改革開放40年首都農民工社會管理政策：演變、反思與前瞻

李 帆 馮 虹

一、引言

自黨的十八大以來，關于農民工服務工作的頂層設計和政策體系不斷完善，各地區、各部門在農民工市民化、就業、權利保障、公共服務、戶籍改革等方面制定了一系列配套政策。尤其是北京，隨著非首都功能疏解、京津冀協同發展進程的不斷推進，勢必帶來大規模的流動人口的遷移，而制度的設計和政策的導向作用在人口流動的規模和方向上扮演著極其重要角色（文軍，2004：32-36）。那么，作為農民工主要聚集地的首都北京，在人口調控、區域間流動人口的轉移以及如何形成合理的人口分布空間格局方面應作出怎樣的調整，面對當前我國社會管理新的形勢（鄭杭生、黃家亮，2012：1-8），未來針對流動人口的社會管理政策的導向會是怎樣，都亟待面對現實做出回應。

改革開放以來，伴隨著首都社會經濟的快速發展，大量農村剩余勞動力涌入北京，逐漸形成了北京市的農民工群體①在梳理北京市政府文件中，有針對農民工的具體文件，同時也有針對流動人口、外地人員、外來務工人員等的相關文件，雖然在概念上有所區別，但在實際所指的群體中農民工占絕大多數，為了方便研究，本文在概念使用上采用了“農民工”這一表述。。此后，針對農民工群體的社會管理政策制定成為北京市政府的一項重要工作，而隨著首都農民工群體自身特點的不斷發展變化、社會對農民工群體的認知以及政府社會管理觀念與方式的轉變，首都農民工社會管理的政策也經歷了不同時期的演變。因此，對農民工相關社會管理政策進行梳理，掌握政策變化的軌跡與發展路徑，能夠為今后北京市完善相關政策、創新管理體制、解決好農民工問題提供可能的理論參考，以此探討治理北京“大城市病”的對策，并推進首都乃至京津冀地區人口、社會、經濟、資源環境的協調發展。

目前學界關于農民工群體的社會管理政策演變的研究，集中于對農民工進城總體階段劃分的政策分析，其焦點是“讓不讓農民工進城”。在全國層面，農民工政策演進歷程研究的主要代表觀點有胡鞍鋼的“紅黃綠”燈三階段論（胡鞍鋼，2006：1）、文軍的“禁止—允許—控制—鼓勵”四階段論、劉小年的“松綁階段—控制階段—引導階段—扶持階段”四階段論以及宋洪遠等人的“控制流動—允許流動—控制盲目流動—規范流動—公平流動”的五階段論（宋洪遠、黃華波、劉光明，2002：55-65）。

北京市關于農民工的社會管理政策基本符合國家政策的演進過程，同時又有自身的特點，黃匡時研究改革開放 30年來北京市流動人口政策的演變，認為總體是一個由社會排斥向社會融合逐漸演變的過程（黃匡時、王書慧，2009：29-33）；馮曉英依據北京市流動人口管理的目標，劃分了五個階段：戶籍管理、暫住管理、條例管理、調整轉型、主動創新（馮曉英，2008：66-71）；張梅珠把改革開放以來北京市流動人口管理的相關政策劃分為三個階段：2005 年之前的以暫住證為主的行政管理階段、2005 年之后的“名存實亡”的暫住證管理時代、2010 年至今的重新思考北京人口管理服務新方向（張梅珠，2013：116-122）。梳理這些文獻可以發現，無論是“五階段論”還是“三階段論”回答的都是北京市政府關于農民工進城的管控態度問題。

二、改革開放以來首都農民工社會管理政策的歷史發展

通過梳理改革開放以來關于北京市農民工的社會管理政策①北京市政府出臺的相關管理法規和政策制度，在一定時期總體遵循中央政府的一系列相關政策，因此下文會出現相關國家政策安排。，筆者理清了各個時期北京市政府政策、法規、文件的發展脈絡。從不同時期政策所要解決的核心問題出發，北京市關于農民工社會管理政策主要經歷了 “讓不讓進京”“進京后基本生存權益保障”“如何融入城市，實現市民化”以及“由聚到疏，疏融結合”四個階段。

（一）第一階段：政策核心是“讓不讓進京”

這一階段跨度為1978年至1998年，首都農民工社會管理的政策核心是管控人口。在管控手段上，主要是依法治理，出臺相關條例和規定。這一階段北京市關于農民工的社會管理政策是與國家的政策相聯系的，總體上經歷了從嚴格控制到逐漸開放的過程，同時作為首都，又有自身的歷史發展特點。

1953年政務院出臺《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，指出，城市建筑工人供過于求，已進城的農民，除為施工單位所需要者外，要積極動員還鄉。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布與實施，開啟了我國城鄉分割的戶籍制度，旨在嚴格控制農村勞動力流動。1984年，國務院批轉公安部《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，文件規定，在城鎮有住所、有經商等能力的長期務工人員，可以辦理入戶的手續，這些人被統計為非農業人口②國務院，《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/ content/2016-10/20/content_5122291.htm，2016年10月20日。。這就為改革開放后，農民進城務工提供了契機。

表1：改革開放以來北京市農民工政策的發展階段①每一階段北京市關于農民工社會管理的政策都有側重點，而且一項政策的制定發展都有其延續性，因此新階段的到來并不意味著上一階段政策的終止。比如農民工工資問題，直到2016年仍有相關政策出臺。

1985年，北京市人民政府頒發《關于暫住人口戶口管理的規定》，明確指出在京暫住人員必須申請《暫住證》，1986年正式實施，標志著“暫住證”時代的正式到來。1989年北京市人民政府發布的《北京市外地人員務工管理辦法》，明確提出維護勞務市場管理秩序，嚴格控制本市流動人口數量③北京市人民政府，《北京市外地人員務工管理辦法》，http://zhengce.Beiji ng.gov.cn/library/192/33/50/438650/79257/index.html，1989年12月15日。。類似的規定和條例還有1995年經市人大審議、北京市頒布實施的《北京市外地來京務工經商人員管理條例》、北京市政府制定的《北京市外地來京人員戶籍管理規定》，內容不斷強化《暫住證》的作用，對外地來京務工經商人員的各個方面均做出了明確規定和限制，旨在加強外地來京人員戶籍管理，維護首都社會秩序。

與此同時，北京市政府1995年專門成立了北京市外來人口管理工作領導小組，各區縣均成立了流動人口管理工作領導及辦事機構，來加強統一管理。此后又出臺包含管理服務費征收、經商管理、集貿市場等管理規定。至此，針對北京市農民工群體進京的一套社會管理政策基本成型。

（二）第二階段：政策核心是“進京后基本生存權益保障”

這一階段跨度為1998年至2005年，首都農民工社會管理的政策核心是讓農民工能夠在城市生存下去，保護其基本的合法權益。主要包括勞動權利、工資收入、工傷和失業保險以及取消制度歧視等。

首先，保障就業權利。2001年《北京市勞動合同規定》指出，用人單位要與外地來京務工人員簽訂勞動合同，勞動合同應當以書面形式訂立。勞動合同一式兩份，雙方當事人各執一份①北京市人民政府，《北京市勞動合同規定》，http://zhengce.beijing.gov.cn/ library/192/33/50/438 650/78841/index.html，2001年12月24日。。2005年《關于進一步規范在京建筑施工企業農民工勞動合同管理問題的通知》，再次強調依法與農民工簽訂勞動合同的同時，增加了建立健全規章制度，依法支付農民工工資，且一次性付清的內容②北京市勞動和社會保障局，《關于進一步規范在京建筑施工企業農民工勞動合同管理問題的通知》，2005年3月17日。。以上社會管理政策的出臺，為保障農民工的勞動權以及依法獲得相應報酬的權利提供了法律依據。

其次，完善工傷保險和失業保險。1999年《北京市失業保險規定》指出，“用人單位招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費。用人單位招用的農民合同制工人，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據用人單位為其連續繳費的時間，對其支付一次性生活補助。”③北京市人民政府，《北京市失業保險規定》，http://zhengce.beijing.gov.cn/ library/192/33/50/438 650/78904/index.html，1999年9月14日。與此同時，2004年《北京市外地農民工參加工傷保險暫行辦法》中明確指出兩點：一是為外地農民工先行辦理工傷保險參保手續，二是外地農民工參加工傷保險，費用由用人單位承擔④北京市勞動和社會保障局，《北京市外地農民工參加工傷保險暫行辦法》，2004年7月28日。。這就妥善解決了農民工當時兩個最主要的保險問題。

最后，消除政策、制度歧視問題。農民工進城務工，首先在戶籍上的差異就會使得農民工在身份上受到歧視，進而在勞動就業中遭受不公平待遇，自身合法權益收到侵犯（馮虹、楊桂宏，2013：86-91），同工不同酬就是典型案例。2003年國務院發布的《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，明確要求取消農民工就業的不合理限制，嚴禁欠薪，同時不斷改善農民工的生產生活條件，遵循公平、合理等原則，全面做好農民工就業管理和服務的各項工作。”⑤國務院，《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，http:// www.gov.cn/ test/2005-06/26/content_9632.htm，2003年1月5日。隨后，北京市先后廢止了《北京市外地來京人員務工管理規定》《北京市外地來京人員經商管理規定 》《北京市外地來京務工經商人員管理條例》等相關規定。

（三）第三階段：政策核心是“如何融入城市，實現市民化”

這一階段跨度為2005年至2015年，首都農民工社會管理的政策核心是促進農民工融入城市，推動農民工市民化。2000年以后，關于農民工融入城市以及農民工“市民化”逐漸成為關注的熱點。王春光認為原因集中于兩點：第一，農民工群體自身的變化，更多的農民工希望在城市扎根下去，獲得市民權；第二，國家對農民工的社會政策由控制轉向了一定的接納，政策環境更為寬松（王春光，2011：8-14）。政策與制度對農民工社會融入具有重要影響（李培林、田豐，2012：1-24），這一時期北京市關于農民工的政策涉及社會保障、子女教育、醫療等各個方面，為讓農民工從文化、社會經濟和心理三個維度真正融入城市做了諸多努力和嘗試（悅中山、李樹茁、靳小怡、費爾德曼，2011：130-152）。

盡管有學者（黃匡時、王書慧，2009：29-33）認為可以把2003年國務院頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》與廢除 1982年國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》作為流動人口政策開始轉型的標志，但本文認為2005年北京市人大常委會廢止1995年7月開始實施的《北京市外地來京務工經商人員管理條例》，才是真正意義上北京市關于農民工社會管理的核心政策由管控走向服務融合的標志，因為2005 年之后，北京市實施的《暫住證》政策名存實亡，尤其是《北京市外地來京務工經商人員管理條例》的廢除，使得外地來京人員在務工、就業、經商等方面的限制被全面取消，也就意味著2005年以后沒有任何一項行政法律法規規定允許用行政手段驅逐流動人口。

這一階段的政策不僅僅為農民工提供社會保障、醫療衛生、子女教育、住房等方面的公共服務，還在消除農民工享受市民化待遇方面遭遇的制度性歧視和政策性排斥方面出臺了規定政策，來不斷促進農民工群體的社會融合。

首先，在社會保險方面，2005年北京市在《北京市流動人口計劃生育管理規定》中規定，外來農民工可憑《外地來京人員生育服務聯系單》《流動人口婚育證明》等證明向用人單位申請為其依法參加生育保險①北京市人民政府，《北京市流動人口計劃生育管理規定》，http://zhengce. beijing.gov.cn/library/192/33/50/438650/75562/index.html，2005年11月5日。；2007年發布的《北京市基本養老保險規定》涉及外來農民工繳納養老保險的規定，并且建立農民工個人養老賬戶②北京市人民政府，《北京市基本養老保險規定》，http://zhengce.beijing.gov. cn/library/192/33/50/438650/75434/index.html，2007 年 1 月 1 日。；隨后，2010年北京市出臺《關于農民工養老保險參保有關問題的補充通知》；2012年北京市社會保險基金管理中心發布《關于農民工參加基本醫療保險有關問題的通知》，規定農民工統一按照城鎮職工繳費標準繳費醫療保險③北京市社會保險基金管理中心，《關于農民工參加基本醫療保險有關問題的通知》，2012年3月19日。；同年，《關于本市職工基本醫療保險有關問題的通知》使得農民工與城鎮職工在醫保政策上實現四個統一，持有個人賬戶，享受與城鎮職工相同醫保待遇，實現了持卡就醫①。至此，北京市建立了涵蓋養老、醫療 、失業 、工傷保險在內的農民工基本社會保險體系。

其次，在子女教育方面，早在2002年出臺的《北京市對流動人口中適齡兒童少年實施義務教育的暫行辦法》 中規定，“學校應按區縣教委分配的任務或劃定的范圍，接收持有街道辦事處或鄉鎮人民政府開具的‘在京借讀批準書’的流動兒童少年入校借讀。學校接收如有困難時，可提請區縣教委協調解決。”①北京市教育委員會，《北京市對流動人口中適齡兒童少年實施義務教育的暫行辦法》，2002年4月3日。2004年發布的《關于貫徹國務院辦公廳進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作文件的意見》，免除了在京農民工子女符合借讀生的借讀費②北京市人民政府，《關于貫徹國務院辦公廳進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作文件的意見》，2004年8月27日。。2010年發布的《北京市中小學校學生學籍管理辦法》規定可以利用暫住證和戶口本開具在京借讀證明③北京市教育委員會，《北京市中小學校學生學籍管理辦法》，2010年5月24日。。2012 年北京市教育委員會發布的《關于 2012 年義務教育階段入學工作的意見》進一步明確了接受義務教育的程序④北京市教育委員會，《關于2012年義務教育階段入學工作的意見》，2012年5月2日。。與此同時，北京市教育委員會每年都會針對義務教育階段入學工作征集意見，截至目前，在京農民工的子女是可以在京完成義務教育的。

最后，在職業培訓方面，2006 年北京市印發《關于加強外來農民工職業技能培訓工作有關問題的通知》，農民工技能培訓制度正式建立。2009年發布的《關于實施外來農民工職業技能特別培訓計劃的通知》規定，外來農民工的職業技能培訓包括崗前培訓和職業資格培訓。與此同時，北京市還啟動了特別培訓計劃，免費向外來農民工提供職業技能培訓。2010年出臺的《北京市職業培訓補貼資金管理辦法》指出，在北京市從事家政服務、養老護理的外來農民工，可在用人單位統一組織下，參加定點培訓機構的職業技能培訓。

農民工市民化就是要逐步實現農民工與城市居民身份統一、權利一致、地位平等，最終使農民工融入城市成為城市新市民（韓俊，2010：20-22）。從首都農民工戶籍制度改革、就業合法權益的保護，到社會保障體系的完善，最后到逐漸消除政策排斥與制度歧視，這都是北京市在農民工市民化方面取得的進展。目前從實際效果來看，學界較為一致的觀點是受城鄉二元制度、公共服務均等化、財力等因素的影響，首都農民工目前處于“半市民化”狀態。

（四）第四階段：政策核心是“由聚到疏，疏融結合”

這一階段是從2015年至今，首都農民工社會管理的政策核心是疏解人口。主要的政策措施以及制度安排，改變以往戶籍調控的手段，代之以“以證管人”“以房管人”“以業管人”的制度，嚴控首都人口。北京市人口增長過快，很大一部分是流動人口的增加，而農民工群體又是流動人口的主體。北京市政府發布的《北京城市總體規劃（2016—2030年）（草案）》，明確北京市2020年常住人口控制在2300萬人以內，此后長期穩定控制在2300萬人左右。但從現實來看，2016年末北京市常住人口為2172.9萬人，人口增長的空間不到130萬，而北京市常住人口年均增長卻在50萬人以上。因此，北京市政府下定決心疏解非首都功能，對人口進行嚴格調控。

在疏解非首都功能方面，北京市人民政府發布的《關于組織開展“疏解整治促提升”專項行動(2017—2020年)的實施意見》中明確重點涉及疏解區域性專業市場、疏解一般制造業和“散亂污”企業治理、城鄉結合部整治改造等十余個方面①北京市人民政府，《關于組織開展“疏解整治促提升”專項行動（2017—2020年）的實施意見》，http://zhengwu.beijing.gov.cn/gh/dt/t1467814.htm，2017年1月20日。，以此為依據，北京市轄的七個區疏解功能減人口方案也已確定，這對農民工群體疏解起到了一定的效果。2016年，北京市政府正式發布《居住證暫行條例辦法》實行居住證制度，“暫住證”升級為“居住證”，不僅保障了持證人在京依法享受勞動就業，參加社會保險，繳存、提取、使用住房公積金的權利，而且作為必要條件，非京籍常住人口在領取居住證以后，符合本市積分落戶政策的，就可以參與積分落戶。

北京市發改委于2016年發布的積分落戶政策《北京市積分落戶管理辦法（試行）》，對于各類人群的積分標準進行了明確劃分。從北京市的積分落戶政策來看，北京市未來留下的群體將是高學歷、創新創業、為北京做出長期貢獻的人，這對于農民工群體來講，“門檻”確實太高。有學者推算（李曉壯，2016），未來每年北京常住外來人口達標留京數,最多也不會超過萬人。繼積分落戶、居住證制度之后，2016年9月北京市人民政府出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，明確提出通過積極推動“人隨功能走、人隨產業走”，不斷降低中心城區人口密度②北京市人民政府，《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，http:// zheng ce.beijing.gov.cn/library/192/33/50/438650/80771/index.html，2016年9月8日。。

2015年6月國務院辦公廳印發《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》，推動農民工等人員返鄉創業；強調要從基礎設施、服務體系、培訓等方面入手，為農民工返鄉創業創造條件③國務院，《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》，http://www.gov.cn/zheng ce/content/2015-06/21/content_9960.htm，2015年6月17日。。2017年3月在《2017年國務院政府工作報告》中，李克強總理提到，“健全農村‘雙創’促進機制，支持農民工返鄉創業”④參見 《2017年國務院政府工作報告》，http://www.gov.cn/zhuanti/2017lhzfg zbg/index.htm，2017年3月5日。⑤參見《北京市人民政府2017年工作報告》，http://zhengwu.beijing.gov.cn/zwz t/2017lh/，2017年1月14日。。

一系列政策的出臺，使農民工群體開始有所回流，人口調控取得成效。2016年北京市常住人口2172.9萬人，比2015年末增加2.4萬人，增長0.1%（宋貴倫、馮虹，2017：1-15）。“十二五”期間，北京市常住人口和常住外來人口呈現由較快增長向緩慢增長過渡的趨勢。2016年北京市常住人口增量、增速繼續保持“雙下降”，城六區常住人口實現了由增到減的“拐點”⑤。

通過政策梳理可以看出，首都農民工的流動狀態深深刻上了國家和首都宏觀社會經濟政策的烙印，北京市關于農民工的社會管理政策大致經歷了由管控到逐漸寬松再到疏融并存的過程，從管理方式和觀念上逐漸由限制控制向服務轉變。首都農民工社會管理政策演變無論是從解決農民工問題方面，還是對農民工管理理念認識方面，都體現出一種漸進式發展的特點。

三、首都農民工社會管理政策的反思與挑戰

（一）社會管理政策的制定缺乏配套相應的補償機制和社會保障措施

建議政策制定時要建立健全重大決策社會風險評估機制，對容易引發社會矛盾和利益沖突的環節未雨綢繆，配套相應的補償機制和社會保障措施，讓政策的制定更加有“溫度”。

（二）社會管理政策實施過程中，“大政府、小社會”特征顯著

從目前首都農民工社會管理政策的實施現狀來看，政府力量占據主導，而社會組織的力量卻沒有得到相應的重視，但社會組織不僅能減輕社會管理的成本，還可以有效避免政府和民眾的直接沖突。例如，在專項行動過程中，首先，在前期動員居民搬遷過程中，社會組織可以利用自身社會奉獻的道德力量，來宣傳政府排查安全隱患、保障人民切身利益的出發點和目的，減小專項行動的阻力；再者，在居民搬遷的過程中，可以協調各種社會資源，幫助有困難的居民籌備急需物資、提供社會服務，讓整個專項行動更具“溫度”；最后，在專項行動后，社會組織可以針對搬遷者發出的訴求向鄉政府以及社會積極反饋，促進問題的解決。因此，要激發社會組織活力，切實發揮社會組織在社會管理政策落地中的作用。

（三）社會管理政策在制定、實施以及落地中，缺乏對農民工內部異質性的考慮，不同程度存在“一刀切”

隨著在京農民工群體的規模不斷擴大，農民工群體內部已經發生了劇烈的分化，異質性增強。很多農民工在京居住年限較長、有穩定的工作、形成了比較認同的生活圈子，已經扎根北京，這些農民工已經成為事實上的“首都人”，實現了職業身份的“非農化”（翟振武、段成榮、畢秋靈，2007：30-40），只是現有戶籍制度和政策難以使他們成為真正的“北京人”。

因此，制度和政策的設計要充分考慮到農民工群體內部的異質性和階層性。如有學者（宋國愷，2012：7-13）以職業分類作為基礎，將農民工劃分為四大群體：“私營企業主” “自雇傭的個體農民工” “務工人員” “無業或失業農民工”。從經濟實力、社會資源以及市民化程度來看，私營企業主和部分自雇傭的個體農民工已經基本具備了融入城市的能力。從市民化成本的角度來看，這些具有穩定職業、繳納稅收、具有相對固定住所的農民工，其市民化的成本也相對較低。而對于其他自雇傭的個體農民工、務工人員以及無業或處于搖擺、漂泊狀態的農民工，政府可根據實際情況采取管理措施。總體看來，優先讓有能力、有條件的農民工融進城市已具備基礎。

四、首都農民工社會管理政策的完善建議

隨著非首都功能的疏解、京津冀協同發展不斷推進以及北京市農民工群體自身特征的變化，北京市關于農民工群體的社會管理政策也要做出相應的改革創新。當下首都農民工社會管理政策的核心是選擇性疏融，且疏解和融合并存是由兩方面決定的。一方面，北京市未來經濟建設和社會發展對農民工群體有一定需求，因此并不能“一刀切”地全部疏散，避免出現功能短缺現象；另一方面，要讓為北京市發展做出長期貢獻的農民工享受建設的成果，融入城市，而且一部分農民工已經具備融入城市的條件。綜上，目前完善北京市關于農民工社會管理的政策，可以從以下方面著手。

（一）創新農民工社會融入服務和社會管理機制，集中管理和服務農民工聚集區域

目前北京城市近郊區的諸如“城中村”“城鄉結合部”已經成為農民工的聚集區域。一方面，徹底清除“城中村”會造成較大的安全隱患；另一方面，部分學者（馮虹、李升，2016：102-106）通過對北京外來人口聚集區的調查數據分析，發現北京的外來人口聚集區給予了外來農民工更大的向上流動空間。因此，加強對聚集區域農民工的管理和服務，發揮其正面作用，使其為經濟社會發展提供必須勞動力的同時，能夠改善其生活質量，加快融入城市的步伐，實現市民化。

集中管理和服務模式能夠在大大降低農民工因其流動性給社會管理帶來的不便的同時，有利于住房、醫療、教育等方面政策的落實。例如，在住房方面，面臨快速城鎮化過程中住房資源短缺的情況，北京市政府和其他社會非營利組織可以統籌社會資源，在農民工聚集區域實行公租房政策，加大在農民工聚集區域提供公租房供應，政府和相關單位直接與農民工建立租賃關系，控制房租價格。日本曾成功利用租賃的過渡作用，緩解了住房緊張，保證了住房的原始屬性（滌非，2016：37-41）。同時，北京市政府可以借鑒我國香港地區的成功經驗，推行“夾心階層住屋”計劃（劉遠，2012：81-82），在發展住房市場的同時解決農民工群體居住問題。

（二）持續完善農民工就業相關的教育培訓制度，提高農民工就業能力

農民工群體的教育、技能水平在一定程度上決定著其在城市的融入狀況和城鎮化的發展質量。一方面，隨著北京市產業結構轉型升級的加快以及一般性制造業的疏解，對在京農民工的整體素質和職業技能提出了更高的要求；另一方面，農民工自身尤其是新生代農民工為了提高自身的就業能力對技能培訓、職業教育有很強的需求。政府和企業應規范農民工工作制度，人性化的政策有助于他們更好地融入城市（秦昕、張翠蓮、馬力、徐敏亞、鄧世翔，2011：48-57）。同時，要加大對農民工的教育培訓力度，提高農民工的就業能力，改善農民工的就業待遇，防范失范行為的產生（馮虹、汪昕宇、陳雄鷹，2013：178-179）。

想要建立有效的在京農民工培訓體系，需要著力做好四項工作：首先，做好市場調研，明確企業的需求和農民工自身的培訓層次；其次，政府扮演好政策導向、財政投入等角色，其他組織機構多渠道參與，積極引導農民工培訓與企業、職業學校以及技術院校的合作；第三，根據市場變化、農民工自身的差異性，在內容和形式上要呈現出多層次性；最后，培訓中要有嚴格的考核，培訓后要有效果的評估。從培訓的效果來看，“政府主導、機構參與、市場運作、注重實效”的農民工素質提升模式是目前一整套行之有效的培訓體系（謝宇、謝建社，2016：110-116）。

（三）充分發揮京津冀協同發展以及北京市郊區縣的人口吸納作用，安置在京農民工就業，實現首都人口的合理布局

2014年北京市出臺《北京市新增產業的禁止和限制目錄》，對部分行業的區域、規模、生產等均作了限制，目錄涉及的批發零售業、倉儲物流和交通運輸業、制造業的投資分別同比下降3%、27%、29%，而這些產業的集散地恰恰是在京農民工的主要活動空間。因此，農民工的大量就業機會將被遷移，而北京市郊區（縣）以及河北省將發揮重要的承接作用。

從北京市第一產業發展情況和作為農民工聚集的第二產業來看，兩者主要分布在北京郊區縣。因此，北京郊區縣要注重發揮自身第一二產業集中、就業成本低、環境容量大的特點，利用首都經濟輻射的作用，發展消耗低、環境污染少的新型工業和機械化、集約化、規模化的現代化農業，積極發揮就業承接地的角色。對不符合首都城市戰略定位的產業堅決“舍”的同時，更要注重作為承接地河北省的“建”的問題。農民工流入北京的最重要原因是務工經商，創造就業機會，因此在疏解人口方面也要從就業問題入手。鼓勵北京的一般性制造業、區域性物流基地和區域性批發市場，甚至部分行政性單位、事業單位、教育醫療資源積極與津冀地區對接，促進農民工向河北省和天津市流動，并能更好地實現就業。