中國長期護理保險制度的目標定位與實現路徑

曹信邦 張小鳳

人口老齡化、高齡化是我們這個社會所面臨的一個永久性話題。中國人口老齡化速度快，老年人口數量大，2016年60周歲以上人口2.31億，占人口總量的16.67%，65周歲以上人口1.5億，占人口總量的10.8%（國家統計局，1995-2017）。由于機能老化、慢性病等，人口老齡化引起失能老人數量不斷增長和失能時間持續延長，失能老人成為社會普遍關注的對象。為了應對失能老人對個人或家庭的財務沖擊，2016年6月，人力資源和社會保障部頒布《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），在全國15個地區開展長期護理保險制度試點工作，開啟了國家層面長期護理保險制度試點的先河。然而不同試點地區的制度設計呈現多元化態勢，對未來制度統一設置了無法回避的障礙，制度效率缺乏，其根本的原因是由于對長期護理保險制度的目標定位缺乏基本判斷。

一、長期護理保險制度目標定位的理論闡釋

社會政策是內部因素和外部因素相互作用的結果。失能是伴隨著人類的產生而產生的一種現象，但在家庭人口結構較為合理、人口老齡化程度較低的社會，失能所帶來的風險可以由家庭成員互助來消解，風險的損失還沒有被放大。但是隨著人口老齡化，家庭小型化和核心化，失能人口長期護理所帶來財務風險、社會風險逐步被社會所關注。為了應對失能風險，一些國家建立了以家計調查為基礎的救助制度對失能者提供經濟上援助，也有國家建立普惠性福利制度對所有失能者提供免費的護理服務（劉繼同，2016：99-101），也有一些國家建立社區綜合護理體系（小島克久，萬琳靜，2017：7-9）。但是單一由國家財政普惠性的承擔失能老人長期護理的責任，國家財政的壓力較大，特別是在經濟出現下行的時期，國家財政支付風險增加，因而由雇主、雇員、政府三方籌資的長期護理保險制度成為化解失能者長期護理風險的重要機制，被許多國家所推崇。荷蘭、德國、日本等早期建立長期護理保險制度的國家，出發點就是通過保險機制把失能者長期護理服務的費用由所有參保人共同承擔，減輕國家、失能者個人或家庭的負擔，滿足失能者有品質的生活，國家財政壓力成為長期護理保險制度產生的催化劑。

作為一項社會政策，長期護理保險制度的目標必須具有明確性，制度面對的社會問題、受益人群必須具有針對性。長期護理保險制度的政策目標要解決現實的社會問題而不是不切實際、好高騖遠，因而政策目標需要根據現有的條件量力而行，具有可行性。長期護理保險制度的政策目標還要考慮社會問題變化規律和社會問題之間的關聯，因而在制定政策時要考慮制度未來發展中的可持續性和協調性。否則，制度效率無法得到體現，制度權威難以維護，制度的公信度就會缺失，因而構建中國長期護理保險制度需要目標定位。

“目標定位”一詞，有學者是指“把社會保障資源分配給人口中的特定子群體（通常是那些被認為是最貧困的人）的過程”，有的學者是指“任何試圖確定一項社會風險和相關受益人（受保護者）的做法都可被稱著目標定位”（尼爾·吉爾伯特，2004：1-2）。目前，中國經濟下行、社會保障總體繳費率較高，社會保障籌資渠道窄、籌資能力弱，在資源約束背景下，要實現長期護理保險制度公平和效率最大公約數，需要對中國長期護理保險制度的目標定位。因而本文所指的目標定位是指在有限的社會保障資源約束環境下確定制度目標功能、目標工具、目標人群的行為。中國在試點長期護理保險制度時，首先需要科學界定長期護理保險制度的目標定位。目標定位就是堅持“公平、效率、穩定”的基本原則，即有助于保障需要者的需要，有助于制度的可持續性，有助于抑制被保險人、服務供給者的道德風險，實現制度的公平。

（一）制度目標功能定位

目標功能定位是長期護理保險制度的靈魂，是制度目標定位的基礎，直接影響著制度目標工具和目標人群定位。美國健康保險學會（HIAA）認為“長期護理保險是為消費者設計的，對其在發生長期護理保險時發生的潛在的巨額護理費用支出提供保障。”提出長期護理保險的功能定位為消除被保險人長期護理財務損失的風險（Health Insurance Association of American，1997：49）。國外學者從財務風險化解機制的視角對失能老人長期護理保險制度目標進行了界定，認為長期護理保險能夠提供相應的資金，避免家庭陷入財務危機（Schnepper、Jeff A，2002：25）。而中國臺灣學者林志鴻認為長期護理保險制度目標定位不僅是滿足失能老人生活護理和疾病護理的需要，還要維持和促進失能者的身體功能，增進失能者獨立自主的正常生活能力的提升（林志鴻，2000）。長期護理保險制度目標功能定位存在著是為了失能老人長期護理提供財務損失的賠付，還是為了失能老人身體功能的康復而提供護理服務之爭。保險的實質是運用風險集中和風險分擔的機制來化解少數人的經濟損失，因而長期護理保險制度是通過保險機制由集合體所有參保者共擔失能老人長期護理的財務風險，這也是人口老齡化國家制定長期護理保險制度的初衷。提供長期護理財務損失的賠付，有助于失能老人在獲得保險賠付后通過市場購買長期護理服務。因此，作為保險，長期護理保險制度直接目標功能是財務損失的賠付，而不是服務的直接供給。護理服務是由市場體系來提供，需要由護理服務的需方通過市場購買獲得，因而長期護理服務的供給與長期護理保險制度是終極目標與手段之間的關系。長期護理服務的供給是終極目標，而長期護理保險是實現終極目標的手段。財務損失的賠付與滿足失能老人長期護理需求是一個問題的兩個方面，前者有助于提升失能老人有效需求，刺激長期護理服務業的發展，因而兩者是相輔相成的關系。

（二）制度目標工具定位

以個人或家庭來承擔失能老人長期護理的財務負擔將越來越重，借助長期護理保險化解財務風險成為一種制度選擇。但是，制度目標工具定位存在著認識上的差異，一種觀點認為醫療保險和長期護理保險的功能、服務提供機構有差異，長期護理保險應從醫療社會保險制度分離出來，但不一定要把長期護理保險獨立于醫療保險制度之外，而是“基于醫療保險的管理運行機制，規劃財務獨立的長期護理保險可能是最優的政策實踐”（彭宅文，2014：71）。但也有學者認為長期護理的風險屬性和風險特征決定了長期護理保險可以成為一個獨立的社會保險制度（曹信邦，2015：66-69）。是建立獨立長期護理保險制度還是建立依附于醫療保險的長期護理保險制度，取決于長期護理風險屬性以及長期護理保險與醫療保險制度之間的關系。

長期護理風險要能被保險所承保并成為獨立的險種，首先必須具備四個前提條件：一是同質風險單位多，即必須要有足夠多的同質風險單位，大量風險單位的存在可以使得未來損失的預測更加精確，從而有利于保險經營。二是風險損失可測量，即損失必須是確定的，能夠判斷損失確實發生了并可以用貨幣衡量損失程度，并對損失的程度可以做出價值判斷。三是損失必須是偶然的，即損失發生有一定的概率，而不是必然事件。四是損失不能是災難性的，即集合體中，風險單位不能同時遭受損失，因為保險是風險損失分擔機制，集合體中很小比例的風險單位損失由全體投保人共擔，否則風險發生后沒有損失承擔者。老年人長期失能風險是社會普遍存在的風險，并且失能風險的發生具有數量多、發生概率較穩定、經濟損失可預測、不會出現災難性，長期護理風險特征符合可保風險四要素，是建立獨立的長期護理保險險種的前提。

長期護理財務風險不是個體特定的風險而是社會面臨的共同風險，風險的群體數量大，風險財務損失大，風險的社會消極影響大，雖然長期護理需求事故一生可能僅發生一次，但風險可能持續到生命終結，需要護理的時間長，財務負擔具有持續性和長期性特點，個人或家庭財務負擔和心理負擔重，出現所謂的“家庭失靈”現象，失能老人長期護理財務風險成為每一個老年人所要面臨的一個共同的風險且逐漸呈現出社會風險的特征，這就需要政府通過制度化措施化解風險，而長期護理社會保險是各主體責任共擔的最優目標工具選擇。

長期護理保險與醫療保險是兩個不同險種。醫療護理與長期護理在服務供給上有一定的差異，是滿足被保險人不同身體功能狀態的需求。醫療護理主要是針對急性、慢性病患者，以醫師、護士在醫療機構內提供的以疾病治療為主要護理內容的服務，護理服務提供期限短且專業。長期護理主要是針對慢性病或生活自理能力喪失后需要長期由第三方協助才能維持日常生活的護理服務，長期護理的需要不具恢復性，醫療處置效果有限，長期護理內容是以生活照護為主，醫療救治為輔，護理服務可以在機構、社區或居家。因此長期護理與醫療護理側重點有區別，長期護理保險和醫療保險目標人群就有差別，財務補償程度也有差別，前者包括醫療護理和生活護理財務補償，后者僅側重于疾病救治過程護理服務財務補償，見表1。以醫療護理保險替代長期護理保險，目標人群受益面、風險損失補償程度都沒有真實反映長期護理保險制度實際需要。兩個險種的目標、風險事故不同，顯然不適合把長期護理保險依附于醫療保險之中。因而，長期護理保險應建立成為一個獨立的社會保險險種，這樣才能有助于發揮制度的保障功能。

表1：醫療護理與長期護理比較

（三）制度目標人群定位

長期護理保險是為了化解失能者護理風險而設計的一種風險共擔制度，而要使得制度能夠發揮其自身的作用，首先要找到制度的真正需要者，無限擴大和無限縮小長期護理保險制度對象，都會導致制度真正需要者的風險得不到化解，制度效率會低下。長期護理保險制度需要根據風險潛在規模、損失發生概率對風險程度進行排序，一般分為危急類風險、重要類風險和非重要類風險，由此找到真正的需要者。危急類風險是長期護理潛在財務損失非常大，風險一旦發生會導致失能者個人或家庭財務巨大虧空，甚至破產；重要類風險是長期護理潛在的財務損失大，會導致個人或家庭財務負擔加重，甚至負債，但不會破產；非重要類風險是長期護理財務風險損失可以由個人或家庭現有的收入、資產來應付，不會帶來負債。在具體操作層面，可以綜合使用類別定位和需求定位，即根據參保對象、受益年齡、健康狀況、補償程度等多維手段確定類別人群，根據類別人群的特定需求狀況來確定長期護理保險制度的真正需要者。

從年齡結構看，任何年齡段的人群都有失能的可能性，但是失能率高低與年齡呈正相關，老年人因身體機能衰退、慢性病等原因，失能率高于年輕人（顧大男、曾毅，2006：9-13）。而在老年群體中，高齡老人又是失能的高風險群體，其失能率遠超過低齡老人，成為失能的最主要人群，而這些失能老人長期需要高額的護理服務費用以維持基本生活需要，因而長期護理保險制度最需要的目標人群主要是老年人。所有人都有失能風險，但基于長期護理保險的保險屬性以及與醫療保險之間的聯系，長期護理保險制度應該覆蓋所有醫療保險參保者，包括職工醫療保險參保者和城鄉居民醫療保險參保者。

從失能程度看，失能者有輕度失能、中度失能和重度失能之區別，不同的失能者由于失能程度的差別，長期護理財務風險損失就有差別，但無論失能程度輕重，失能者都有長期護理財務損失，長期護理保險制度的目標定位就是不同程度失能者的財務損失補償。一般來講重度失能者的風險損失的負擔要大于中度失能者和輕度失能者。重度失能者長期護理每天需要的服務時間長、服務內容復雜，既需要專業的生活護理服務，也需要專業的醫療護理服務，護理服務財務支出大，個人或家庭需要大量的舉債維持失能者長期護理需要，個人或家庭會陷入財務危機。中度失能者的長期護理也需要專業的生活護理服務和醫療護理服務，但是無論是服務時間、服務內容和服務專業化程度相對要低，護理服務支出要低于重度失能者，個人或家庭雖然有長期護理損失，但一般家庭能夠維持收入和支出平衡，即使是通過舉債來維持，也不會使個人或家庭陷入財務危機。輕度失能者的護理服務時間短，內容單一，專業化程度低，護理服務支出較低，個人或家庭能夠維持支出的需要。因而風險賠付要優先解決重度失能者的財務負擔，其次是中度失能者的財務負擔，最后才是輕度失能者的財務負擔。

（四）給付標準的目標定位

長期護理保險的給付標準是對被保險人長期護理財務損失的賠付程度。科學地確定長期護理保險給付標準有助于把有限的資源合理分配給需要的人。無限擴大待遇給付標準不利于制度的財務平衡，也會導致個人責任、家庭責任的無限退縮。無限降低待遇給付標準不利于被保險人財務風險的化解，長期護理保險制度的公信度會下降。

給付標準的目標定位首先是補償范圍。補償范圍應遵循“因果原則”，即因為失能而產生的額外護理服務損失，換言之，失能前和失能后都需要的服務支出就不在長期護理保險的補償范圍。護理服務費、設備使用費、護理耗材等應為長期護理保險補償范圍，而對于在長期護理期間發生的藥品費用應納入醫療保險支付范圍，生活費用、床位費由失能者承擔。

給付標準的目標定位需要確定補償比例。補償比例取決于制度的支付能力和由此產生的外部影響。較高的補償比例要由高繳費率維持，勢必加重投保人經濟負擔以及政府財政的負擔，激化繳費群體與已受益群體之間矛盾，弱化了個人或家庭應對未來風險防范意識，整個社會對長期護理保險制度產生過度依賴，也不利于多支柱補償體系的建立。而較低的補償比例，雖然能夠維持制度收支平衡，但會產生被保險人對制度信心不足的問題，擴大長期護理保險制度的覆蓋面難度大。因而補償比例是各種因素相互均衡的結果，目標補償比例宜適度。個人適當承擔一定比例的護理費用，可以抑制過度需求，避免資源過度利用和浪費，可以設置自付比例最高為25%，補償比例最高為75%。

給付標準的目標定位還需對補償門檻科學界定。在長期護理保險制度中，需要對“長期”一詞加以界定，制度的本意是因部分失能者長期處于失能狀態，而使護理服務財務負擔加重，需要通過保險的風險共擔機制來化解，而短期失能可能帶來的財務風險并不嚴重，個人或家庭能夠承擔財務損失。因而，需要設置長期護理保險制度待遇給付門檻，即連續失能時間的界限，已經實施長期護理保險制度的國家一般認為不超過6個月為短期失能，超過6個月為長期失能，長期失能發生的護理服務財務損失由長期護理保險賠付。

二、中國長期護理保險制度試點地區政策目標定位的差異性

2016年6月開始在全國開展長期護理保險制度試點工作以來，15個地區的試點工作逐步展開，但是在探索建立適應中國國情的長期護理保險制度過程中，長期護理保險制度目標定位存在著明顯差異，少數試點地區目標定位與制度初衷偏差較大，主要體現在以下幾個方面。

（一）制度的目標功能定位：財務損失的賠付與護理服務的供給并舉

在15個長期護理保險制度的試點地區，由于對長期護理保險制度的目標功能定位理解上的偏差，導致目標功能雙重定位。主要表現在：（1）雙重目標功能。試點地區普遍存在著把長期護理保險制度的目標功能定位為是財務損失的賠付與護理服務的供給并舉，把長期護理保險制度目標功能無限延伸，既要強調對失能者提供財務損失的賠付，也要強調護理服務的供給。一旦有雙重目標功能的思維，就會制約長期護理保險制度的發展，目前部分試點地區總是認為本地區長期護理服務業還不成熟，護理服務數量、質量、結構不能滿足失能者的基本需求，顧慮護理保險有現金給付但購買不到優質服務，因而認為實施長期護理保險制度的條件不成熟，對長期護理保險制度的信心不足。（2）目標功能輸送渠道不準確。目標功能雙重定位使得長期護理保險制度承擔著護理損失的賠付和護理服務供給的雙重責任，在目前護理服務市場還不成熟時，護理服務供給的渠道更多的是依靠政府直接或間接對市場干預獲取，還沒有形成護理服務市場的良性發展，擠占了長期護理保險的大量資源。雙重目標功能是中國長期護理保險制度發展初期的一種客觀要求，是基于中國護理服務業不成熟時，為了建立長期護理保險制度相配套工程的需要，但一旦護理服務市場成熟，長期護理保險制度的目標功能就要回歸。目前，由于護理服務市場的不成熟，幾乎所有試點地區都存在目標功能雙重定位、目標功能輸送渠道錯位問題，而在實施長期護理保險制度較早的青島市，長期護理保險制度刺激了護理服務的需求，對護理服務市場的引導作用已經顯現，目前護理服務業已經初具規模，護理服務基本滿足了社會需求，長期護理保險制度的目標功能需要逐步回歸本位。

（二）制度的目標工具定位：獨立架構的護理保險還是醫療保險的子保險

長期護理保險制度定位應該與醫療保險制度有所區別，這兩個險種針對的風險事故不同，建立長期護理保險制度就是要通過制度設計來化解失能者長期護理的財務風險。目前，目標工具定位存在著爭議，有兩種不同的選擇，一種是以青島市、長春市為典型代表的長期護理保險從屬于醫療保險的運作方式，即醫療護理保險制度，主要解決失能者在疾病治療期間的護理服務財務風險，目標功能、目標對象、籌資渠道和賠付標準從屬于醫療保險。另一種是以上海市、成都市、南通市等地為典型代表的獨立架構的長期護理保險險種的運作方式，長期護理保險作為一個獨立險種，有著自己目標功能、目標對象、籌資渠道和賠付標準。制度目標工具不同，長期護理保險制度的目標人群、風險補償范圍和程度就有差別。

（三）目標人群定位：參保人群與保障對象地區間差異大

參保人群定位差異影響長期護理保險制度的目標定位。《指導意見》提出，“試點階段，長期護理保險制度原則上主要覆蓋職工基本醫療保險參保人群”。試點地區根據自身實際，確定不同的參保人群。在實踐中參保人群有大有小，大部分試點地區選擇了“窄范圍”，如承德市、安慶市、成都市等覆蓋了城鎮職工醫療保險參保人群，而僅有少數試點地區選擇“寬范圍”，如青島市、南通市、上海市等覆蓋了城鎮職工醫療保險參保人群和城鄉居民醫療保險參保人群。參保人群定位的差異是制度人為規定，而不是制度內在規律，反映了試點地區對長期護理保險制度真正的需要者缺乏統一的認識。目標人群定位模糊勢必會剝奪一部分長期護理保險制度需要者的權利，增加被剝奪者個人或家庭財務負擔。

保障對象差異影響長期護理保險制度的目標定位。《指導意見》提出長期護理保險重度保障對象的總體原則，“長期護理保險制度以長期處于失能狀態的參保人群為保障對象，重點解決重度失能人員基本生活照料和與基本生活密切相關的醫療護理等所需費用。試點地區可根據基金承受能力，確定重點保障人群和具體保障內容，并隨經濟發展逐步調整保障范圍和保障水平”。但是試點地區對保障對象的界定存在一定的差異。

年齡的約束條件存在差異。試點地區有兩種做法：一種是賠付的目標人群是老年人，60周歲及以上參加長期護理保險的老年人才有資格獲得護理保險待遇支付，主要是減輕失能風險發生概率較大的老年人財務負擔，其中以上海市為典型代表；另一種是賠付的目標人群為所有參保者，即參加長期護理保險制度的參保者只要發生長期護理風險損失就可以獲得待遇支付，目前試點地區基本上把所有參保者作為待遇支付的目標人群，沒有年齡的限制條件。

失能程度的約束條件存在差異。不同的失能者存在著失能程度的差異，形成輕度失能、中度失能和重度失能之分，而長期護理保險制度是賠付重度失能者還是所有失能者的護理風險。試點地區形成了兩種不同的做法：一種是賠付目標人群僅針對重度失能者，如南通市、承德市、上饒市、成都市等都規定賠付的對象為“參保人因疾病、傷殘等原因常年臥床達到或預期達到6個月以上，生活完全不能自理，病情基本穩定”；另一種是的賠付對象包括中度失能者和重度失能者，如上海市規定“暫定為60周歲及以上、經評估失能程度達到評估等級二至六級且在評估有效期內的參保人員，可以享受長期護理保險待遇”。

失能等級評估指標存在差異。失能等級評估指標是定位長期護理保險制度目標人群和損失補償程度的基礎，由于制定失能等級評估指標的前期工作不到位，試點地區大部分參照國際康復醫學領域常用的《日常生活活動能力評定量表》，即巴氏量表（Barthel Index）來評估失能等級，以日常生活中最基本活動能力進食、輪椅與床位間的移動、個人衛生、上廁所、洗澡、行走于平地上、上下樓梯、穿脫衣服、大便控制和小便控制等10項活動評估失能者受限程度并加以量化。而2016年上海市出臺了《上海市老年照護統一需求評估標準（試行）》，采用自理能力和疾病輕重兩個維度得分值來決定需要護理的等級，其中自理能力中日常生活活動能力、工具性日常生活活動能力和認知能力三個維度權重分別占85%、10%和5%，上海市失能等級評估指標與其他試點地區使用的巴氏量表不同，目標人群范圍更大。

（四）目標補償程度定位：補償范圍、補償比例與補償門檻地區差異大

針對被保險人失能后經評估符合長期護理保險賠付要求，不同試點地區的補償范圍、補償比例和補償門檻存在差異。

在補償范圍上，沒有形成一個統一認識，部分試點地區補償范圍較窄，如承德市，僅承擔床位費和護理服務費，不承擔護理材料費和護理設備使用費等。而部分試點地區補償范圍較寬，如青島市、上饒市，承擔床位費、護理服務費、設備使用費、護理耗材等，部分符合規定的藥品費也納入支付范圍。

在補償比例上，試點地區差距較大。長春市參保職工補償比例為90%，參保居民補償比例為80%；上海市居家護理服務支付比例90%，養老機構護理服務支付比例85%。而大部分試點地區補償比例基本上控制在70%。

在補償門檻上，部分試點地區認為長期護理保險是對長期失能人群護理負擔較重的損失補償，而對于短期護理損失負擔較輕，可以由個人或家庭承擔，因而需提高補償門檻，如南通市、承德市、上饒市、成都市等都規定賠付的對象為因疾病、傷殘等原因常年臥床達到或預期達到6個月以上，生活完全不能的自理參保人群，以體現“長期”精神，而大部分試點地區補償門檻低。

三、中國長期護理保險制度目標定位分步推進的戰略構想

中國長期護理保險制度精準的目標定位是制度實施的前提，而分步推進戰略有助于目標定位的穩步實現。發達國家的長期護理保險制度已經運行了近半個世紀，并且還在不斷探索和完善之中，各國根據自己的價值理念形成了不同的目標定位。中國長期護理保險制度正處在試點階段，需要根據中國國情確定制度的目標定位，目的是覆蓋有失能風險的所有群體，滿足失能者長期護理的最基本需求。但是，由于受到制度環境的約束，因而實現這個目標定位不可能一蹴而就，需要分步推進，從風險發生概率最大的需要者逐步覆蓋到所有的需要者，從滿足最低需要逐步提高到滿足基本需要。

（一）制度創建期：重在搭建制度框架，目標定位宜窄不宜寬

設置5年左右的制度創建期，以搭建制度框架為主要任務。在制度創建期，資金來源主要依靠醫療保險資金的調劑、政府財政撥款、福利彩票資金等籌集，還沒有形成制度內在的資金平衡機制，因而在制度創建期的目標定位的基本思路是宜窄不宜寬。（1）優先解決失能風險發生概率較高的老年人群體的失能風險，主要解決失能老人中的重度失能老人的財務風險（萬誼娜，2017：113-114）。（2）重點解決日常生活活動能力中最基本活動能力受限的老年人護理服務的財務風險。（3）制度覆蓋的群體與城鎮職工醫療保險制度一致，與城鎮職工醫療保險制度捆綁實施長期護理保險制度，因為城鎮職工醫療保險制度參保人群的資金來源渠道相對穩定，且雇主、個人多方籌資，政府財政壓力小；而城鄉居民醫療保險制度的資金主要來源于政府財政支持，個人承擔的份額較小，制度本身的財務收支壓力大，如果在長期護理保險制度創建期就覆蓋城鄉居民，勢必會導致政府財政壓力加大，在長期護理保險制度還不成熟時，覆蓋面過寬會導致制度自身財力出現危機。（4）嚴格限制給付標準，床位費、護理服務費、設備使用費、護理耗材等為長期護理保險補償范圍。失能者經過失能評估6個月后可以申請享受長期護理保險補償，在制度創建期補償標準比例為60%，對于居家護理的可以適度提高補償比例。

（二）制度完善期：重在完善制度內容，目標定位逐步推進

在制度創建期后，設置5年左右的制度完善期，制度完善期的主要任務是完善長期護理保險制度的財務籌資機制、覆蓋范圍、評估標準和待遇標準等。在制度完善期，制度的資金來源實施個人、雇主和國家三方共擔的責任機制，資金來源渠道寬，制度內部財務能夠均衡，因而在制度成熟期目標定位的基本思路是穩步推進，實現失能老人的全覆蓋，滿足失能老人長期護理服務的基本需要。（1）完善失能等級評估標準，失能者從最基本的日常生活活動能力受限老年人，逐步擴大到認知障礙人群（焦培欣，2017：34-35）。（2）目標人群從優先解決60周歲及以上重度失能老人財務風險擴大到60周歲及以上中度失能老人群體的財務風險。（3）制度覆蓋的群體從單一的城鎮職工醫療保險參保人群，擴大到城鄉居民醫療保險參保人群。（4）適度提高補償標準，緩解失能者財務負擔。在失能者連續失能6個月后，長期護理保險補償標準逐步提高到75%，個人負擔25%。對于居家護理的可以適度提高補償比例至85%。

（三）制度成熟期：重在目標全覆蓋，提升目標人群生活品質

在制度完善期后，長期護理保險制度進入制度成熟期，制度成熟期的主要任務是目標人群全覆蓋，不斷提升目標人群長期護理服務質量，滿足目標人群的生活品質。（1）長期護理保險評估標準不斷完善，以滿足不同失能者護理服務的需求。（2）目標人群從60周歲及以上的老年人，逐步擴大到所有參保人群中失能者，既包括老年失能者也包括年輕人中的失能者，但60周歲以下失能者必須符合法定的疾病和失能等級才能享受長期護理保險的待遇給付。（3）賠付對象從重度失能、中度失能者擴大到輕度失能者，但輕度失能者至少有2項及以上ADLS功能障礙。（4）護理服務內容從生活護理、醫療護理延伸到精神慰藉，以滿足精神障礙人群的護理服務需求。