改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的回顧與展望

徐道穩(wěn)

一、前言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)政策經(jīng)歷了波瀾壯闊的的發(fā)展歷程，回顧這一歷程，自然涉及到社會(huì)政策的分期或分段。景天魁以社會(huì)政策相對(duì)于經(jīng)濟(jì)政策的地位為標(biāo)準(zhǔn)將1949年以來(lái)的社會(huì)政策發(fā)展分為三個(gè)階段。1949-2002年是社會(huì)政策依附于經(jīng)濟(jì)政策階段，2003年至2020年后的某個(gè)時(shí)期是社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策并立階段，以后是社會(huì)政策主導(dǎo)階段（景天魁，2010）。李迎生以國(guó)家和市場(chǎng)的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)將1949年以來(lái)的社會(huì)政策發(fā)展也分為三個(gè)階段，即國(guó)家統(tǒng)攬階段、市場(chǎng)主導(dǎo)階段和政府主導(dǎo)階段（李迎生，2012）。上述研究從歷史的長(zhǎng)鏡頭來(lái)看很有意義，但是如果將其分期依據(jù)套用到最近40年，那么在很大程度上會(huì)模糊社會(huì)政策發(fā)展的復(fù)雜性和生動(dòng)性。更為重要的是，“依附”和“主導(dǎo)”僅僅是一種形象的說(shuō)法，并不能真正反映社會(huì)政策的內(nèi)在特征。此外，依附地位的擺脫并不必然導(dǎo)致也不一定需要主導(dǎo)地位的產(chǎn)生。決策者對(duì)不同的公共政策的重視程度取決于其在公共政策認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的理性選擇。不論決策者對(duì)社會(huì)政策的重視程度如何，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策都是在相互依存中發(fā)揮不同的功能。筆者以為，回顧改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)政策的發(fā)展歷程，應(yīng)當(dāng)以社會(huì)政策的內(nèi)在特點(diǎn)為分期的依據(jù)。不同時(shí)期的社會(huì)政策在發(fā)展理念、價(jià)值目標(biāo)、政策工具、政策特征等方面有著明顯的差異，而這些差異總是在某些重大事件或標(biāo)志性事件之中或之后表現(xiàn)出來(lái)，因此，社會(huì)政策的分期就常常以重要事件發(fā)生的時(shí)間為節(jié)點(diǎn)。據(jù)此，本文把改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)政策的發(fā)展分為三個(gè)階段，即恢復(fù)和重建階段、新型社會(huì)保障制度建設(shè)階段和社會(huì)政策體系建設(shè)階段。

二、恢復(fù)和重建（1978-1991）

在很長(zhǎng)一段時(shí)期中，我國(guó)并不使用“社會(huì)政策”這一概念，但是，并不意味著我國(guó)沒(méi)有社會(huì)政策。早在20世紀(jì)50年代，我國(guó)就建立了面向干部和工人的雙軌退休制度，但是在“文革”中，勞動(dòng)部被撤消、工會(huì)系統(tǒng)癱瘓，干部和工人的退休制度遭到嚴(yán)重破壞。粉碎“四人幫”后，大批老干部恢復(fù)自由、需要安置，大量該退休的工人沒(méi)有退休、待遇沒(méi)有落實(shí)。在這種背景下，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)于1978年5月批準(zhǔn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，開(kāi)啟了恢復(fù)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的序幕。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》為老干部設(shè)計(jì)了兩個(gè)選項(xiàng)，即安排工作和退出工作崗位。安排工作包括在縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位設(shè)置顧問(wèn)，在各級(jí)政協(xié)、視察室、參事室、文物管理委員會(huì)、文史館等單位，為老同志設(shè)置榮譽(yù)職務(wù)。退出工作崗位包括離休、退休和退職。喪失工作能力、達(dá)到一定級(jí)別的干部可以離職休養(yǎng)，工資照發(fā)；年齡和身體狀況達(dá)到一定條件的干部可以退休，領(lǐng)取退休費(fèi)；經(jīng)過(guò)醫(yī)院證明完全喪失工作能力，又不具備退休條件的干部，應(yīng)當(dāng)退職。退出工作崗位的干部同時(shí)享受公費(fèi)醫(yī)療、住房、喪葬補(bǔ)助費(fèi)和供養(yǎng)直系親屬撫恤費(fèi)等福利待遇。①在《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》中，離休（退休）是可以選擇的。直到1980年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》規(guī)定：第一、二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期參加革命工作的干部,抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期參加革命工作的副縣長(zhǎng)及相當(dāng)職務(wù)或行政十八級(jí)以上的干部,建國(guó)以前參加革命工作的行政公署副專員及相當(dāng)職務(wù)或行政十四級(jí)以上的干部,年老體弱、不能堅(jiān)持正常工作的，應(yīng)當(dāng)離休。干部離休后，工資照發(fā)，福利待遇不變。其他各項(xiàng)生活待遇與所在地區(qū)同級(jí)在職干部一樣。醫(yī)療、住房、用車(chē)、生活品供應(yīng)等方面優(yōu)先照顧。與干部可以選擇退休不同，工人達(dá)到一定年齡或完全喪失勞動(dòng)能力應(yīng)當(dāng)退休，領(lǐng)取退休費(fèi)。不具備退休條件、完全喪失勞動(dòng)能力的工人應(yīng)當(dāng)退職，領(lǐng)取一定生活費(fèi)。退休和退職的工人享受公費(fèi)醫(yī)療待遇，而且可以招收其一名子女參加工作。②參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》。從干部、工人區(qū)別對(duì)待、公費(fèi)醫(yī)療和子女頂替等制度看，恢復(fù)的干部工人退休制度與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，具有臨時(shí)性和應(yīng)急性，與黨的十一屆三中全會(huì)確定的改革開(kāi)放大方向是不一致的。

繼農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革后，以國(guó)有企業(yè)改革為重點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開(kāi)。為配合國(guó)有企業(yè)改革的順利進(jìn)行，勞動(dòng)用工制度和社會(huì)保障制度的改革勢(shì)在必行。為此，國(guó)務(wù)院于1986年發(fā)布改革勞動(dòng)制度的四個(gè)規(guī)定。③參見(jiàn)《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》、《國(guó)營(yíng)企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》、《國(guó)營(yíng)企業(yè)辭退違紀(jì)職工暫行規(guī)定》和《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》。改革的主要舉措是：廢除實(shí)行多年的子女頂替和內(nèi)招制度；企業(yè)招用工人必須實(shí)行勞動(dòng)合同制，企業(yè)和工人均需繳費(fèi)形成退休養(yǎng)老基金；工人的退休養(yǎng)老待遇包括退休費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)和喪葬補(bǔ)助費(fèi)、供養(yǎng)直系親屬撫恤費(fèi)、救濟(jì)費(fèi)；對(duì)違法亂紀(jì)的工人予以辭退；對(duì)破產(chǎn)企業(yè)工人和被辭退的工人實(shí)行待業(yè)保險(xiǎn)制度。1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，該決定的適用范圍仍是公有制企業(yè)。與前述四個(gè)規(guī)定相比，該決定在改革方向上提出，要逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度；在概念使用上，用“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”取代“退休養(yǎng)老基金”；在政策選擇上，允許不同地區(qū)采取不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，如允許行業(yè)統(tǒng)籌、不同地區(qū)企業(yè)適用不同的繳費(fèi)率等。

這些措施在當(dāng)時(shí)來(lái)看是具有革命性的，但是今天看來(lái)仍然有很重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡。例如，企業(yè)招用工人主要面向城鎮(zhèn)，要符合國(guó)家招工計(jì)劃，要向勞動(dòng)行政部門(mén)辦理錄用手續(xù)；企業(yè)和職工繳費(fèi)率偏低，而且不同地區(qū)企業(yè)適用不同的繳費(fèi)率，允許行業(yè)統(tǒng)籌。因此，關(guān)于勞動(dòng)制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的政策只是為了配合國(guó)有企業(yè)改革、重構(gòu)社會(huì)保障制度的初步嘗試，與現(xiàn)代社會(huì)保障制度相去甚遠(yuǎn)。這就決定了我國(guó)這一時(shí)期的社會(huì)保障制度具有過(guò)渡性和妥協(xié)性，本質(zhì)上仍然屬于傳統(tǒng)的二元雙軌社會(huì)保障制度。這種制度除了城鄉(xiāng)差別、身份差別外，還有一個(gè)特點(diǎn)是覆蓋面較小，排斥農(nóng)民、城鎮(zhèn)無(wú)業(yè)居民和非公有制企業(yè)職工。

嚴(yán)格地說(shuō)，這一時(shí)期的社會(huì)政策很不完整。黨的十一屆三中全會(huì)后，黨和國(guó)家的工作重心從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)體制改革是各級(jí)政府的中心工作，除就業(yè)政策、養(yǎng)老保險(xiǎn)政策作為經(jīng)濟(jì)體制改革的配套外，其它社會(huì)政策還沒(méi)有進(jìn)入決策者的視野。盡管如此，經(jīng)過(guò)20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)人民生活水平有了較大改善，從這個(gè)意義上說(shuō)，當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)政策某種程度上發(fā)揮了社會(huì)政策的功能。從糧食產(chǎn)量看，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，糧食產(chǎn)量從1980年的3.18億噸增長(zhǎng)到1990年的4.35億噸，迅速解決了困繞中國(guó)幾十年的溫飽問(wèn)題；從收入看，十年間城鎮(zhèn)居民可支配收入增長(zhǎng)了2.5倍，農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)了2.7倍，城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄余額增長(zhǎng)了21.8倍；從住房看，每年城鎮(zhèn)新建住宅面積在1億至1.9億平方米，每年農(nóng)村新建住房面積在6.0億至8.8億平方米，見(jiàn)表1。

三、新型社會(huì)保障制度建設(shè)（1992年-2002年）

改革開(kāi)放伊始，人民生活普遍貧困。經(jīng)濟(jì)體制改革解放了生產(chǎn)力，改善了人民生活，具有帕累托改進(jìn)效應(yīng)。正是在此意義上，當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)政策某種程度上發(fā)揮了社會(huì)政策的功能，但是，經(jīng)濟(jì)政策在價(jià)值目標(biāo)和政策工具上與社會(huì)政策有本質(zhì)的區(qū)別，兩者無(wú)法相互取代。例如，20世紀(jì)80年代，城鄉(xiāng)居民人均收入增長(zhǎng)較快，但是扣除價(jià)格上漲因素實(shí)際增長(zhǎng)并不多，而且城鄉(xiāng)收入比（城鎮(zhèn)居民可支配收入/農(nóng)村人均純收入）從1984年的1.7倍增加到1991年2.2倍。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，1987年，21%的城鎮(zhèn)居民家庭由于物價(jià)上漲實(shí)際收入水平下降，8.2%的農(nóng)民家庭人均純收入在200元以下（當(dāng)年農(nóng)民人均純收入是463元）。①參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于1987年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)公報(bào)。可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的時(shí)期也需要社會(huì)政策，社會(huì)政策的托底和再分配功能是經(jīng)濟(jì)政策無(wú)法取代的。這是20世紀(jì)90年代我國(guó)進(jìn)行社會(huì)保障制度改革的理論依據(jù)。

表1：城鄉(xiāng)新建住房面積（1981-1991，單位：億立方米）

1992年，鄧小平發(fā)表南方談話、黨的十四大召開(kāi)標(biāo)志著我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的新階段。《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》將建立多層次的社會(huì)保障體系作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，可見(jiàn)，這一階段的社會(huì)保障制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)保障制度有本質(zhì)的區(qū)別，因此被稱為新型社會(huì)保障制度。新型社會(huì)保障制度建設(shè)從養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始。1995年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，提出社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)新思路，要求新制度適用城鎮(zhèn)各類(lèi)企業(yè)職工和個(gè)體勞動(dòng)者，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。由于各地方和部門(mén)之前對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革做了不同的嘗試，因此新制度允許不同地方適用不同的費(fèi)率，也允許部門(mén)和行業(yè)單獨(dú)實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，這種各自為政的情況到1997年后逐步趨于統(tǒng)一。在建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時(shí)，工傷、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)制度也相繼建立。

在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，下崗職工、失業(yè)人員等困難群體的人數(shù)越來(lái)越多，傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度難以保障困難群體的基本生活。1993年，上海市率先進(jìn)行最低生活保障制度（低保）試點(diǎn)，取得了良好效果。1997年，國(guó)務(wù)院在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始推行城市居民低保制度，到2000年，全國(guó)城鎮(zhèn)全部建立了低保制度。2001年和2002年分別有1123萬(wàn)和2054萬(wàn)城鎮(zhèn)居民得到低保救助；②受低保人數(shù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)年份統(tǒng)計(jì)公報(bào)。而當(dāng)年城鎮(zhèn)貧困人口數(shù)量分別達(dá)到2883萬(wàn)和3766萬(wàn)（駱祚炎，2006），貧困人口救助率分別為39.0%和54.5%。可見(jiàn)，在當(dāng)時(shí)的低保制度下，應(yīng)保未保問(wèn)題非常突出。與社會(huì)保險(xiǎn)長(zhǎng)期依靠政策推進(jìn)不同，城市低保較早依靠法制推進(jìn)。1999年，國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保險(xiǎn)條例》，將城市居民最低生活保障納入法制化軌道。

建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是20世紀(jì)90年代各項(xiàng)制度建設(shè)的總背景，社會(huì)保障制度被視為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的組成部分，因此難逃“配套”的地位。這是當(dāng)時(shí)社會(huì)保障制度的基本特征，這一基本特征決定了新型社會(huì)保障制度的具體特點(diǎn)：第一，社會(huì)保障制度建設(shè)以城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)為重點(diǎn)。社會(huì)保障制度作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的配套制度，必須以社會(huì)保險(xiǎn)為重點(diǎn)、以社會(huì)救助為補(bǔ)充，從而為國(guó)有企業(yè)改革保駕護(hù)航。這就決定了社會(huì)保障制度尚無(wú)獨(dú)立的價(jià)值追求，其建設(shè)成果取決于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，而不是民眾自身的需要。從這一時(shí)期的社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)可見(jiàn)端倪。在五類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)中，除醫(yī)療保險(xiǎn)外其他社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)保持平穩(wěn)，參保人數(shù)增加最多的養(yǎng)老保險(xiǎn)10年間也只增加了5000萬(wàn)人，總?cè)藬?shù)也只有1.47億人，如圖1所示。

圖1：社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)變化趨勢(shì)（1992-2002）

第二，農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)嚴(yán)重滯后。《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障制度的表述是：“農(nóng)民養(yǎng)老以家庭保障為主，與社區(qū)扶持相結(jié)合。有條件的地方，根據(jù)農(nóng)民自愿，也可以實(shí)行個(gè)人儲(chǔ)蓄積累養(yǎng)老保險(xiǎn)。發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度。”社會(huì)保障制度的配套地位決定了農(nóng)村社會(huì)保障制度不會(huì)進(jìn)入當(dāng)時(shí)決策者的議事日程。農(nóng)村社會(huì)保障仍然是傳統(tǒng)的五保制度和合作醫(yī)療制度。所謂“傳統(tǒng)”是指，當(dāng)時(shí)的五保制度是一種農(nóng)村集體福利制度，由農(nóng)村集體組織負(fù)責(zé)提供福利資源，政府不承擔(dān)財(cái)政責(zé)任①《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（已廢止）第3條：五保供養(yǎng)是農(nóng)村的集體福利事業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)提供五保供養(yǎng)所需的經(jīng)費(fèi)和實(shí)物，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織五保供養(yǎng)工作的實(shí)施。。當(dāng)時(shí)的合作醫(yī)療也是農(nóng)村集體福利事業(yè)，政府同樣不承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。由于大多數(shù)地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)枯竭，農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象的生活普遍困難，合作醫(yī)療也成為無(wú)源之水，覆蓋面急劇萎縮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年，農(nóng)村合作醫(yī)療村覆蓋率為82%,聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后迅速下降到1986年4.8%，之后雖有所上升，但是仍維持在10%以下的低位，直到新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)施為止（李迎生，2012）。

第三，民生公共服務(wù)商業(yè)化現(xiàn)象嚴(yán)重。1993年，中央做出建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定改變了大多數(shù)人的思維認(rèn)識(shí)，一時(shí)間“市場(chǎng)”成為官方和民間使用的熱詞，當(dāng)時(shí)流行“有問(wèn)題不找市長(zhǎng)找市場(chǎng)”之說(shuō)，大有市場(chǎng)成為靈丹妙藥之勢(shì)。這種流行的社會(huì)意識(shí)對(duì)我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。一方面，政府忙于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，疏于社會(huì)建設(shè)；另一方面，西方福利國(guó)家社會(huì)服務(wù)私營(yíng)化、市場(chǎng)化改革隨著全球化浪潮沖擊中國(guó)的福利制度。在這種背景下，教育、醫(yī)療、住房等民生公共服務(wù)被推向社會(huì)、推向市場(chǎng)，具體表現(xiàn)為教育產(chǎn)業(yè)化、醫(yī)療服務(wù)商業(yè)化、住房商品化。民生公共服務(wù)商業(yè)化極大地增加了公眾的生活負(fù)擔(dān)，以致教育、醫(yī)療、住房被公眾稱為新三座大山。從教育投入看，自1992年后，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)的比例從84%一路降低到61%，直到2005年后才逐步升高，如圖2所示。從醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)看，政府衛(wèi)生費(fèi)用占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例，1988年以前都在30%以上。從1988年起一路走低，到2000年達(dá)到歷史最低水平，為15.47%。與此相應(yīng)的是，個(gè)人現(xiàn)金衛(wèi)生費(fèi)用占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例一路攀升，到2001年最高將近60%，如圖3所示。這就意味著當(dāng)時(shí)的醫(yī)療衛(wèi)生體系主要是由個(gè)人和社會(huì)支撐起來(lái)的。從住房保障看，中央確立了以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系的改革目標(biāo)①《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》提出改革的目標(biāo)：停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)。，但是這一目標(biāo)在實(shí)踐中被嚴(yán)重扭曲，經(jīng)濟(jì)適用住房分配不公且比重逐年下降，廉租住房建設(shè)進(jìn)展緩慢、制度覆蓋面過(guò)低（譚銳，2017）。第四，社會(huì)政策的再分配功能明顯不足。調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距是社會(huì)政策的主要功能之一，但是在這一階段除社會(huì)救助發(fā)揮有限的作用外，社會(huì)政策的再分配功能明顯不足。這一階段城鄉(xiāng)收入比從1992年的2.33倍擴(kuò)大到2002年的3.11倍，如圖4所示。居民收入基尼系數(shù)也逐年攀升，1994年基尼系數(shù)突破0.4,1995年為0.456，2002年為0.460（李實(shí)，2018）。我國(guó)的收入差距在20世紀(jì)90年代快速擴(kuò)大，這與當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景密切相關(guān)。1993年，中央提出建立以按勞分配為主體，效率優(yōu)先、兼顧公平的收入分配制度。“效率優(yōu)先，兼顧公平”這一原則本身并不錯(cuò)，但是它隱含了“效率和公平是對(duì)立的”假設(shè)，而且模糊了“公平”與“平等”的區(qū)別，因而在實(shí)踐中演變?yōu)椤爸活櫺什活櫣健薄８餍懈鳂I(yè)包括公益性行業(yè)都打著“效率優(yōu)先”的旗號(hào)，社會(huì)政策在教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域全面后退，導(dǎo)致上述領(lǐng)域都實(shí)行有償服務(wù)，嚴(yán)重偏離了公共服務(wù)的公益性本位，加重了公眾的生活負(fù)擔(dān)，對(duì)擴(kuò)大貧富差距起了推波助瀾的作用。

圖2：財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占總教育經(jīng)費(fèi)的比例（1992-2015）

圖3：政府衛(wèi)生費(fèi)用、個(gè)人衛(wèi)生費(fèi)用占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例（1978-2015）

圖4：城鄉(xiāng)收入比（1982-2016）

四、社會(huì)政策體系建設(shè)（2003年至今）

不同的學(xué)者在研究中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展歷程的時(shí)候，不約而同地把2003年作為一個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)。這是因?yàn)?003年新一屆政府的執(zhí)政理念與往屆政府確實(shí)有明顯的差異，而這種差異主要體現(xiàn)在社會(huì)政策上。在2002年中共十六大報(bào)告的話語(yǔ)體系中，效率優(yōu)先、兼顧公平仍然是收入分配的基本原則，就業(yè)和社會(huì)保障被納入經(jīng)濟(jì)建設(shè)，教育被納入文化建設(shè)，社會(huì)建設(shè)的概念還不見(jiàn)蹤跡，社會(huì)政策體系尚不清晰。2003年，中央提出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀①中共十六屆三中全會(huì)提出：堅(jiān)持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。，話語(yǔ)體系全面更新，后來(lái)提出的以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理與科學(xué)發(fā)展觀是一脈相承的。可以說(shuō)，中共十六大標(biāo)志著一個(gè)時(shí)代的結(jié)束，同時(shí)也是一個(gè)新時(shí)代即社會(huì)政策新時(shí)代的開(kāi)始。新時(shí)代之“新”首先體現(xiàn)在開(kāi)始進(jìn)行社會(huì)政策體系建設(shè)，告別碎片化的社會(huì)政策建設(shè)方式；其次體現(xiàn)在社會(huì)政策（社會(huì)建設(shè)）是四位一體（或五位一體）中重要一維，取得相對(duì)獨(dú)立的地位，具有獨(dú)立價(jià)值追求。這一時(shí)期的社會(huì)政策體系建設(shè)主要包括完善社會(huì)保險(xiǎn)制度、健全社會(huì)救助體系和充實(shí)民生公共服務(wù)體系。

完善社會(huì)保險(xiǎn)制度主要從三個(gè)方面著手。一是擴(kuò)大制度的覆蓋面。企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)四項(xiàng)保險(xiǎn)全面擴(kuò)面，重點(diǎn)是非公有制企業(yè)、靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工。除企業(yè)職工外，城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)制度也逐步建立。2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面推進(jìn)，2007年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)開(kāi)始試點(diǎn)。隨后，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)先后試點(diǎn)，2014年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并統(tǒng)一。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面迅速擴(kuò)大。截至2017年底，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)總計(jì)91454萬(wàn)人，占16周歲以上人口的80%；全國(guó)參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為117664萬(wàn)人，占全部人口的84.6%。②數(shù)據(jù)來(lái)自《中華人民共和國(guó)2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。二是制定親民措施。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，《社會(huì)保險(xiǎn)法》允許達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足十五年的個(gè)人可以繳費(fèi)至滿十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；參保人員跨省流動(dòng)可以轉(zhuǎn)移接續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，擴(kuò)大基本醫(yī)療保險(xiǎn)醫(yī)用材料和診療項(xiàng)目報(bào)銷(xiāo)范圍，提高醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)比例，降低大病保險(xiǎn)起付線標(biāo)準(zhǔn)。在工傷保險(xiǎn)方面，擴(kuò)大視同工傷的范圍，簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序，取消行政復(fù)議前置程序。三是提高社會(huì)保險(xiǎn)待遇。從2005年開(kāi)始連續(xù)提高退休人員養(yǎng)老金待遇。從2006年開(kāi)始失業(yè)保險(xiǎn)基金可用于職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款貼息。從2011年開(kāi)始大幅度提高工傷保險(xiǎn)待遇，增加工傷保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目。

2003年發(fā)生了影響社會(huì)政策體系建設(shè)的兩個(gè)重要事件，即“非典”肆虐和“孫志剛事件”。其中，孫志剛事件推進(jìn)了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代倍受詬病的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，實(shí)現(xiàn)了對(duì)流浪乞討人員從治安管理到救助服務(wù)的轉(zhuǎn)變，確立了以人為本的救助理念，也開(kāi)啟了社會(huì)救助體系建設(shè)。作為社會(huì)救助體系的基礎(chǔ)，低保制度從城市擴(kuò)展到農(nóng)村，并逐步做到應(yīng)保盡保。醫(yī)療救助2003年從農(nóng)村起步并擴(kuò)展到城市，救助對(duì)象從低保戶和三無(wú)人員擴(kuò)大到低保邊緣戶、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、重度殘疾人和低收入家庭老年人。教育救助覆蓋基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和高等教育。國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)教育階段困難家庭的學(xué)生免費(fèi)提供教科書(shū)；對(duì)特殊教育學(xué)校的學(xué)生減免學(xué)雜費(fèi)，并免費(fèi)提供教科書(shū)，對(duì)家庭困難的住宿學(xué)生補(bǔ)助生活費(fèi)；為高校學(xué)生建立由獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、助學(xué)貸款、師范生免費(fèi)教育、勤工助學(xué)、學(xué)費(fèi)減免等組成的教育政策體系。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)救助暫行辦法》，確立了以定期生活救助為基礎(chǔ)、以專項(xiàng)分類(lèi)救助為支撐、以臨時(shí)應(yīng)急救助為補(bǔ)充的社會(huì)救助體系（謝勇才，丁建定，2015），實(shí)現(xiàn)了從封閉式的民政救助向開(kāi)放性的社會(huì)救助、從政府恩賜到國(guó)民權(quán)利、從單項(xiàng)救助到綜合救助的歷史性轉(zhuǎn)變（鄭功成，2015）。

充實(shí)民生公共服務(wù)體系是這一時(shí)期社會(huì)政策體系建設(shè)的突出內(nèi)容，而非典事件正是民生公共服務(wù)體系脫虛為實(shí)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。非典事件后，國(guó)家出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)、規(guī)劃計(jì)劃，開(kāi)展了系統(tǒng)的疾病預(yù)防控制體系建設(shè)，實(shí)施基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目和重大公共衛(wèi)生服務(wù)專項(xiàng)，政府衛(wèi)生費(fèi)用占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例逐步年上升，參見(jiàn)圖3。2009年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》確立醫(yī)療衛(wèi)生的公益性原則、基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化原則、強(qiáng)化政府責(zé)任原則，改變了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)商業(yè)化的局面。在教育方面，2004年國(guó)家啟動(dòng)西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃，2008年全國(guó)實(shí)現(xiàn)免費(fèi)義務(wù)教育；2012年國(guó)家財(cái)政性教育投入首次超過(guò)2萬(wàn)億元，占GDP比例首次超過(guò)4%，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占總教育經(jīng)費(fèi)的比例也逐年攀升，見(jiàn)圖2。

在就業(yè)方面，建立省市縣三級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)街、社區(qū)兩級(jí)公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，為用人單位和求職者提供勞動(dòng)人事代理、政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)、失業(yè)登記、就業(yè)援助等公共就業(yè)服務(wù)。在住房方面，2003年建設(shè)部發(fā)布《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，但是該辦法的實(shí)施效果不彰，一直到2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》出臺(tái)后，保障性住房建設(shè)才進(jìn)入快車(chē)道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，我國(guó)各類(lèi)保障性住房共覆蓋1844萬(wàn)戶城鎮(zhèn)中低收入住房困難戶，約占全部城鎮(zhèn)家庭總數(shù)的7.8%，住房保障取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展（陳峰，2012）。除以上內(nèi)容外，充實(shí)民生公共服務(wù)體系值得一提的是各地開(kāi)展社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)。2006年中央提出構(gòu)建宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍。經(jīng)過(guò)十余年的努力，到2017年，社會(huì)工作制度框架基本建立，社會(huì)工作人才隊(duì)伍超過(guò)100萬(wàn)人，其中獲得職業(yè)水平評(píng)價(jià)證書(shū)的超過(guò)32萬(wàn)人，全國(guó)各地共開(kāi)發(fā)社會(huì)工作崗位31萬(wàn)個(gè)，社會(huì)工作者在老人、兒童、殘疾人等多個(gè)領(lǐng)域提供專業(yè)服務(wù)。

經(jīng)過(guò)十幾年的建設(shè)，我國(guó)社會(huì)政策體系不斷完善和充實(shí)，具有以下基本特點(diǎn)。第一，社會(huì)政策的再分配功能逐步顯現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的貧富差距不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)收入比和基尼系數(shù)一路攀升。2003年以后，中央和地方密集出臺(tái)各種社會(huì)政策，有效地遏制了貧富差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，城鄉(xiāng)收入比自2009年達(dá)到峰值3.33倍后逐年下降，2017年降到2.71倍，基尼系數(shù)也從2009年的0.490下降到2016年的0.465,如圖5。當(dāng)然，目前的城鄉(xiāng)收入比和基尼系數(shù)仍然偏高，社會(huì)政策體系建設(shè)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

圖5：全國(guó)居民人均可支配收入基尼系數(shù)（2003-2016）

第二，社會(huì)福利總體水平仍然不高。經(jīng)過(guò)40年的發(fā)展，我國(guó)的社會(huì)福利水平無(wú)疑有了很大的提高，但是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和規(guī)模不相適應(yīng)，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距更大。從養(yǎng)老看，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金雖然年年提高，但總體水平仍然偏低，我國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月只有100元左右，相當(dāng)于農(nóng)民人均純收入的8.9%（2017年農(nóng)民人均純收入為13432元）；從社會(huì)救助看，學(xué)界普遍認(rèn)為救助水平偏低（關(guān)信平，2014）。據(jù)測(cè)算，我國(guó)城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)僅能滿足城鎮(zhèn)最低收入戶95%的消費(fèi)支出，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)僅能滿足農(nóng)村最低收入戶79%的消費(fèi)支出，低保標(biāo)準(zhǔn)僅能維持基本的生存（謝勇才，丁建定，2015）。財(cái)政性衛(wèi)生費(fèi)用占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例近年來(lái)雖然不斷提高，但也只有30%左右（見(jiàn)圖3），財(cái)政性教育投入占GDP的比例剛剛超過(guò)4%，與世界其他國(guó)家相比處于中低水平。從國(guó)際上常用的社會(huì)支出水平看，2015年我國(guó)各級(jí)財(cái)政在在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、住房保障及扶貧等方面的財(cái)政支出占GDP的比例為9.37%，加上該年度社會(huì)保險(xiǎn)基金支出占GDP的比例為5.76%,我國(guó)公共社會(huì)支出占GDP的比例為15.13%，這一比例大約相當(dāng)于OECD國(guó)家1980年代的水平，如表2。①根據(jù)關(guān)信平教授的研究，公共社會(huì)支出包括政府財(cái)政在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、住房保障及扶貧等方面的支出和社會(huì)保障基金支出。

第三，社會(huì)政策發(fā)展不平衡不充分的矛盾比較突出。養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等民生資源配置不均衡，發(fā)展不充分，許多問(wèn)題沒(méi)有得到充分解決。社會(huì)政策發(fā)展不平衡體現(xiàn)在多個(gè)方面，主要是城鄉(xiāng)和區(qū)域不平衡。從收入分配看，2016年，城鄉(xiāng)收入比超過(guò)2.7倍，全國(guó)基尼系數(shù)0.465；東部地區(qū)人均可支配收入30654.7元，中部地區(qū)人均可支配收入是東部地區(qū)的65.3%，西部地區(qū)是東部地區(qū)的60%，東北地區(qū)是東部地區(qū)的72.9%。從教育投入看，2015年，北京、上海、天津人均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分別是4519元、3422元和3086元，而中部地區(qū)的河南、安徽、江西人均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分別為1442元、1558元和1784元。從醫(yī)療資源看，2016年每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)城市是8.41張，農(nóng)村是3.91張；每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員城市是10.79人，農(nóng)村是4.04人，執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師城市是3.92人，農(nóng)村是1.59人，注冊(cè)護(hù)士城市和農(nóng)村分別是4.91人和1.49人。①數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2017）》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2017/indexch.htm。社會(huì)政策不平衡還表現(xiàn)在政策體系的結(jié)構(gòu)上。例如，養(yǎng)老保障的結(jié)構(gòu)失衡，多支柱的養(yǎng)老保障難以形成，居民養(yǎng)老過(guò)度依賴基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)（職業(yè)）年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)發(fā)展不充分，個(gè)人賬戶空賬問(wèn)題突出。社會(huì)政策發(fā)展不充分一方面表現(xiàn)在養(yǎng)老金、社會(huì)救助等資金供給水平偏低，另一方面還表現(xiàn)在民生公共服務(wù)供給不足。在我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的背景下，社會(huì)福利需求正在從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，從物質(zhì)型需求向物質(zhì)、文化和社會(huì)綜合型需求轉(zhuǎn)變，人們對(duì)自由民主、公平正義的需求日益增長(zhǎng)。

表2：OECD國(guó)家公共社會(huì)支出占GDP的平均百分比（%）

第四，社會(huì)政策體系的公正性有待提高。公平正義是社會(huì)政策的基本價(jià)值目標(biāo)，也是社會(huì)政策得以存在的依據(jù)。社會(huì)政策的不公正大體來(lái)自兩個(gè)方面：一是社會(huì)政策本身偏離了公正性的價(jià)值目標(biāo)（實(shí)質(zhì)公正層面）；二是社會(huì)政策本身是公正的，但是在執(zhí)行過(guò)程公正性目標(biāo)被扭曲，政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)（程序公正層面）。我國(guó)社會(huì)政策體系在實(shí)質(zhì)公正和程序公正層面都存在不同程度的問(wèn)題。從實(shí)質(zhì)公正層面看，中央和地方的社會(huì)福利權(quán)責(zé)分配不平衡，政府、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人福利責(zé)任的界限不夠清晰，政策法規(guī)滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展，影響了社會(huì)政策的實(shí)質(zhì)公正。從程序公正層面看，政策執(zhí)行中的目標(biāo)扭曲時(shí)有發(fā)生，例如低保、保障性住房中的逆向選擇。除政策執(zhí)行外，政策倡導(dǎo)、決策、評(píng)估、法律救濟(jì)措施等政策過(guò)程，公眾參與性嚴(yán)重不足，需要在社會(huì)政策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)注入更多的公正性。

五、社會(huì)政策的未來(lái)展望

關(guān)于社會(huì)政策的未來(lái)發(fā)展，學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)紛呈。有的學(xué)者提出進(jìn)入或走向社會(huì)政策時(shí)代（王思斌，2004；郁建興，2010；李棉管，2013）；有的提出構(gòu)建發(fā)展型社會(huì)政策（李培林等，2004）；有的主張適度普惠型社會(huì)福利（竇玉沛，2006；王思斌，2009）；有的主張發(fā)展型福利社會(huì)（徐道穩(wěn)，2008；景天魁，2013；奐平清，2015）；有的提出新福利國(guó)家（關(guān)信平，2010）和新社會(huì)政策（岳經(jīng)綸，2014）。學(xué)者們雖然提法不同，但是都為未來(lái)描繪了美好的福利藍(lán)圖。上述觀點(diǎn)特別是發(fā)展型社會(huì)政策在學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了較大反響，不過(guò)尚未被官方的話語(yǔ)體系所接受。政府對(duì)美好的福利藍(lán)圖似乎有一定的保留或警惕，強(qiáng)調(diào)保障和改善民生“既盡力而為又量力而行”，要“堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期”。盡管如此，官方和學(xué)界在社會(huì)政策的未來(lái)發(fā)展上至少有兩個(gè)共識(shí)：一是堅(jiān)持福利多元主義。政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)應(yīng)該成為福利提供的三個(gè)主體，政府在福利提供中占主導(dǎo)地位，但是要充分發(fā)揮市場(chǎng)和公民社會(huì)的福利功能。二是堅(jiān)持積極的社會(huì)政策。政府要調(diào)整社會(huì)支出的結(jié)構(gòu)，社會(huì)支出要向教育、培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域傾斜，要重視提升受助對(duì)象的就業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策的相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。

隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)政策也迎來(lái)了新的發(fā)展時(shí)期。第一，社會(huì)政策體系將更加健全。黨的十九大報(bào)告在“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的基礎(chǔ)上增加幼有所育和弱有所扶，這意味著我國(guó)社會(huì)政策體系將貫穿人生的各個(gè)階段，覆蓋工作生活中的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，主要內(nèi)容有社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)、住房、收入分配、精準(zhǔn)扶貧等。第二，社會(huì)福利水平將逐步提高。中央提出，堅(jiān)持在發(fā)展中提高保障和改善民生水平；提高保障和改善民生水平既要盡力而為又要量力而行。盡力而為體現(xiàn)社會(huì)政策的理念和價(jià)值追求，量力而行是指社會(huì)福利水平不能超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，不能透支未來(lái)的發(fā)展?jié)摿Α５谌黄胶獠怀浞值拿軐⒂行Ь徑狻＝鉀Q不平衡不充分的根本措施還是發(fā)展，中央提出在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義。可以預(yù)見(jiàn)，在全面建成小康社會(huì)以后，我國(guó)社會(huì)政策不平衡不充分的矛盾將得到有效緩解。第四，社會(huì)政策體系將更加公正。隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)政策的法制化、民主化水平不斷提高，社會(huì)福利領(lǐng)域中的中央和地方的關(guān)系、政府和市場(chǎng)的關(guān)系將更加清晰和順暢，社會(huì)政策倡導(dǎo)、決策、執(zhí)行、評(píng)估、法律救濟(jì)等政策過(guò)程的公正性也會(huì)明顯提高。