低保對象福利依賴心理及反福利依賴的社會工作介入路徑研究
——基于對北京市海淀區的實地調查

唐淑平 范燕寧

一、問題的提出

我國內地大規模的城市社會救助制度——城市最低生活保障制度（以下簡稱城市低保制度），始于20世紀90年代。這項制度的建立旨在解決社會轉型和經濟體制改革過程中城市居民出現的生活困難問題，主要涉及三類人群：“三無人員”、失業人員、在職和下崗人員①“三無人員”是指無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居民；“失業人員”是領取失業救濟金期間或失業救濟期滿仍未能重新就業，家庭人均收入低于最低生活保障標準的居民；“在職人員和下崗人員”是指其在領取工資或最低工資、基本生活費后以及退休人員領取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障標準的居民。。以2016年第3季度為例，根據民政部的統計，全國縣級以上城市低保救助人群中，在職人員、靈活就業人員、登記失業和未登記失業人員合計占63.6%，登記失業和未登記失業人員占42.7%，也就是說有六成受助人員在勞動年齡以內，四成的受助群體屬于失業人員。②根據民政部網頁公布的數據計算得出。

低保對象中的失業人口成為救助主體，是否意味著我國的低保對象對社會救助產生了依賴？對此，學界目前還沒有統一意見，但是一些典型的基于實地調查的研究指出，城市低保政策在實踐中出現有勞動能力的低保對象長期賦閑在家依靠政府提供的低保福利過日子或者通過隱性就業騙取低保金的現象，但這并非是傳統意義上的因高福利標準而形成的依賴，與西方發達國家的福利依賴有著本質區別。此種依賴行為一旦成為常態，勢必會影響社會公平和效率，帶來一系列的社會問題。關于福利依賴的原因，當前學界多數將其歸于低保制度存在漏洞等宏觀因素，卻忽視了對福利依賴作為個體主觀選擇背后的內因思考。另外，考慮到社會工作是以關注社會和人的科學理論為指導，其“助人自助”的價值理念已經滲透到各項社會政策中，同時，福利依賴問題總是與低保人群中的個案、小組和社區工作聯系在一起。因此，社會工作者可以運用具體的方法幫助低保福利依賴者回歸社會。

鑒于此，本文基于對北京市海淀區三個街道的33名低保對象進行個案訪談所獲取的具體資料①筆者曾參與北京市海淀RB社會工作事務所的低保核查項目中的低保入戶訪談工作，訪談資料皆來源于此項目。，通過定性的方法分析低保戶形成福利依賴的內在心理考量，從微觀層面挖掘福利依賴的原因，最后探討社會工作介入反福利依賴的措施和方法，以期幫助福利依賴者提高自助能力并回歸主流社會，從而發揮城市低保政策的功能，實現社會公平與正義。

二、文獻回顧

“福利依賴”發源于西方福利國家，國內外學術界對其都還沒有一個統一的概念界定，各個學者從自己的研究角度給出了不同的界定。結合徐麗敏的《國外福利依賴研究綜述》，總結西方學界較具代表性的觀點如下：第一種是通過主觀的理解來界定“福利依賴”——問題行為、亞文化或者生存策略（劉璐禪，2016）。以尼爾·吉爾伯特為代表的大部分學者將福利依賴置于社會救助制度研究的視角下，視福利依賴為社會救助制度的負激勵結果（尼爾·吉爾伯特、芮貝卡·A·范·沃黑斯，2004）。第二種是通過對客觀事實的描述來界定“福利依賴”——美國健康和人類服務部從經濟角度界定了“福利依賴”的標準：即一個家庭年收入中有 50%以上來源于福利項目，就認為這個家庭產生了“福利依賴”，其家庭成員就是“福利依賴者”（劉璐禪、林閩鋼，2016）。第三種則從動態的角度出發，學者們認為福利參與與福利依賴是人們在利用福利的不同階段的不同表現（徐麗敏，2008），在本質上沒有褒貶之分。

國內關于福利依賴的研究起步不久，對福利依賴的界定延續了西方的研究思路，有客觀描述，也有主客觀相結合。從客觀描述的角度對福利依賴進行界定，通常是圍繞金錢和福利享受時間兩個維度，如曾崇碧認為“只要長時間（通常是一年）依靠福利或者福利所得占總收入的比例超過某一數值就是福利依賴”（曾崇碧，2009）。而從主客觀相結合的角度對福利依賴進行界定，則如李棉管以低保制度為背景，指出社會福利依賴是一種綜合的現象，它包含“狀態”（享受低保并有勞動能力）、“行為”（沒有積極尋找工作）和“意向”（不愿尋找工作）三個方面（李棉管，2008）。

綜合國內外研究，本研究中的“福利依賴”特指處于勞動年齡范圍（為了統計方便，男女皆取16-60歲）內，具有或部分具有勞動能力（沒有患重病或重殘）的低保對象，缺乏求職意愿或行為，長期（1年以上）滯留于城市低保體系中或家庭年收入中50%來自低保救助的現象，是“經濟”“享受低保的時間”“狀態”（享受低保制度、在勞動年齡范圍內、有勞動能力）、“行為”（過去半年沒有積極尋找工作）和“意向”（未來半年不愿意尋找工作）等“五位一體”的整體概念。由此可以得出本研究中“福利依賴”的判定標準，具體如表1所示。

表1：本研究中“福利依賴”現象的判定標準

三、北京市海淀區被訪低保對象的基本情況

（一）研究方法及研究對象的選取

本研究中所采用的資料為北京市海淀RB社會工作事務所的低保核查項目組，在北京市海淀區QHY街道、SD街道以及BTPZ街道的8個社區進行低保入戶訪談時所獲取的資料。為了保證資料的客觀性，入戶前項目組成員與各街道民政科工作人員以及社區居委會負責人進行對接，初步了解各社區低保對象的基本情況，包括個人基本信息（年齡、性別、戶籍、文化程度、身體狀況、就業狀況、享有的社會保險以及社會救助的情況等）、家庭基本信息（住房、收入、家庭成員需要照顧的情況等）。入戶階段，主要是借助訪談問卷與低保對象進行個案訪談，訪談內容包括享受低保的情況、社區服務情況以及社會支持情況（與身邊親人朋友的關系、遇到急難狀況尋求幫助的對象與方式等）。參與訪談的低保對象一共有33名。筆者在訪談的過程中發現，部分有勞動能力的低保戶相當依賴當前這種低水平的救助制度。

（二）被訪低保對象的基本情況

33名被訪低保對象分布在北京市海淀區的三個街道——QHY街道、SD街道和BTPZ街道。其中QHY街道有18名低保對象，SD街道有11名低保對象，BTPZ街道有4名低保對象（具體見表2）。

1.被訪低保對象自身存在弱勢

從性別上看，被訪低保對象男女比例相差不大；從年齡和身體狀況上看，45%的低保對象年齡分布在50歲以上，85%的低保對象集中在31歲到60歲之間，只有26%的低保對象屬于重病或重殘，也即大部分低保對象在勞動年齡范圍內具有一定勞動能力；將近一半的低保對象人戶分離，給低保工作人員的家計調查、低保核查等工作帶來一定困難。84%的低保對象文化程度集中在初中以下，可以看出低保對象擁有的文化資本較少。從就業狀況看（具體見表2），被訪低保對象中處于失業狀態的占48%，無業的占27%，靈活就業的占12%，正式就業的只占3%，也即75%的低保對象沒有就業。年齡大、文化程度和勞動技能低下是被訪低保對象普遍存在的弱勢。

表2：33名被訪低保對象的基本情況

2.部分被訪低保對象的家庭照顧負擔重

從被訪低保對象的家庭情況（具體見表3）來看，在住房上，除去QHY街道大部分低保對象可以住在父母單位公房，其余街道中80%的低保對象住在廉租房，住房條件較差；在居住情況方面，75%的低保對象與家人居住在一起；在家庭負擔上，27%的低保對象需要照顧其家人，包括照顧生活不能自理的老人、重病或殘疾的家人，33%的低保對象需要撫養子女，對老人、重病或殘疾的家人主要是身體上的照顧，需要陪伴在身邊，而對子女則主要是其教育給家庭帶來一定的經濟負擔。相對而言，這類低保對象的家庭負擔較重。

表3：33名被訪低保對象的家庭基本情況

3.被訪低保對象享受低保以及其他各種附帶救助

從享受低保的時間來看（具體見表2），97%的被訪低保對象享受低保的時間均在1年以上，均未退出過低保制度，其中58%的低保對象享受低保的時間在5年以上，其家庭除了享受低保救助（該區低保標準為800元/人·月，多的一戶每月可以領2400元）以外，還優先享受其他各種附帶的救助，如采暖補貼、殘疾人補貼、住房救助、教育救助、醫療救助、獨生子女補助、靈活就業人員社保補貼等社會救助，其中75%的低保對象享有采暖補貼，享有殘疾人補貼的占27%，享有住房補助的占36%，享有教育補助的占33%，享有醫療救助的占46%（如圖1）。41%的低保對象表示其享有的社會救助給其家庭緩解了50%以上的困難。由此可見，被訪低保對象對當前的低保制度是比較認可的。

圖1：被訪低保對象享受其他社會救助的情況

4.被訪低保對象求職意愿較強

從求職狀況看，80%以上的低保對象表明工資收入低、自身存在弱勢、家庭照顧負擔重導致其未能就業；在希望獲得的就業支持方面，希望提供就業信息的占68%，希望直接提供就業崗位或者家庭照顧服務的占80%以上；在工資預期月收入方面，2000～3000元的占64%，1000元以下或3000元以上的均在10%以下；在尋找工作時看重的因素方面，希望技能要求不要太高的低保對象占92%，看重工資收入的占84%，希望工作穩定的占72%，希望離家近的占52%，而希望工作不要太辛苦的只占16%。由此可見，大部分低保對象具有就業意愿，他們比較看重工資收入以及工作后家人是否能夠得到照顧（見表4）。

表4：25名沒有就業的被訪低保對象求職意愿與要求

（三）被訪低保對象福利依賴心理與行為特征

個案A（QHY街道，男，59歲，妻子48歲，兩人都有勞動能力，都是初中文化，失業；女兒8歲，小學；家里還有雙癱的父母、一個精殘的弟弟；享受低保5年）：我是2008年申的，低?，F在就是我們的活命錢，要想生活，就靠著它了。工作？我倒想找啊，可是就我這樣，一沒學歷，二沒技術的，能干啥？現在工作可不好找啦，你們大學生畢業的都找不著工作，更別說我們啦。就算能找一份，那工資肯定是少呀。一個月2000塊錢的工資，加上每天來回坐公交地鐵還有吃飯的費用，還能剩多少？這樣一來，還不如我們現在這樣①此處的“現在這樣”是指：因為有癱瘓的父母和一個精殘的弟弟，所以除了每月2240元低保金，他們還優先享受殘疾人補貼等各種其他救助。呢。

個案B（SD街道，女，49歲，獨居，有勞動能力，高中文化，人戶分離，靈活就業，享受低保3年）：我一個人，低保每個月就幾百塊，這點錢你想想在北京怎么生活？那我沒辦法，其他的工作干不了，就只能偶爾做做小生意啊，掙的也不多，不過有總比沒有好吧。

個案C（BTPZ街道，男，51歲，獨居，有勞動能力，小學文化，無業，享受低保6年）：2010年我開始申請的，這幾年我都這么過的，都習慣了，你讓我出去工作，我這樣子能做什么呢，我早就被社會淘汰了。

結合被訪低保對象的基本情況以及個案訪談資料，再對照“福利依賴”的判定標準，可以判斷被訪低保對象對當前的低保制度產生了福利依賴，其心理與行為特征如下：

1.缺乏其他收入來源的低保對象對低保救助產生生存性依賴心理

在經濟上，所有被訪低保對象在訪談中均表示，其每月領取的低保金以及由低保身份而獲取的其他社會救助均超過家庭總收入的50%。當然，這其中不排除部分低保對象隱瞞其他收入。但據社區居委會反映，同時結合表2，被訪低保對象中沒有其他收入來源的占70%，也即低保救助金是大部分低保對象的家庭主要收入，盡管親戚、朋友們也會給予救濟，但只是偶爾，并不能構成家庭收入來源。低保救助對低保對象很重要，重病和重殘的低保對象（占26%）依靠醫療救助來報銷醫療費用，其他低保對象依靠低保維持日?；旧?，因此，被訪低保對象在經濟上對低保具有難以割舍的生存性依賴心理。

2.長時間享受低保救助的低保對象產生習慣性依賴心理

在享受低保的時間上，97%的被訪低保對象享受低保的時間在1年以上，58%的低保對象享受低保的時間在5年以上，享受時間最長的竟達到了13年，且均未退出過低保制度，被訪低保對象在時間上對低保產生了慣性依賴心理，他們并不因低保對象這一身份而感到自卑，而是一副理所當然的模樣。他們往往認為領取低保金就跟國家工作人員領工資一樣，可以享受終生，即使家庭經濟狀況好轉也不愿意退出低保體系，甚至低保身份被取消后，有些低保對象就會不斷地上訪或尋釁滋事。對于低保標準的提高他們深有感受，在訪談中多次提到“要感謝政府”，但也有少部分低保對象抱怨“相比較物價上漲的速度，低保標準的調整速度太慢”。

3.低保以及各種附帶的專項救助致使低保對象產生懶惰性依賴心理

在狀態上，85%的低保對象集中在31歲到60歲之間，只有26%的低保對象屬于重病或重殘，也即大部分低保對象在勞動年齡范圍內且具有一定勞動能力。低保對象家庭除了享受低保救助外，還優先享有其他各種附帶的社會救助，如采暖補貼、殘疾人補貼、住房救助、教育救助、醫療救助、獨生子女補助等專項救助。被訪低保對象雖有勞動能力，但在當前這種救助制度下，他們產生了一定的惰性。然而，由這種懶惰性對低保制度而產生依賴的現象在社會中一旦成為常態，會導致各類人員的不滿，從而影響社會的公平與正義。

4.部分低保對象因難以舍棄低保救助而選擇隱瞞性依賴心理及行為

在行為上，除了1名低保對象在超市上班以及4名低保對象從事靈活就業，75%的低保對象雖有一定的勞動能力，但受學歷和勞動技能低下以及家庭照顧負擔重的限制，64%的低保對象自認為很難找到一份合適的工作（見表4），因此在過去半年里沒有積極尋找工作。但是據社區居委會工作人員透露，部分低保對象還是會通過各種努力獲取收入來改善生活，如部分人戶分離的低保對象通過將社區的房子對外出租或者從事靈活就業獲取一定收入，但這部分收入往往被隱瞞而未計入家庭收入。

5.低保對象具有較強的求職意愿但對求職過程產生畏難性依賴心理及情緒

在意向上，43%的低保對象表示未來半年有求職意向。同時，由表4可以看出，如果有一份工作在除去相關工作費用后帶來的實際收入比依靠低保所獲得的救助金多，部分低保對象是非常愿意去工作的，尤其是家里有子女的，他們感受到低保身份讓孩子產生了自卑心理，作為父母，他們心有愧疚，希望通過自己的努力改善生活。但是在實際中，要么家庭成員需要照料而工作地點離家太遠，要么工資收入與實際付出嚴重不成比例，就業崗位與其預期收入之間存在一定差距，加之本身處于弱勢地位，于是他們實現就業、再就業的可能性被大大降低，長此以往，他們對于尋找工作的過程產生畏難性依賴心理及情緒，從而難以轉化為積極的求職行為。

四、被訪低保對象福利依賴的類型及其成因討論

根據以上對低保對象的依賴心理與行為特征的分析，筆者發現他們所呈現的類型與重慶工商大學周昌祥教授對“福利依賴”研究的發現相類似，故而筆者也嘗試將本研究中低保福利依賴群體分為三類，并分析形成每一類型福利依賴的原因。

（一）主動依賴：自身弱勢，自卑心理，缺乏社會支持

主動依賴是指部分低保對象在心理和行為上沒有就業意愿，主動表現出對社會福利的依賴（周昌祥，2012）。與周昌祥教授的發現不一樣的是，本研究中這部分群體中以50歲以上的人員為主，這類人群年齡大，文化程度和勞動技能低下，在心理上缺乏自信，對生活抱著“得過且過”的心態，對美好的未來缺乏向往，看不到自身存在的潛能和價值，因此，在行為上他們表現出求職意愿不強，認為自己無法與年輕人相比，所以也不愿參加培訓，更不會參加求職，同時也不積極參與社區的公益活動，缺乏社會支持，他們習慣于依靠領取低保救助來生活。這部分人群往往讓社區居委會以及政府相關工作人員很是頭疼。

（二）被動依賴：家庭負擔重、自身弱勢，享受低保和工作的比較收益

被動依賴是指具有勞動意愿，主動參加學習和培訓，接受政府、社區和社會關系提供的就業機會，但是，由于各種客觀原因導致他們被動依賴低保福利（周昌祥，2012）。這類人群包括如下幾種：第一種是家庭照顧負擔重。如表3所示，照顧生活不能自理的老人、重病或殘疾的家人的占27%，這類人群不能到離家太遠的地方去工作，只希望在社區附近找一份工作，但社區附近很難找到合適的工作，所以只能被動依賴低保救助。第二種是自身存在弱勢。被訪低保對象大都年齡偏大、文化程度和勞動技能低下，不適應當前的勞動力市場，難以找到合適的工作，于是被動地依靠低保救助而生活。第三種是低保身份附帶各種救助與工作收入的比較收益。這類低保對象常常面臨兩個選擇：找工作還是“吃”低保？他們由于年齡偏大，技術陳舊，工作能力不足，能找到的大多數工作收入都不高，有的甚至比城市最低工資標準還低，與其所享受的低保救助收益進行比較以后，被動選擇依賴低保福利。整體而言，與主動依賴者不同的是，被動依賴者會主動參加一些培訓和學習，他們熱心于社區公益服務，常常得到社區居委會工作人員以及居民的好感和同情。

（三）福利侵占：人戶分離，隱瞞家庭資產

由于我國城市低保制度還處于完善階段，在家計調查、就業資料掌控、戶籍制度以及低保管理等方面存在缺陷，于是一部分人通過鉆政策漏洞的空子來侵占國家福利。這類人群主要是借人戶分離騙保。本研究中一半以上的低保對象都是人戶分離，即戶口在一個地方，而本人又在其他地方居住，這種情況使得低保工作人員對這部分人的真實情況往往無法了解，給家庭財產調查帶來不便。這部分人員往往利用這一政策漏洞而隱瞞其真實情況，如制造假收入證明等。這部分人員雖然比重不大，但一旦成為常態就會嚴重影響社會的公平與正義，也給政府帶來財政負擔。

五、反福利依賴的社會工作介入路徑

以上分析表明在實踐中低保福利依賴問題已開始顯現，盡管政府相關部門已開始關注并采取措施，學界也開始研究福利依賴問題，并將管理理念作為破除福利依賴的指導思想，但這些都是對外部環境的改善。福利依賴產生的主體是個體，其本質是個體基于自身利益的考量而對工作倫理的放棄。因此，伴隨著既有制度的不斷完善，應將福利依賴問題的關鍵聚焦在個體身上（郭立強、徐麗敏，2016）。對此，南開大學關信平教授也曾提出建立積極的社會救助制度，要大力促進社會工作專業人才介入社會救助工作，為貧困者提供更有針對性的服務（關信平，2014）。在此背景下，筆者論證了社會工作介入反福利依賴的可能性，并嘗試探討在反福利依賴中社會工作從微觀層面的介入路徑。

（一）社會工作介入反福利依賴的可能性

從理論上看，社會工作是以“助人自助”為價值理念，在一定的制度和社會政策框架下，運用科學的、多樣化的方法，幫助有困難、有需要的人，并在此過程中發展理論和方法，以進一步推進社會服務的過程（王思斌，2004）。在宏觀上，社會工作可以分析社會福利依賴問題產生的各種因素，為政府和具體工作部門決策提供相關的建議。在微觀上，福利依賴問題總是與低保人群中的個案、小組和社區工作聯系在一起，社會工作可以運用具體的方法幫助福利依賴群體回歸社會。從現實來看，根據《中國社會工作發展報告（2015）》，近年來，我國社會工作專業在高等教育領域獲得了空前的發展，截至2015年底，民辦社會工作服務機構已有4686家，全國已有321所高校開辦了社會工作專業本科，全國通過職業水平考試、高校教育和專業培訓的社會工作專業人才近50萬人①公益時報，《中國社會工作發展報告（2015）節選》，http://www.gongyishibao.com/newdzb/html/2016-03/08/content_13619.htm?div=-1，2016年11月20日。，為社會工作介入福利依賴提供了有力的人員保障。可見，社會工作介入社會福利與當前反福利依賴具有非常大的可能性。需要注意的是，本研究中筆者僅從微觀層面研究社會工作介入反福利依賴的路徑。

（二）反福利依賴的社會工作介入路徑

基于第三部分對福利依賴成因的分析，筆者發現多數有勞動能力的低保對象有參加就業的意愿，但是他們一直未能找到與預期收益相當的工作。究其原因，主要是低保對象自身缺乏合適的勞動技能、存在自卑心理、家庭負擔重。同時，城市低保制度的初衷不是養活低保人口，而是促進低保人口在政府、社會幫助與自助的方式下自力更生，依靠自己的能力獲得個人和家庭的發展。這一價值取向決定了社會工作介入反福利依賴的專業路徑是：作為協調者，動員和整合社會資源，建構低保對象的心理疏導系統、就業促進系統和社會支持系統。具體方法如下：

1.以個案社會工作為支點開展心理疏導服務

建構心理疏導系統，主要是針對存在自卑心理、對生活喪失信心的低保對象。社會工作者要及時發現這些心理特征，以個案社會工作為支點，運用有關人與社會的專業知識和技巧為個人和家庭提供情感方面的支持與服務。個案社會工作認為個人問題的產生是社會環境和個人心理因素共同作用以及兩者相互作用的結果，因此在介入福利依賴問題中，需要重視這兩個因素對福利依賴人員的影響。通過開展個性化服務，社會工作者可以對有勞動意愿的低保對象采取一對一輔導、幫助，促使低保對象與所處的環境之間有較佳的調適關系，重建自信心，為今后的順利就業奠定良好的心理基礎。

2.以小組社會工作為支點開展就業促進服務，提升低保對象的就業能力

建構就業促進系統，主要是針對存在勞動技能低下的低保對象。社會工作者可以以小組社會工作為支點，通過建立學習、培訓、就業制度來培養低保對象的工作倫理、就業意愿、職業技能與自助精神。在小組工作中，憑借小組工作者的協助，引導低保對象在各種社區機構的小組活動中互動，使他們彼此建立關系，獲得成長的經驗，促進自我的發展（王思斌，2004）。小組社會工作以低保對象的能力提升為目標，依托社區樓院的組織方式，在小組工作者的指導下，以樓院為單位，根據低保對象的不同特點，組成相關任務小組，提供合適的學習內容，并以制度化的學習時間、規范化的培訓方式、 協助制訂合適的就業計劃為基礎，保證參加培訓和學習的低保對象能夠提高從業素質和競爭力，獲得適合自我的就業機會，達到改善其生活的目的。

3.以社區社會工作為支點構建社會支持系統，幫助低保對象解決就業及后顧之憂

建構社會支持系統，主要是針對家庭負擔重和未就業的低保對象。社會工作者以社區社會工作為支點，建立社區與政府、社會單位之間的互動協調關系。即社會工作者作為一個協調者尋找、聯結有關的社會資源，這些資源包括民政、勞動和社會保障、衛生、教育等政府部門的正規資源，為低保對象及其家庭提供實實在在的就業、保障、醫療、教育等服務，也包括鄰里、朋友、親屬和志愿者等非正規資源，為低保家庭解決其就業后可能存在的家庭成員照看問題、為其子女提供免費的家教服務等。社會工作者還應積極為有勞動能力的低保對象尋找就業信息，向社會用人單位積極推薦，針對勞動能力和文化水平低下的低保對象，還可以在社區開發保潔、綠化、家政服務等崗位，這樣做既有利于社區服務，也幫助低保對象增加收入，提升其自信心。