激活土地要素 助力鄉(xiāng)村振興
——訪省政協(xié)副主席、省國土資源廳廳長陳鐵雄

□ 本刊記者 路雄英

進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)前，我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出。如何為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供土地要素保障和政策制度供給，助推鄉(xiāng)村振興，是擺在國土資源工作者面前的一個重大命題。在省委省政府統(tǒng)籌部署和自然資源部的支持指導(dǎo)下，通過廣泛深入的調(diào)研，結(jié)合浙江自然資源稟賦，浙江省部署開展了全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作，努力探索一條利用土地要素助推鄉(xiāng)村振興的新路子。就全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作，《浙江國土資源》雜志記者近日專訪了省政協(xié)副主席、省國土資源廳廳長陳鐵雄。

深入調(diào)研把脈鄉(xiāng)村振興土地需求

記者：今年6月，自然資源部函復(fù)省政府，支持我省實施全域土地綜合整治，這在全國尚屬首例。請問我省是如何找到通過開展農(nóng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，助力鄉(xiāng)村振興這條路徑的？

陳鐵雄：選擇這條路徑是經(jīng)過深入調(diào)研得出的。圍繞黨的十九大提出的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大任務(wù)，我們一直在思考國土資源部門如何發(fā)揮資源要素作用，助力鄉(xiāng)村振興。我們先后到杭州、溫州、衢州、金華、臺州等地基層調(diào)研，了解農(nóng)村發(fā)展、基層發(fā)展土地需求。

一是基層迫切需要農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新和土地管理政策供給。調(diào)研中我們能切實感受到，農(nóng)村蘊(yùn)含著很強(qiáng)的發(fā)展動力，農(nóng)民對美好生活有著強(qiáng)烈的向往。而農(nóng)村最大的資源和最重要的生產(chǎn)要素就是土地，基層對農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新和土地管理政策供給有著強(qiáng)烈的渴望，通過實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，可以進(jìn)一步合理配置農(nóng)村土地資源要素，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，加強(qiáng)耕地保護(hù)，精準(zhǔn)保障美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，及時激活寶貴的土地要素資源，充分發(fā)揮土地在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性、控制性作用，助推鄉(xiāng)村振興。

二是我省土地整治工作起步早，有較好的實踐基礎(chǔ)，目前這項工作也已經(jīng)到了需要全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)的階段。2001年，我們探索開展了以農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作；2003年，我省部署實施了“千村示范、萬村整治”工程；2009年，原國土資源部與我省簽署部省合作協(xié)議，進(jìn)一步推進(jìn)了我省農(nóng)村土地綜合整治工作；2010年，我省以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為抓手，全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全省開展農(nóng)村土地綜合整治示范村建設(shè)；2013年，在總結(jié)完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的基礎(chǔ)上，我省搭建了農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺，實施“畝產(chǎn)倍增”行動計劃和“動計劃和土地整治工程，農(nóng)村土地綜合整治工作取得了明顯成效。截至2017年底，全省共批準(zhǔn)開展農(nóng)村土地綜合整治項目2723個，復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地22.35萬畝，搬遷農(nóng)戶29萬戶，涉及農(nóng)民131萬人。通過土地整治，提高了耕地質(zhì)量和綜合產(chǎn)值，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)環(huán)境整治。隨著我省在水、空氣、村鎮(zhèn)、城市等各個方面的整治提升，農(nóng)田也需要進(jìn)行整治、整潔，農(nóng)村空間也需要修復(fù)、治理。應(yīng)該說，目前我省已到了需要開展全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)的階段。

三是農(nóng)村發(fā)展不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題客觀存在。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村用地客觀上還是存在一些問題的。例如，從村莊布局來看，農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)散亂和土地利用粗放的現(xiàn)實困局尚未扭轉(zhuǎn)，耕地保護(hù)碎片化、空間布局散亂化、土地利用低效化問題進(jìn)一步凸顯。從農(nóng)村用地需求來看，農(nóng)村建房的愿望還是很強(qiáng)，農(nóng)村各類落后產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能零散化發(fā)展問題較為突出，土地產(chǎn)出相對低效。從農(nóng)村土地管理制度和政策層面來看，對農(nóng)村土地管理缺乏研究和完整的政策體系。我們希望通過全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，可以在一定程度上解決農(nóng)村用地問題。

精準(zhǔn)施策開出鄉(xiāng)村振興的土地方子

記者：掌握鄉(xiāng)村振興土地需求后，部署開展全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作就是一付助力鄉(xiāng)村振興的好方子，請問這項工作在總體上如何部署？

陳鐵雄：鄉(xiāng)村振興，是戰(zhàn)略之舉。振興之道，在于精準(zhǔn)施策。我們按照習(xí)近平總書記對“千村示范、萬村整治”工程的重要指示精神和省委、省政府提出的“站得高一點、看得遠(yuǎn)一些、謀得深一層來謀劃推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的總體要求，堅持問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向、群眾滿意導(dǎo)向，在部署開展全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作時，要求按照全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治的要求，整合力量，集中資金，對農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，對“田水路林村”等進(jìn)行全要素綜合整治，對農(nóng)田進(jìn)行連片提質(zhì)建設(shè)，對存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤活，對美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行集約精準(zhǔn)保障，對農(nóng)村人居環(huán)境進(jìn)行治理修復(fù)，打造美麗田園風(fēng)光，逐步構(gòu)建農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)高效集約的國土空間新格局，助力鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

在實施中，我們著重把握以下五項原則。

一是生態(tài)為基、保護(hù)優(yōu)先。堅持綠水青山就是金山銀山的理念，始終將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先位置，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。切實保護(hù)耕地特別是永久基本農(nóng)田，夯實糧食安全和農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。

二是規(guī)劃引領(lǐng)、節(jié)約集約。以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，加強(qiáng)多規(guī)融合和規(guī)劃引導(dǎo)，按照控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、釋放流量、實現(xiàn)減量的要求，促進(jìn)土地資源要素有序流動、優(yōu)化布局，提升土地節(jié)約集約利用水平。

三是政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加強(qiáng)政策引導(dǎo)和工作統(tǒng)籌，完善工作機(jī)制，形成工作合力。堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民主體地位，尊重和保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、收益權(quán)，讓農(nóng)民共享全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程成果。

四是守住底線、改革創(chuàng)新。堅持底線思維，確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損。深化農(nóng)村土地制度改革，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，不斷創(chuàng)新農(nóng)村土地管理利用制度。

五是因地制宜、循序漸進(jìn)。根據(jù)各地實際情況，合理確定整治目標(biāo)、整治方式、整治項目。盡力而為、量力而行，有序推進(jìn)，杜絕形象工程。

記者：請問全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)的重點工作是什么？

陳鐵雄：重點要抓好五方面工作：

一是開展農(nóng)村用地空間治理。按照“多規(guī)融合”的要求，以村土地利用規(guī)劃編制為基礎(chǔ)，充分盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，優(yōu)化各類各業(yè)用地布局，合理安排新增與存量用地供給結(jié)構(gòu)和方向，有效保障美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地。

二是開展農(nóng)用地整治。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、田園風(fēng)光的前提下，對各類農(nóng)用地開展綜合整治，統(tǒng)籌推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、旱地改水田、耕地質(zhì)量提升、宜耕后備資源開發(fā)，以及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，形成耕地集中連片，為耕地規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。

三是開展農(nóng)村建設(shè)用地整治。根據(jù)基本公共服務(wù)均等化和節(jié)約集約利用土地的要求，推進(jìn)建設(shè)用地整治，優(yōu)化布局村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、古村落保護(hù)等各項用地，注重保護(hù)歷史文化（傳統(tǒng)）村落的傳統(tǒng)建筑等歷史文化要素，有序開展建設(shè)用地復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，建設(shè)規(guī)模適度、設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、管理有序的新型農(nóng)村社區(qū)。

四是開展生態(tài)環(huán)境整治。按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理的要求，在不減少林地面積和不破壞生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整林地、水域等生態(tài)用地布局，保護(hù)水源涵養(yǎng)地、維護(hù)生物多樣性，使山水與鄉(xiāng)村融為一體、自然與文化相得益彰。

五是建立農(nóng)村土地民主管理機(jī)制。按照鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效的要求，建立和完善村級組織自主管理、自主服務(wù)、自主教育、自主監(jiān)督的農(nóng)村土地民主管理機(jī)制。在實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程中，有關(guān)村土地利用規(guī)劃草案、整治項目方案等直接涉及農(nóng)民合法權(quán)益的事項，依法聽取農(nóng)民群眾意見，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正做到農(nóng)民愿意、農(nóng)民滿意。

創(chuàng)新制度激活土地要素助力鄉(xiāng)村振興

記者：鄉(xiāng)村振興的愿景是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，根本要靠深化改革，創(chuàng)新體制機(jī)制。請問將在哪些方面進(jìn)行農(nóng)村土地管理體制機(jī)制創(chuàng)新？

陳鐵雄：今年中央一號文件明確要求：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把制度建設(shè)貫穿其中。要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。”在實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作中，各地要在用足用好各項政策組合拳基礎(chǔ)上，積極探索，不斷實踐，通過改革創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新來激活土地要素，助力鄉(xiāng)村振興。近日省政府已下發(fā)了實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見，省廳也制定了三年行動計劃，明確了促進(jìn)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作的政策措施和工作任務(wù)，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村土地管理政策供給。主要有以下幾項：

一是創(chuàng)新實行永久基本農(nóng)田整備區(qū)制度。將全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程項目區(qū)永久基本農(nóng)田周邊的農(nóng)用地、零散耕地和零星建設(shè)用地復(fù)墾后納入永久基本農(nóng)田整備區(qū)，通過土地整治和耕地質(zhì)量提升等，逐步形成與永久基本農(nóng)田連通連片、設(shè)施完善、質(zhì)量相當(dāng)?shù)膬?yōu)質(zhì)耕地。達(dá)到永久基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)的，可以納入永久基本農(nóng)田儲備庫，通過探索永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫年度更新與零星永久基本農(nóng)田調(diào)整相掛鉤制度，進(jìn)一步優(yōu)化空間布局。

二是優(yōu)化現(xiàn)有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。在確保縣域內(nèi)耕地數(shù)量和質(zhì)量平衡的前提下，項目區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，可在土地利用總體規(guī)劃確定的擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)等面積含規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模使用；在滿足當(dāng)?shù)卮迩f建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展用地需要后，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在全省范圍內(nèi)調(diào)劑使用，收益用于支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

三是出臺了一系列激勵措施。比如，各地在推進(jìn)全域土地綜合整治中，要充分合理利用存量建設(shè)用地，如果現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模確實無法滿足農(nóng)村發(fā)展、村莊建設(shè)需要的，在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，允許使用規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)適當(dāng)擴(kuò)大村莊建設(shè)用地規(guī)模。各項目區(qū)可提留不超過建設(shè)用地復(fù)墾面積的20%，作為規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)，保障項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地。

全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程驗收后，按建設(shè)用地復(fù)墾面積的一定比例獎勵新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。對現(xiàn)狀人均村莊建設(shè)用地面積低于80平方米的，按1∶1比例獎勵新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)；對80-120平方米的，按1.5∶1獎勵；對超過120平方米的，按2∶1獎勵。對利用收儲農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，按實際利用面積3∶1比例獎勵新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。

綠水青山就是金山銀山，人與山水林田湖草組成生命共同體，人類與自然實現(xiàn)和諧共處新階段的夢想，我們正在通過全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)這項工作進(jìn)行實踐探索，期望能總結(jié)出具有推廣價值的鮮活經(jīng)驗，為鄉(xiāng)村振興增添國土資源原動力，為共建共享“詩畫浙江、美好家園”貢獻(xiàn)國土智慧、國土力量。