效平臺和載體。時任省委李強書記指出發展旅游產業是帶動農業致富最好的產業，大豐區同心村通過打造荷蘭花海景區，農民人均純收入從2萬增加到4萬，帶動周邊8個村3000多農戶發展花卉苗木種植。要充分利用鹽城市旅游資源，著力發展特色旅游，放大荷蘭花海、恒北村、楊侍村、甘港村等一批經典鄉村旅游示范效應，探索全域旅游和“鄉村旅游創新發展”新模式，通過特色小鎮和旅游風情小鎮建設帶動居民致富。

參考文獻：

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