日本的地域福祉理念和理論的發展

野口定久

一 、日本戰后社會福利總覽

（一）日本戰后社會福利的開展

日本戰后的社會福利制度，是從對生活窮困者的金錢援助、對戰后遺留孤兒以及傷殘軍人保護對策為中心而展開的。

第一階段的發展是從1945年到20世紀50年代之間。全國性的貧困以及龐大的貧困人口是這一時期需要面對的主要問題。在這一階段，社會福利相關的各種基礎性制度和法令被逐步建立起來，國民的權利（生存權）也開始正式被憲法保護。而當時的社會福利服務總量，尤其是收容設施的數量遠遠不夠，因此這一階段的社會福利政策主要是在生活保護法的框架下，對社會弱勢群體進行救助和保護。

第二階段的發展是在之后的20世紀60年代，也就是日本經濟高速增長期間。經濟快速成長、資本高度積累以及技術革新給日本社會帶來了翻天覆地的變化：大城市的人口高度聚集使得傳統的地方“共同體”社會逐漸崩潰；年輕勞動力和老年人口的快速增長帶來“核心家庭”的增多。在這樣的社會背景下，不僅存在新貧困（雇傭狀態不穩定）階層的問題，而且全體國民范圍內開始出現生活問題。另外，由于女性勞動的常態化，家庭與地方社會的養老和育兒的功能開始減弱。為了應對這一變化，這一時期的社會保障在完善制度的同時，也在不斷加強面向殘疾人和老年人的居住型福利機構以及托兒所的整備建設。

在這一階段，關于居民的生存權、生活權的各種需求是否切實得到保障被高度重視，各種反映居民福利需求的政策在地方率先實施起來。隨后，老年人醫療費用的免費化、針對不同對象的各種福利性補貼作為全國性的制度被普及推廣。另外，得益于富足的財政狀況，社會福利的對象由以往的貧困階層，逐漸擴大到普通的老人和兒童。

從地域福祉的視角來看，“尊重每個人的地域生活”這一觀念在當時還并不存在。雖然當時已經有了“社會福利協議會”——這一根據社區組織（Community Organization）理論為基礎建立起來的機構，并且其承擔了類似于地域中的保健服務、福利活動振興等工作，但是對于政策主體的中央政府和地方政府來說，這些工作依然是屬于其主要業務之外的，也就是所謂的邊緣性的福利業務。

第三階段的發展是在1970年到20世紀80年代中期。1968年英國發表了“希波姆報告”（Seebohm Report），以社區照護（Community Care）的理念為主軸，指出了未來社會福利制度的改革方向。受此報告的影響，日本政府開始著手進行社會福利方面的行政改革，對國民保健服務進行重組。比如，“國民生活審議會”提出了“在社區—生活的場所中恢復人文關懷”，“東京都社會福利審議會”提出了“關于東京都社區照護的發展”相關的意見。這些舉措對于社區照護的構建都具有劃時代的意義。

1973年（昭和48年）被稱為日本的“福利元年”，醫療、年金等社會保障制度的保障水平大幅改善。社會保障費用占國民收入的比例在此之后也開始急劇上升。這一時期也被認為是日本開始脫離落后，嘗試向福利國家過渡的時期（武川正吾，1999）。但好景不長，在此之后，第一次石油危機導致的全球性經濟危機爆發，世界范圍內的停滯性通貨膨脹持續發酵①停滯性通貨膨脹（Stagflation）：指物價上漲與經濟低迷并存的狀態。目前的日本經濟，盡管日元不斷貶值，但外需低迷或者出口競爭力不足導致出口總量未能增加，即便通貨膨脹也未必能帶動經濟好轉。關于物價上升如何帶動實體經濟的發展這一點，政府并未能給出明確的解釋。，日本經濟的高速成長迎來終結，開始進入低速增長時代。之后的1975年，雖然依然有很多人支持“高福利、高負擔”型的福利國家論，但同時質疑的聲音也在逐漸變強。針對一部分高福利政策，甚至有人提出了“過于寬松”的批評意見。這一階段，是對新型福利政策的探索時期。居家福利的政策此時開始登上歷史舞臺，該政策主張將以往的以行政為主導的福利政策，轉變為以重視居民自發性活動為主的地域福祉政策，社區在社會福利中的作用和重要性開始被正視。

這一現象出現的背景之一，是經歷了高度經濟成長之后，社會福利需求在國民各個階層中不斷擴大，并且日益呈現多樣化和高水平的態勢。隨著社會福利的利用主體不斷擴大，除了以往的居住型福利設施之外，日間照料型、居家型福利服務的整備建設也逐漸走向制度化。“全國社會福利協議會”專門設置了“關于居家福利服務定位的研究委員會”，其成果《居家福利服務的戰略》也于1978年發表。

第四階段的發展包括了20世紀90年代的“社會福利相關八法修訂”中提及的社會福利制度改革以及《社會福利法》中強調積極推進地域福祉、居家福利政策等動向。時至今日，對低收入者、貧困群體的福利政策（主要是收入再分配）的重要程度依然不減當初。然而，一些身患殘障的人員，雖然經濟上不至于貧困，但在社會生活中也會有其他困難。也就是說，社會福利所關心的問題，是與貧困、身心殘疾、生活不安等各方面都息息相關的綜合性問題。基于這個角度，人們開始逐漸意識到，對于殘疾人的照顧并非一件特別的事情，“福利社會”①福利社會：《福利社會學事典》（弘文堂1999年出版）中，將“福利社會”作為“福利”與“社會”兩個詞語相組合的合成詞語，并給出以下示意：其一，是指福利意識的社會，也就是說，社會中存在的人和問題皆為關于福利的事物；其二，是指由社會提供福利，也就是說對于社會中人們福利的實現，社會具有一定的責任（武川）。另外，福利社會學被定義為社會學的一個分支，其研究對象為以預防和解決生活問題為目的的社會福利、社會保障措施（藤村）。其實就應該是社會本來的面貌。也就是說，為了實現“常態化”（Normalization）——即綜合性地滿足地域居民們的福利需求，直接相關政府部門和其他各個部門的相互配合以及廣大居民的廣泛參與和支持，才是構建“無障礙社會”的關鍵。這一問題從社會福利政策的角度來看，就是關于如何進行收入再分配（貧困、低收入）、實現常態化（身心殘障、生活不安）的問題。

第五階段的發展是指20世紀90年代后期，也就是介護保險制度導入、《社會福利法》成形的時期。在這一階段，社會性排斥、歧視，社會性孤立、孤獨等新的問題開始出現。例如，在大量的失業和中老年人的下崗中顯現出來的“無家可歸者”問題；在日外國人遭受的社會性排斥、歧視問題；精神衛生、毒品濫用、家庭暴力、虐待等現象中顯現出來的社會性孤立、孤獨問題等。這些問題從全球社會（Globalization）的層面到地方社會（Locality）層面，呈現出復合性的特征。從社會福利政策的視角來看的話，就變成了如何對待社會性包容（Social Inclusion，可以包容所有人的社會）和社會性排斥（Social Exclusion，排斥少數群體）的問題。

最后，也就是當今的發展階段。迄今為止，日本社會依然在為2008年的雷曼經濟危機所帶來的后遺癥而苦惱不已。為了擺脫通貨緊縮所導致的經濟不景氣，安倍政權出臺了“三大經濟政策”（即寬松的貨幣政策、積極的財政政策、結構性改革政策），也就是俗稱的安倍經濟學。這一戰略使得日元貶值、股價上漲，令國內企業的業績在短期內取得了頗有成效的改善，但其中也存在兩點潛在的風險。第一點是停滯性通貨膨脹的風險。第二點是持續性通貨緊縮的風險（盡管采取寬松的貨幣政策、日元貶值，但若無法反應到國內物價上的話，反而會因為進口原材料價格上漲而導致工資進一步下降，進而使得內需持續低迷）。其中，新自由主義的結構性改革政策使得地區之間的差距不斷擴大，地方經濟疲軟，加之地震、臺風等自然災害頻發，導致無論城市還是農村，日本國內所到之處，公共設施狀況無不在持續惡化。例如，東日本大地震的受災地區和福島第一核電站的事故中受災民眾的生活重建工作，進度就極其緩慢。另外，在水土災害多發或者人口稀少地區，國家和地方政府以財政狀況吃緊為由，必要的生活公共設施建設至今都未能落實到位——鄉鎮公路的道路加固工程和預防泥石流等工程也難以讓人信賴。然而，政治和政策，本應該是首先為民生所服務的。

（二）地域福祉學研究的體系

日本的地域福祉學研究一般被認為是始于20世紀70年代初期。根據地域福祉學研究中的構成要素，田端光美（1997：35-36）將地域福祉學研究的開展過程分成了三個階段。

在20世紀70年代的第一階段，地域福祉學研究者開始著眼于地域福祉的理論化研究，正式揭開了日本地域福祉學研究的序幕。這一階段，也是英國的社區照護思想開始影響日本的時期。受1968年“希波姆報告”的影響，日本的地方政府以及各都道府縣的“社會福利協議會”都在報告書中開始將地域福祉和社區照護明確作為一項“目標概念”。總體來看，這一時期，地域福祉的實體還未成形，但關于地域福祉的啟發性活動以及對其開展的理論化探索已經初見端倪（田端，1997：35）。

第二階段是在20世紀80年代。這一階段的初期涌現出大量具有代表性的地域福祉學研究者，他們的見解和成果開始逐步形成體系。并且，在他們的理論和思想基礎之上，進一步解析地域福祉要素的研究也開始起步。鈴木五郎（1983）的研究便是其中之一。另外，在研究方法方面，在岡村重夫（1974）、三浦文夫（1977）、前田大作（1976）、阿部志郎（1980）、井岡勉（1973）、右田紀久惠（1973）等知名學者的代表性著作中，都可以發現關于“記述整理地域福祉中的構成要素”的研究方法。其中，構成要素大概可以分為“居家服務”“地域福祉計劃”“地域組織化活動”三個方面。

在這一時期，有必要著重提一下三浦文夫的研究，他的論點在低速經濟增長時期的社會福利政策研究中起到引領性的作用。1973年是日本的“福利元年”，也是高速經濟增長放緩、向平穩增長過渡的時期。三浦的論點之一，是關于對福利的重新認識和以人為對象的福利服務的見解。在“對福利的重新認識”中，三浦總結之前的討論為兩種觀點，即：以往的作為社會工作的社會福利和作為社會服務的對人福利服務。他從“由內而外”的視角出發，對社會福利對象擴大中的社會服務，尤其是以人為對象的社會服務的必要性進行了論述。其論點之二，是關于20世紀70年代中期開始的財政緊張的背景下，新型的社會福利服務及其經營應該何去何從的問題。其參與編寫的《居家福利服務的戰略》（全國社會福利協議會，1979）為1975年之后的居家服務的開展奠定了基礎，并促成了“社會福利協議會”工作重心的轉變。此外，1981年12月出版的《關于當前居家老人的福利對策》將居家服務擴展成為一項包含機構照護的更為寬泛的概念。其論點之三，是關于社會福利的“普遍化”的討論。關于社會福利的普遍化或者說一般化這一論點，“社會保障長期展望座談會”編寫的《關于社會保障未來的展望》中主張地域福祉應當以居家福利為主軸，由以往的救貧為主的差別主義福利向普遍主義福利過渡。這一觀點參考了由蒂特馬斯（Richard Morris Titmuss）提出的以普遍主義為藍本的“積極差別（Positive Discrimination）”構造，使其可以與福利行政上的運營問題相關聯，進而能夠與日本的“措置制度”相結合。不僅如此，這一論點還進一步推動了之后關于“社會福利的費用負擔”以及“社會福利供給的體系”等問題的相關討論，并且與“黃金計劃（Gold Plan）”的實施、“福利八法”的修訂相呼應，與之后一系列的“社會福利基礎構造改革”相關的政策論證都有著密切的聯系（三浦 ，2004）。

不過也可以看出，在這一時期的前半段，雖然地域福祉研究者的思想以及針對地域福祉構成要素的分類研究在穩步前進，但地域福祉的實體還未能具體成形。然而，在后半段，地域福祉迎來了重要的發展時期——日本展開了關于社會福利制度改革的大討論，作為社會福利服務之一的居家福利開始被重視，作為地域福祉的社會政策也開始具有了相應的實體性特征。

第三階段發生在20世紀90年代。得益于1989年的“黃金計劃”的實施和1990年社會福利相關的八部法律的修訂，加之以全國各自治體為中心的居家福利服務的建設、地方分權化的推進以及福利服務供給主體的多元化等背景，以居家福利為中心的地域福祉的基礎性整備構建工作進入到實質化階段。在地域福祉學的研究領域，關于福利改革實質的討論成為熱點議題，探究福利服務供給本質的政策研究逐漸成為主流（大橋，2006：11）。其中，大橋謙策對于地域福祉這一概念做出了以下定義：“地域福祉是指，以政治和行政制度基礎單位的市町村為基本，將生活自立有困難的個人和家庭作為對象，在地域中構建以生活自立為目的的援助網絡，綜合提供必要的居家服務”（大橋，2006：26）。這一定義的特點在于，基于對生活在地域中居民生活的整體性把握，通過居家服務的形式，形成以服務提供者及利用者（居民）為地域福祉的主體，同時強調他們在地域福祉計劃制訂和地域福祉活動中的參與，也就是他們在地域福祉形成和開展中的能動性。其中，地域福祉開展中關于“能動性”的表述，可以列舉出例如“尊重全體性、主體性”“尊重綜合性”“尊重日常性、交流性、社會性”“尊重文化性、便利性”“尊重協作性”等關鍵詞。這一時期中的理論研究成果，可以說為之后研究中對于地域福祉問題的更深一步的探討奠定了基礎。

此后，隨著2000年6月《社會福利法》的出臺，地域福祉學研究逐漸占據了社會福利研究的核心地位，其他領域的學科也開始關注這一領域的研究成果，地域福祉學研究也邁入了其第四個階段。隨著社會的少子老齡化程度的加深，以及福利國家危機帶來的福利國家改革深化，地域福祉成為地方政府在公共政策改革中的重要支柱之一，并在政策層面走向了主流位置（武川，2006）。這一浪潮的形成也成為了這個時期的地域福祉學研究的特征之一。尤其在《社會福利法》中，市町村的“地域福祉計劃”由第107條、都道府縣的“地域福祉支援計劃”由第108條——以法律條文的形式規定下來，這一點可以說是具有劃時代意義的。另外，在地方分權化的浪潮當中，這一階段的地域福祉學研究在著重計劃設計的同時，還廣泛著眼于地方自治體的規模、行政財政能力、居民參與的成熟度、民間福利活動的積累程度、社區資源、傳統文化的基礎樣態等各個方面。通過以居民的廣泛參與和相互合作為基礎的地域福祉計劃的策劃制定，可以實現社區中資源的盤活和再利用，這也成為了這一階段地域福祉理論和實踐研究的重要目標之一。

（三）地域福祉學理論研究的特點

地域福祉學是一門地道的實踐科學，也是涵蓋實踐技術方法的應用科學，在如今的政策科學當中被寄予厚望。迄今為止，多數的地域福祉學研究中，或將理論、政策、實踐、技術進行分門別類的討論，亦或交叉其中個項進行研究。巖田正美監修的《引領日本的社會福利》系列叢書的第六卷，也就是由野口定久和平野隆之編纂的《地域福祉》一書，對迄今為止的日本地域福祉學研究的發展脈絡進行了綜述。具體來說，此書將地域福祉學研究分為四個細分領域（第一部分為“理論和思想”；第二部分為“實踐和方法”；第三部分為“運營和政策”；第四部分為“研究史”），以此對研究的方法論進行了系統的把握和梳理。

該書由19篇論文構成，在編纂過程當中，編者嘗試用豎軸（論文發表時期以及研究課題、研究方法）和橫軸（研究領域的體系）對地域福祉學研究進行歸納整理。當然，在此書中收錄的十幾篇論文的背后，是無數的論文所組成的對地域福祉學研究的龐大積累。在此龐大積累的基礎上甄選出19篇，以及通過對其相關論文及著作的仔細研讀，最終探明了地域福祉學研究中各項內容的定位和意義。此書的目的可以概括為：“對地域福祉學研究的系統性學習”“解釋日本特有概念的形成和外來用語”“融合政策制度研究與實踐技術研究”“地域福祉研究今后的課題導引研究方法”等幾個關鍵概念。在此基礎上，此書的特點如下。第一，把“社區照護”和“地域組織化活動”作為服務論中的一種媒介；第二，重新評價了“社會福利協議會”在“社區照護”“地域組織化活動”“居家福利服務”中的作用；第三，將田野調查的手法（事例研究法和參與觀察法等）作為主要研究手法之一來深入了解實踐場景；第四，對以往研究脈絡的體系化整理；第五，將社會福利學研究成果與制度性社會福利問題進行交叉比對；第六，將地域福祉政策和計劃作為地域福祉的核心，并與“新型公共”中地方治理（Local Governance）這一概念相結合；第七，將“社區社會工作”研究作為地域福祉中政策與實踐的結合點，或者說與社工技術結合的媒介；第八，在研究方法上，將“地域福祉計劃”作為可供參與觀察技術應用的研究對象；第九，面向東亞各國積極介紹日本地域福祉中的獨有概念，為國際比較研究提供幫助①此處參照的是，由巖田正美監修《引領 日本的社會福利》叢書中的，由野口定久和平野隆之編纂的《第六卷 地域福利》（2011年，日本圖書中心出版）一書。其中，由平野隆之執筆的“序章”介紹了本卷書的主旨大意。。

日本戰后社會福利學研究的第一階段在20世紀70年代，在這一階段，地域福祉學的研究者開始著眼于地域福祉的理論化研究，正式揭開了日本地域福祉研究的序幕。這一階段也是英國的社區照護開始影響日本的時期。尤其受1968年的希波姆報告的影響，地方政府和都道府縣的“社會福利協議會”在工作報告書中都開始把地域福祉和社區照護明確作為一種“目標概念”。在80年代的第二階段初期，涌現出大量具有代表性的地域福祉學研究者，他們的見解和成果開始逐步成形，并且在他們的理論和思想為基礎之上，進一步解析地域福祉要素的研究也開始起步。90年代開始的第三階段，得益于1989年的“黃金計劃”的實施和1990年社會福利相關的八部法律的修訂，加之全國各自治體主導的居家福利服務的建設、地方分權化的推進以及福利服務供給主體的多元化等多重背景，以居家福利為中心的地域福祉的基礎性整備構建工作進入到實質化階段。在地域福祉學的研究領域，關于福利改革實質的討論成為熱點議題，探究福利服務供給本質的政策研究逐漸走向主流。

隨著2000年《社會福利法》的成立，地域福祉學研究愈發占據社會福利學研究的核心地位，也受到了其它學科領域的廣泛關注，地域福祉學研究由此邁入了第四個階段。這一時期的地域福祉研究展現出了以下幾個特點：第一，社會的少子老齡化和人口減少的加劇加重了福利國家危機的程度；第二，伴隨著全球化和福利國家改革，地方自治體層面的地域福祉政策研究形成一股巨大潮流；第三，關于如何推進地域福祉開展、地區重建，以及東亞范圍的地域福祉等主題被廣泛納入研究視野。另外，在全球化、地方分權化、少子老齡化的當今社會，地區差距擴大、介護和育兒支援問題、對無家可歸者的社會性排斥、家庭暴力、虐待等各種社會問題層出不窮。地域福祉，可以說就是在與各種新的社會風險作斗爭。在社區、家庭、中間組織、服務機構以及地方自治體所主導的政策施行及公共服務等當中，構建一套“不排斥任何人的”地域社會保障網絡體系。開發援助項目以解決實際問題、培養地域福祉人才以及技術體系的規范化等課題，必將會成為地域福祉學今后研究的重中之重。

筆者認為，日本今后地域福祉的發展可以樹立以下五個主要的發展目標：第一，構建福利社區（安全、安心的居住環境與傳統文化相互融合，構建老年人、殘疾人與其家人可以安全、安心生活的地域社會環境）；第二，建立包含鄰里互助的地域綜合照護體系（以中學學區為單位，建立具備早期介護預防功能的地域綜合關懷體系）；第三，推進健康福利事業的發展（構建居民可以健康快樂安度晚年的地域社會）；第四，積累社會關系資本（Social Capital，鼓勵居民們參與社會活動，加強人與人之間的信任，減少犯罪，改善社區生活質量）；第五，在“新型公共”理念下落實經營和運營的協作體系（最大限度利用地域內的資源，促進經濟的發展）。

日本的社會經濟，從2013年之前的日元升值、通貨緊縮、經濟不景氣，到現在的日元貶值、股價升高的過程中，一直在迷茫中尋求出路（例如，恢復景氣和重新構建社會保障、社會福利安全網等）。在社會福利領域，就業形勢惡化使得雇傭狀態不穩定，無家可歸者問題出現、自殺率持續升高，外國人的就業和社會生活也在逐漸成為社會問題，虐待老人和青少年犯罪的案件也在不斷增長。無論從社會生活的哪個方面來看，人與社會的安全網絡都在面臨巨大挑戰。在公共領域縮小以及家庭、地域社會功能衰退的今天，地域福祉為身處社會中不利位置的人們鋪設了一層新的“安全網絡”，這也正是“新型公共”理念（NPO活動）、“地域主權”理念（居民為主體）所不斷倡導的。

最后，筆者想談一下自己對于今后地域福祉的思考：第一，地域福祉應當由“全球化進程中的社會福利”轉變為“從社區層面起步”的視點。也可以說是一種貫穿“社區→福利國家→全球化進程”的關系。第二，應探求地域福祉從“事后”到“事先”中的作用。不僅是迄今為止的“事后”性的再分配，確保就業崗位等“事先”性的分配也非常重要，例如構建地域中的福利服務配送體系和地域綜合關懷系統正是這一視點的體現。第三，社區內“資源（Stock）”應與社會保障、社會福利的實物支付（Flow）相結合。

圖1：地域福祉理論研究的特點

二、當代日本的地域福祉理論綜述

（一）地域福祉的構成要素

日本的團塊世代（1947年到1949年嬰兒潮期間出生的人口）從2007年開始陸續退休，到2025年前后，這一世代將會形成規模龐大的超老齡人口群體，根據預測，需要予以介護的老年人將會新增520萬人。另外，少子化的加劇使得適齡勞動人口減少，生活、家庭、社區的機能減弱現象將日益凸顯。這樣的社會環境背景中尤為需要關注的是，第一，對于“人、街道、文化”等社區資源的重新認識；第二，在地域中解決問題的綜合性措施；第三，介護與育兒共同實踐的組織化。這些也將會是地域福祉在接下來的階段中面臨的新課題。除此之外，為了推動政策的形成和實踐來應對這些課題，對理論框架重新構筑也將是必不可少的。隨著地域社會和居民生活面貌的變化，以往地域福祉的基本框架也在不斷發生改變。

1.哲學和思想層面

以往的社會福利理念，可以用“常態化”（Normalization）的思想來闡述說明。直至今日，對常態化的追求依然是主導社會福利的基本思想。由丹麥學者班克·米克爾森首先提出的這一思想，強調“任何兒童和殘疾人都不應當被區別對待，應像普通人一樣理所當然的獲得參與社會生活的機會，無論殘障有無，人們都在社會中平等地享有相應的權利、承擔相應的義務”（全國社會福利協議會《構建互幫互助社會》）。這一思想被寫入了聯合國《精神薄弱者權利宣言》（Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons）和《殘疾人權利宣言》（Declaration on the Rights of Disabled Persons）當中，并在1980年的“國際殘疾人年”行動計劃中得到發揚。需要說明的是，“常態化”思想的社會基礎來源于歐美的基督教思想，是由作為獨立個體集合的市民社會建立起來的。在市民社會中，無論老年人、殘疾人、兒童，社會中凡有人權者，皆同樣負有其相應的社會義務，也同樣享受其相應的社會權利。市民社會中，自立的（或者有此意向的）正常人和自立的殘疾人理所應當地享有平等的機會。由自立的個體組成的市民社會是其成立的基礎。

表1：地域福祉的構成要素

在今后的發展當中，在常態化思想的基礎上，“社會包容”（Social Inclusion）的思想也應逐漸成為主流。在日語中也可以找到和這一詞語類似的概念，也就是所說的“不排斥任何人”。無論在大都市還是在地方，獨居老人和老年夫婦的人口數量都在急劇增加，居民鄰里之間的聯系日漸稀少、青壯年數量不斷下降。在這樣的背景下，當災害來臨之際，對自我保護能力較弱的老年人和兒童等社會弱勢群體的安全保護將成為重要問題。這里的社會弱勢群體（Vulnerability，處于不利地位的人們）是指，因為弱小而容易受到傷害或者容易遭受侵害的人的總稱。為了讓這些社會弱勢群體也能夠在地域社會中長期居住，完善包括住房、街道等在內的公共空間變得尤為重要。但是居住環境的福利“資源”（車站、購物街、城市、郵局、公共電話等）和居住環境的福利“空間”（易于居民集結、適于居民居住的空間、便民咨詢、跨年齡交流場所以及老年人、殘疾人、兒童的娛樂場所）正隨著近代化和工業化的發展日漸消逝。為此，積極的再創造是極為必要的。

2.政策和實踐層面

為了防止當代社會福利中的問題進一步惡化，應當復蘇日漸衰弱的家庭機能、增進親戚鄰里關系，將它們當做解決問題的重要資源。對于地方政府來說，積極推進家庭構建地域社會中的“軟支援體系”（Informal Support System）至關重要。為了讓每一位需要照護和幫助的老年人、殘疾人都擁有居家關懷的條件，除了例如介護保險制度下的服務及地域保健醫療福利制度下的服務等“硬服務”（Formal Service）之外，將制度以外的服務，即居民們自發性的地域福祉活動等“軟服務”（Informal Service）納入到“地域綜合關懷體系”中來，對于計劃性建設地域社區工作也是意義非凡的。

為此，在“新型公共”的理念下，對于地域福祉的“本地治理”（Local Governance）必不可少。迄今為止，在地域福祉學關于運營方面的論述中，居民參與的意義和方式被廣泛提及。然而，關于地域福祉的“推進主體”（居民、利用者、NPO、社協、服務機構、企業、行政單位）之間相互協作的必要性以及方式方法的問題卻少有涉及。對于地域福祉的運營來說，如果“居民參與”可以看做是一項必要條件的話，那么“協作”便可以稱之為它的一項充分條件。地域福祉中的“協作”也可以看作“推進主體”之間的一種“合作關系”（Partnership）。這種關系同時也是資源供給主體之間，在由政府控制的社會服務資源供給系統，向市民領域為中心的多元資源供給系統轉變的過程中的相互幫助的關系。在今后的地域福祉當中，除了政府領域與市民領域之外，以居民的地緣和血緣紐帶為主的參與體系構建將會日漸重要,地域福祉的運營當以三個領域間的主體的協作關系為基礎。今后，各個“推進主體”間的合作關系將如何形成，值得我們拭目以待。

地域福祉的財源可以大概分為公共財政和民間資本兩個部分。公共財政的預算項目可再細分為一般預算、社會保障預算、居家福利事業補助金。其中，以稅收所得為主的“居家福利事業補助金”承擔了地域福祉財源的絕大部分。提及民間資本，可能很多人馬上會想到社會募捐或者福利基金，然而日本并沒有社會募捐這一傳統，從現狀來看，以地域福祉活動與地域經濟活動相結合來實現資本增加的實踐活動近幾年來倍受矚目，例如，通過扶植或成立NPO來實現收益的“社區商務”、成立地域通貨（Eco Money）型社區基金（Community Fund）等。另外，作為民間資本的新趨勢之一，為介護、殘疾人福利、育兒、教育等領域的NPO活動進行融資的“NPO銀行”也廣受關注。“NPO銀行”是指，由政府出資提供或補助金作為NPO的成立本金，政府將具體業務委托給融資成立的NPO，再由居民提供活動資金的共同融資體系。

3.方法和技術層面

今后的地域福祉開展方法當中，“內在性發展”將會變得尤為重要。“內在性發展”可看作是與鶴見和子提出的近代理論相抗衡的地域社會理論。在以美國社會學者為主的論說當中，西歐各國在經歷了很長一段時間的探索后實現了近代化，西歐以外的國家，例如在前近代未能得到發展的國家以及舊殖民地國家等，也通過其他的路徑實現了近代化。而“內在性發展論”這一社會理論觀點主張，在地區社會發展的過程當中，不能照搬英美國家近代化歷程，各個地區應當順應其獨特的自然生態和文化系統，通過居民們獨具匠心的努力來探索一條符合自己的發展道路。“地域福祉計劃”策劃制定的一大特點就是，國家只給出基本綱領，計劃的具體內容和實施過程則交由地方政府、社會福利協議會、NPO、居民等共同參與、群策群力、協作分工。

為了讓包括“地域組織化”（Community Organization）在內的地域福祉的援助技術能夠在“社區工作”（Community Work）的開展、個人需求的對應、社區照護系統的完善中更好的發揮作用，圍繞“社區社會工作”（Community Social Work）進行技術開發是必不可少的。

與前文中介紹的地域福祉的定義相關聯來看，第一定義（構造：面向以后工業化社會下的福利國家改革與發展，地域福祉是為了充分滿足居民、市民的社會性需求，解決社區中與生活質量相關的各種問題，在市町村以及更大的區域范圍內，通過居民、市民的參與來確立公共目的，通過組織層面的政策實踐來的解決問題）下的地域福祉中，包括地域組織化在內的社區工作是具有發揮空間的。具體來說，可以列舉適用于地域組織化活動以及地域福祉計劃測定的技術。

第二定義（機能：基于人權尊重、常態化、社會包容等理念，地域福祉以地域社區為基礎，

通過利用者及居民、市民為主的廣泛參與、“公、共、民”三領域值間的相互聯結，以及專業人員的共同協作，為每一個人的生命與生活提供保障和支援）下的地域福祉中，社區社會工作也可以說是有效的。具體來說是指，適用于地域綜合關懷的技術。

（二）地域福祉的兩個定義

日本在20世紀80年代中期興起的“社會福利基礎構造改革”浪潮，是以地域福祉為中心展開的。2008年雷曼兄弟經濟危機以之后，隨著新自由主義下全球化經濟的發展，日本社會進入超老齡少子化狀態，生產人口急劇下降，地方經濟陷入遲滯不前，部分村落面臨消亡，荒蕪地區愈來愈多。這樣的社會背景對地域福祉提出了新的要求。根據這一時代背景，作者從以下兩個方面嘗試對地域福祉進行了定義。

（三）地域福祉理論的構造圖

在此，筆者從空間、政策、實踐的角度對今后的地域福祉進行展望。以因地制宜地解決全球化過程中出現的現代福利問題為前提，對今后的地域福祉學的環境背景進行梳理和圖解。

今后地域福祉政策的方向可以歸納為兩個視點：一是關于作為空間的、地域社區再生的視點。社會福利的資源供給，主要由“國民國家”“市民社會”“家庭”三者構成。但是近年來，“家庭”在向小型化發展，家庭成員個人的生活福利問題難以在家庭內部得到解決，并逐漸演變成社會問題，比如老年人的介護問題、育兒問題、家庭暴力和虐待問題等。在家庭內部問題外部化過程中，一直以來“國民國家（中央政府）”和“市民社會（市場）”在問題的補充解決中起到了很大作用。盡管如此，如今的供給系統可謂漏洞百出、難以為繼。因此，“地域社區”這樣一個介于宏觀與微觀之間的“中間領域”再次出現在了人們的視野當中。當代地域社會中存在大量亟待解決的社會問題，比如凝聚力減弱、社會性排斥和歧視、社會性孤立和孤獨，以及居民間的沖突等。對于這一狀況，許多地方開始著手對地域社區進行再構建。二是宏觀層面的、公共政策的視點。其中又分為，如何構建最低生活保障、社會安全網絡等“國民國家”層面的問題，和如何調動參與、相互協作等“市民社會”層面的問題。地方分權致使“國民國家”和“市民社會”形成了相對緊張的契約型關系。然而，福利服務多元化供給的形成需要兩個領域通力合作。因此，便出現了像自治體財政下的社會福利法人（社會福利機構和社會福利協議會）應該如何定位的問題。解決這一問題的關鍵，是尋求對于社會福利機構和社會福利協議會經營、運營理念 和方法的拓展。

圖2：地域福祉理論的構造：政府、市場、地域、家庭

三、探尋今后地域福祉的理念和理論方向

（一）地域福祉的志向軸+1

基于前文中對于地域福祉的概念、構成要素以及發展過程的理解，下面通過岡本提出的“四個志向軸”，對21世紀初葉，也就是當前面對的地域福祉學理論研究的課題進行整理。四個志向軸并非區別理論研究和實踐研究的基準，它們彼此之間相互關聯，在相互影響中共同發展。

1.重視社區層面的研究課題

（1）關于現代社會中地域社會和家庭的政策研究。如今，地域社會和家庭中發生著怎樣的變化？在社會經濟形勢發生劇烈變革的今天，迫使社會福利框架（實踐和理論的框架）發生變革的每一個現實問題，都應當作為關系到每個人的基本人權問題、家庭問題、社會問題并進行細致的分析。

（2）全球化和本地化中的地域福祉。俯瞰現代社會，隨著少子老齡化加深和信息技術普及，全球化與本地化并行，環境問題擴大，人們比以往更在意自己的生活質量和時間的自由支配，安全神話破滅，地方分權也在不斷擴大。在這些社會環境不斷變化的情況下，地域福祉應當如何定位成為一個值得研究的問題。

（3）當代福利問題和福利社區的構建。面對社會性排斥、歧視和社會性孤立、孤獨等一系列新型社會問題的出現，如何構建具備社會性包容特點的福利社區，成為福利的理論和實踐研究的重點之一。

（4）城市建設中的住房福利。在強調向居家福利轉變的過程中，住房福利作為生活基礎，同時也作為健康、個人發展、社會福利基礎，成為城市福利體系建設中實踐研究的重點。

2.重視政策制度層面的研究課題

（1）東亞社會福利政策制度比較研究。東亞范圍（日本、中國、韓國等）內的地域福祉以及介護體系的研究，不能只依賴于埃斯平·安德森（Esping Andersen）關于傳統福利國家類型的論說，應當以地域社區為基礎積極探尋新的研究方法。為了各個國家和地區福利社會的可持續發展，應當積極創新在制度和政策領域中可供橫向國際比較的研究方法。

（2）新型社會福利服務的運營管理。在與歐美國家的社會福利政策改革的比較研究中，可以將地方層面開展的居家服務供給中的社會委托、社會福利服務中的契約制度導入等，作為問題研究的重點。

（3）以自治體為單位的福利政策、實踐、服務的評價研究。可以對社會服務的聯合型供給及單獨型供給進行比較分析，評估以自治體為單位的介護保險制度的政策效果，為開發適合地方特色的社會服務供給體系和創新地域福祉實踐的管理方法提供幫助。

（4）“新型公共”中的地域福祉治理研究。“地域福祉計劃”意在縮小全國不同地區之間或者地區內部不同地方之間服務利用的差距。通過地域福祉計劃，實現對地域社會中的稀缺資源的活用，創造豐富的公共資源條件，將“公平”和“效率”有效結合。

3.居家福利層面的研究課題

（1） 對于居家服務和介護環境的調查研究。時至今日，地域社會中的介護問題突顯，針對老年人照護及其家人的援助體系仍不完善。對于個人和家庭的醫療福利需求及其產生機制的探尋，需要通過對介護環境整體的、系統性的把握來實現。

（2）社會關懷服務以及地域綜合關懷體系的開發研究。在社會關懷服務以及地域綜合關懷體系的開發當中，應當積極開展著眼于小規模地域、地方自治體以及跨地區的調查研究。

（3）社區社會工作及人才培養。為了解決每一個人具體的生活問題和福利需求，以往的社會福利援助技術體系從個案工作、小組工作和社區工作三個方面開展工作。今后為了更好地開展社會工作以解決問題，應當積極綜合三項技術，向“社區型社會工作”轉變，也應當培養保健醫療福利體系中的全面型人才。

4.居民主體形成和參與層面的研究課題

（1） 地域福祉計劃制訂過程中的居民參與。應當積極開展關于地域福祉計劃制定過程中的居民參與階段和方法的研究，尤其是對于自我意見表述有困難的利用者，如何聽取他們的意見是一項難點。

（2）志愿活動和NPO的主體形成。地域社會中，既有擔負市場經濟的企業，也有在準市場中發揮作用的個人和群體組織，他們之間的協調問題以及與政府之間的關系問題是研究的重點。

（3） 當代社會福利問題與地域福祉實踐。社會性排斥和歧視、社會性孤立和孤獨等問題正作為新的社會福利問題不斷出現。居民和服務利用者的主體性地位，也正是在對社會問題的克服當中逐漸形成的。對于這一“矛盾（地域福祉實踐）”的實證性研究也變得愈發重要。

5.四個志向軸+1——地域綜合關照體系以及生活窮困者自立支援的層面

目前，地方自治體的裁量范圍在不斷擴大。隨著2015年4月《生活窮困者自立支援法》的施行，日本國內各個自治體與當地民間團體通力合作，積極開展對無家可歸者和殘疾人的就業幫助、地域自立生活支援等各種項目。其中的“自立咨詢支援項目”，為生活窮困者設置了預防性、綜合性的咨詢窗口，積極對生活窮困者的生活問題進行專業的把握和分析，為他們設計“自立支援計劃”，以此幫助他們解決實際困難。同時，通過與相關服務機構的積極溝通，確保支援落實到位。此外，面向患有癡呆癥老人的保護活動、地域中的“軟支援活動”的組織化也在各地積極展開。可以說，如今的“地域綜合關照體系”和“生活窮困者自立支援項目”，代表地域福祉的最前線。

（二）作為空間價值的福利社區論

這一論說是關于福利社區中關于空間構建的觀點。當代地域社會作為凝聚力減弱、社會性排斥、歧視、社會性孤立、孤獨、鄰里之間矛盾頻發等問題產生和解決的舞臺，承載了人們的擔憂與期望。對于這一狀況，許多地方自治體開始著手對地域社區進行再構建。

圖3：地域福祉論的四個志向軸+1

其觀點之一，在于確保家庭生活的安定。其中，首先是就業和收入的安定。其次是加強家庭成員內部的聯系和個人解決問題的能力，進而提高對家庭、鄰里、社區的信任，促進地域社會中人們的關聯和活動參與。在此過程中，涌現出很多具有地方特色的、創造性的實踐活動，地域當中蘊含的技術、人才、文化、傳統、自然、產業聚集等各色各樣的社區特色資源也得以被靈活開發運用。如何活用地域中的人、街道、文化等資源，構建安全、安心、宜居的地域社區，成為地域福祉新的基礎性課題。

其觀點之二，來自于公共政策的宏觀層面。也就是，構建以國民國家為主的最低生活保護、社會保障以及社會福利的安全網絡。“社會安全網絡”作為社會政策戰略項目之一，是為了應對個人和家庭遇到的預想之外的風險。例如，死亡、疾病、交通事故、火災、地震、失業、貧困、破產等一系列的風險。由于社會保險（由雇傭方或被雇傭方支付）中的財源基本是由保險費組成，因而也會導致政府部門冗雜的問題。從這一點來看，將其與市場主義相調和（Consistent），可以有效應對這樣的宏觀層面問題。

另外，對于解決市場機制的不完備導致的收入分布不均衡、結構性貧困等問題，社會福利項目起到了良好的補充性作用。其中比較有代表性的社會福利政策項目包括：以最低生活保障為主的救貧項目、就學補助、住房、食品補助等，以及與社會老齡化相關的年金項目、關懷服務項目等，這些項目都對長期性的結構性危機有著很好的解決作用。其中除了以社會保險方式運營的項目以外，也有很多項目依靠稅租的方式運營，因此其中也存在政府主導成分過高的問題。

（三）地域福祉當中作為互助論的市民活動

福利國家中的國民國家，與福利社會中的市民社會，在地方分權化的影響下，形成了相對緊張的契約型關系，因此，兩領域之間的資源互補，是多元化福利供給形成的關鍵。社會福利法人（社會福利機構和社會福利協議會）的定位作為一個新的課題浮出水面，應當積極拓展社會福利機構和社會福利協議會的經營運營理念和方法。

這里需要特別關注的是，在中間領域的基礎自治體中，以小學學區或者農村村落為單位的集體自治，也就是居民自治組織的存在。在今天的社會狀況下，家庭僅靠自身的力量克服種種風險變得愈發困難。國民國家，在財政層面維系國民低保和社會低保已陷入窘境，而市民社會，則容易被經濟情勢所左右，尤其在山區地帶，經濟活動的開展更是難上加難。

因此，NPO、志愿者活動等市民之間互酬（個人與個人、集體與集體之間通過贈與等互動，維持其相互關聯，比如居民之間的禮尚往來等）、合作的市民活動變得愈發重要。與居民的地緣組織相結合，這些新型公共活動極大豐富了地域社會中的資源。

在可持續發展的地域社區的構建中，為以往互不兼容的地緣組織與市民、居民活動創建了一個良好的連接點，這是地域福祉活動的一大特征。這一連接，對于地域社會，尤其是對、于其中蘊含的廣大福利需求來說尤為重要。為了構建這一新型的可持續發展社區，需要不斷促進地域中的地緣組織進行社會統合，使其可以與NPO、志愿者活動等進行合作、融合。這一點可以看作是，將日本農耕社會所追求的“結”“講”等傳統的互酬型體系，與新型的市民活動、NPO活動進行的有機結合；也是將地域中的自然環境、傳統文化等資源與新型市場進行的有機結合；同時也是在現代市場經濟體系下，為地域社區能夠發揮出相應的作用而進行的制度性嘗試。