大數據時代中國政府數據公開面臨的阻礙與對策研究

江錫強 宋飛飛

摘要：近年來，隨著電子政務的發展，政府掌控的各類政務信息和業務數據快速增加，政府已經牢牢占據了大數據的制高點，主導著各類數據生成、收集、管理和利用的大局。在大數據時代，如何更好地向社會公眾開放這些數據，更好地挖掘這些大數據的內在知識，提升政府的管理效率和社會治理能力，大力提升社會參與度和政府透明度，增加公民享受的社會福利，已成為各國電子政務發展的主要方向。

關鍵詞：政府數據；信息共享；政務公開；大數據

一、大數據時代推動中國政府數據公開的動力

政府部門是社會各領域大數據的強勢擁有者，它在數據占有、管理和控制方面具有天然的優勢。政府數據更加積極、穩健和開放地面向社會公開，不僅會起到促進信息傳播與數據流通的示范效應，而且能以其權威性的力量大力推動社會數據資源的重復挖掘和利用。在大數據時代，筆者認為推動中國政府數據公開的動力有如下幾個方面：

（一）大數據技術的普及是政府數據公開的重要前提

伴隨著互聯網寬帶化和物聯網的大發展，傳感器的廣泛應用使數據收集效率大大提高，加上GPS地理數據服務、云計算等應用，大大豐富了政府數據的來源和應用范圍。但是，若沒有大數據技術的大發展，人們就看不到政府數據再利用的巨大價值。由互聯網巨頭引領的大數據技術革新與應用宣傳，已在全球范圍掀起了大數據應用熱潮，全社會越來越意識到政府數據的價值，政府數據開放逐漸成為社會共識。

（二）透明政府理念的深化發展推動政府數據公開

政府從信息公開到數據公開，是透明政府實踐發展的必然趨勢。政府信息公開強調的是“公開”，目的是提高政府的透明度，便于公眾監督政府工作、防止腐敗。政府數據開放強調的是“數據”，特別是“原始數據”的徹底開放，這時公眾監督的不僅是政府的行為與態度，還能夠監督政府決策的合理性與決策依據，要求政府更徹底地透明。‘政府數據公開在一定程度上可以把公權力的行使由個別人、少數人知情變為多數人知情，從而制約權力濫用；把決策行為由領導個人拍板放在公眾能夠充分考究論證的基礎上，就能規范行政行為，消除暗箱操作，把腐敗的發生率降到最低。

二、阻礙政府數據公開的因素

近年來，中國各級政府和很多政府部門雖然在政府數據公開方面做了很多的工作，但是與公眾的實際需求還有較大的差距。筆者認為阻礙中國政府數據公開主要有如下因素：

（一）以不公開為立法取向的法律限制了政府數據公開

政府數據公開的基礎在于公眾的信息自由權，它受《世界人權宣言》的保護，并得到了國際社會的廣泛認可。目前，依申請公開是一個短板，“保密需要”、繁瑣程序等成了一些地方面對公眾數據需求的擋箭牌。當前，政府可以公開的數據種類和范圍并不明確，‘政府信息公開條例）的法律效力又低于‘保守國家秘密法>、‘檔案法>等以信息保密為立法取向的法律。定密隨意性較大，限制了政府數據公開的深度和廣度。

（二）政府職權的條塊分割限制了政府數據公開的實施

當前，我國政府部門組織架構上的條塊分割和各自為政使數據分散在各部門形成了一個個數據“孤島”，阻礙了數據的開發利用。由于行政管理體制等原因，一方面政府部門往往把數據資源看成是本部門的權利資源，使得政府部門之間無法實現有效的資源共享，造成行政效率的低下和信息資源重復采集的浪費，更無法實現數據向社會公開；另一方面各個政府部門間的數據獲取途徑、篩選標準、關注重點不同，造成數據整合困難，質量參差不齊，難以向社會公開。

（三）數據壟斷的巨大既得利益阻礙了政府數據公開

理論上講，政府公共利益代表的身份決定了其行政系統自身不得將政府數據資源當作商品、從事商業目的數據增值開發。但是，當前很多政府部門憑借其對數據的壟斷性，通過委托其下屬或具有利益關系的部門或企業來進行政府數據資源的采集、生產、以及開展增值服務，獲取高額利益。數據壟斷利益主要存在兩個方面，一方面是政府委托特定的部門或企業負責進行數據采集、生產和管理，由于缺乏有效的市場競爭，造成數據成本模糊不清；另一方面是這些部門或企業在承擔政府數據采集、生產和管理中，模糊了數據權屬，把本應該屬于政府所有的數據版權，歸為自己所有，形成數據利用上的壟斷。數據壟斷利益的存在大大阻礙了政府數據的公開，也破壞了統一、公平、有序的市場競爭環境和機制。例如，關于航班動態的應用程序目前主要有航班管家、飛常準和航旅縱橫這三款產品，其中航班管家和飛常準都是民營企業，軟件上線時間較早，用戶數較多；而航旅縱橫由央企中國民航信息集團（中航信）開發，雖然軟件上線最晚，但發展趨勢非常迅猛。

三、促進政府數據公開的對策

（一）完善法規體系，建立有利于政府數據公開的法制環境

從長遠發展來看，政府數據將會越來越開放，需要保密的內容會越來越少，但是政府將數據開放給社會用戶后如何進一步維護公眾的隱私及企業商業秘密會成為新難題。這需要政府制定更明確、更有針對性的法規體系，一方面在數據公開中保護隱私權和提高安全性，防止對數據的侵權使用：另一方面也要明確那些數據必須面向公眾開放，那些數據可以對特定公眾開放，以及對數據開放中出現的特殊情況制定免責條款，給予一定的制度容錯和救濟。為促進政府數據公開的快速可持續發展，政府應考慮在法律頂層設計方面充分改進制度框架，對現行的規則和法律進行進一步的審查以促進數據公開。

（二）依托現有機構和政府網站，加快推進數據開放平臺建設

政府數據公開工作離不開統籌協調機構和數據發布平臺。中國各級政府在推進信息化建設過程中，為適應電子政務在各部門中的應用，普遍成立了信息化辦公室來協調和統一管理各個部門的信息資源，以確保電子政務系統能夠正常運行。

（三）推進政府數據生產的市場化，以明確的版權確保數據公開

非歧視性、非私人、無須授權是政府數據公開的重要原則，然而由于數據壟斷現象的存在，使得政府數據公開難以實施。筆者認為，政府數據的采集、生產和管理可以盡量通過政府公開招標采購的方式由市場公開公平選擇一家或多家數據生產方，以破除由于部門利益糾葛下的部門保護主義和壟斷行為；同時，在委托數據收集、生產中，一定要明確政府對由財政支付生產加工費用的數據具有完全的版權，承擔任務的部門或企業只是服務提供方。這樣才能避免部分有著官方背景的企業利用政府信息資源，形成數據壟斷，阻擾數據公開的現象發生。

目前，我國政府數據公開方面與美國、韓國、日本等田家還有較大的差距，在滿足社會和公眾對數據公開的渴求上還有很多工作要做。為此，我國政府應該盡快在國家層面統籌規劃，做好頂層設計，建立起寬嚴相濟的法律體系和合理的政績考核評估體系，提高政府主動服務意識，積極破除數據壟斷和壁壘，努力消除數據孤島，大力整合地方和部門數據，以民生需求為導向有步驟有目標地開放政府數據，以激發政府數據在加強社會治理和促進經濟發展中的巨大潛力。

（作者單位：南京擎天科技有限公司）