我國環(huán)境執(zhí)法的困境與出路
——以最高檢第32號指導性案例為切入點

王愛明

貴州大學法學院

一、“錦屏縣檢察院訴縣環(huán)保局公益訴訟案”概述

（一）基本案情

2014年8月5日貴州省黔東南州錦屏縣環(huán)保局在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等七家石材加工企業(yè)違反建設項目環(huán)保設施“三同時”制度要求，將生產(chǎn)污水直接向清水江排放，導致清水江受到嚴重污染。錦屏縣環(huán)保局遂責令相關石材加工企業(yè)立即停產(chǎn)整改。

2014年8月15日，錦屏縣檢察院在開展督促起訴工作中發(fā)現(xiàn)上述七家企業(yè)沒有停產(chǎn)整改。2015年4月16日，發(fā)現(xiàn)鴻發(fā)石材公司和雄軍石材公司仍未修建環(huán)保設施且一直生產(chǎn)、排污。直至2015年12月，七家企業(yè)中，鴻發(fā)石材公司和雄軍石材公司仍在生產(chǎn)，污水在未經(jīng)有效處理的情況下仍直接排向清水江。

2015年12月18日，錦屏縣檢察院以公益訴訟人身份向福泉市人民法院提起行政公益訴訟，訴求判令：1.確認錦屏縣環(huán)保局對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等企業(yè)違法生產(chǎn)怠于履行監(jiān)督管理職責的行為違法；2.判令錦屏縣環(huán)保局履行行政監(jiān)督管理職責，依法對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司進行處罰。

（二）爭議焦點

本案的爭議焦點在于，錦屏縣環(huán)保局對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等企業(yè)違法生產(chǎn)是否存在怠于履行監(jiān)督管理職責的行為。

一方面，對于上述企業(yè)的違法生產(chǎn)行為，錦屏縣環(huán)保局開展過多次行政執(zhí)法工作。但另一方面，上述企業(yè)的違法排污行為一直在繼續(xù)，錦屏縣環(huán)保局開展的相關行政執(zhí)法工作并未取得實質性的效果。

（三）裁判結果

由于在庭審過程中，錦屏縣政府組織的集中整治專項行動已對清水江沿岸存在環(huán)境違法行為的石材加工企業(yè)全部實行關停。因此檢察院申請撤回訴訟請求中的第二項，即“判令錦屏縣環(huán)保局履行行政監(jiān)督管理職責，依法對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司進行處罰”的訴訟請求。

最終，法院判決確認被告錦屏縣環(huán)保局在2014年8月5日至2015年12月31日對鴻發(fā)、雄軍等企業(yè)違法生產(chǎn)的行為怠于履行監(jiān)督管理職責的行為違法。

二、案件反映出的我國環(huán)境執(zhí)法存在的困境

（一）環(huán)境執(zhí)法效率低下

環(huán)境執(zhí)法的效率取決于環(huán)境執(zhí)法的實效以及相應的執(zhí)法成本。環(huán)境執(zhí)法的高效率是執(zhí)法行為具有合理性的證明，也是依法行政的基本要求。本案反映出了我國環(huán)境執(zhí)法存在的效率低下的問題，具體而言分為三個方面：

第一，企業(yè)存在重復違法的現(xiàn)象。

在本案中，涉案企業(yè)在受到相應的行政處罰之后，仍然進行著違法生產(chǎn)，盡管2014年8月相應的違法行為就已被發(fā)現(xiàn)，但直至2015年12月，才真正停止違法行為。對于企業(yè)而言，相較于違法生產(chǎn)取得的高額利潤，以及治理污染所需付出的高額投入，違法成本明顯偏低。面對“守法成本高、違法成本低”的情況，作為理性的經(jīng)濟人，企業(yè)即使多次受罰，在對經(jīng)濟利益的追求下仍然會選擇重復違法。

第二，環(huán)境執(zhí)法的成本過高。

在本案中，對于涉案企業(yè)，錦屏縣環(huán)保局進行了多次行政執(zhí)法行為，包括停產(chǎn)整頓、罰款等。由于環(huán)境污染防治的復雜性，環(huán)境行政主管部門的執(zhí)法能力受到了嚴重的挑戰(zhàn)。在我國縣級行政區(qū)域內，分布了大量中小型企業(yè)，這些中小型企業(yè)是我國環(huán)境污染的重要污染源。而我國基層環(huán)境執(zhí)法能力一直處于緊缺的狀態(tài)，面對企業(yè)“游擊式”的違法生產(chǎn)行為，環(huán)境行政主管部門行政監(jiān)管成本通常處于較高的水平。

第三，環(huán)境行政主管部門一罰了事，忽視了處罰的實效。

在本案中，錦屏縣環(huán)保局在行政執(zhí)法之后，即不關心處罰的落實情況，也不關注違法企業(yè)的整改狀況，最終導致企業(yè)在面臨嚴苛的行政處罰的同時，仍然難以采取有效的防治措施，行政執(zhí)法流于形式。行政處罰不是目的，而是手段，其最終目標仍在于規(guī)制企業(yè)的非法排污行為，進而為我國的環(huán)境保護提供保障。

（二）運動式行政執(zhí)法模式存在弊端

在本案的庭審過程中，2015年12月31日，錦屏縣政府組織國土、環(huán)保、安監(jiān)等部門開展非煤礦山集中整治專項行動，對清水江沿河兩岸存在環(huán)境違法行為的石材加工企業(yè)全部實行關停。這一專項行動帶有明顯的運用式執(zhí)法的特征，盡管看似取得了效果，但仍存在諸多弊端。

第一，未充分樹立起風險防范的監(jiān)管理念。

由于環(huán)保生產(chǎn)技術和理念的缺失，企業(yè)在追求利潤的過程中難免出現(xiàn)一系列的違法行為。由于生態(tài)環(huán)境一旦遭受破壞往往難以恢復，非法排污行為的發(fā)生將使社會經(jīng)濟發(fā)展嚴重受損。但由于因果關系的復雜性與損害結果的不確定性，環(huán)境違法行為通常也具有較強的隱蔽性。而我國現(xiàn)有的運動式行政執(zhí)法模式存在大量的監(jiān)管盲區(qū)，無法及時有效地回應企業(yè)生產(chǎn)存在的環(huán)境風險，難以滿足風險防范的要求。

第二，運動式行政執(zhí)法難以實現(xiàn)對企業(yè)生產(chǎn)的有效監(jiān)管。

一方面，在廣度上，運動式行政執(zhí)法模式通常只能對特定范圍內企業(yè)的違法生產(chǎn)行為進行規(guī)制。在本案中，集中整治專項行動只停留在清水江沿河兩岸，具有明顯的局限性。另一方面，在深度上，運動式行政執(zhí)法模式難以從根源解決企業(yè)非法排污的問題。企業(yè)的非法排污行為是治污成本過高、技術能力不足等多方面因素共同作用的結果。而運動式執(zhí)法模式對于違法企業(yè)采取一刀切的策略，從長遠看來，并未解決企業(yè)真正的病癥所在。

第三，運動式行政執(zhí)法可能對企業(yè)的合法權益造成不當損害。

在本案中，集中整治專項行動僅在一天的時間內就對清水江沿河兩岸存在環(huán)境違法行為的石材加工企業(yè)全部實行關停。根據(jù)《行政處罰法》，這一行政執(zhí)法行為并不能適用簡易程序當場作出處罰決定，而需要經(jīng)過調查取證、做出決定、送達等多個環(huán)節(jié)。如果當事人要求聽證，還應當進行聽證程序。運動式行政執(zhí)法模式在打擊違法排污行為的同時，看似有效規(guī)制了企業(yè)的違法生產(chǎn)行為，實則損害了企業(yè)的合法權益，存在明顯的弊端。

（三）行政主體與行政相對人間存在非合作博弈

在我國的環(huán)境執(zhí)法之中，政府與企業(yè)通常處于對立的關系中，兩者間存在嚴重的非合作博弈。由于缺乏信息對等，企業(yè)與政府會選擇相互沖突的行為策略。一方面，企業(yè)作為理性經(jīng)濟人，為了追求利潤最大化，會盡可能避免承擔沒有利潤產(chǎn)出的社會責任；另一方面，政府會將企業(yè)單純地看作被管制的對象，通過嚴厲的管制手段，來達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。信息的不對等意味著兩者間無法基于集體理性達成協(xié)議，最終導致零和博弈與負和博弈的存在。

合作博弈的關鍵問題在于參與者如何形成聯(lián)盟，從而為達成有效協(xié)議提供重要條件。信息互通是形成合作的首要前提，能夠促使具有共同利益的個體為了相同的目標而結成聯(lián)盟。對于違法排污行為，企業(yè)通常處于一種間接故意而非直接故意的主觀狀態(tài)，這為兩者間走向合作博弈提供了可能性。一方面，企業(yè)的生產(chǎn)實踐能夠為環(huán)境行政主管部門的行政監(jiān)管提供重要的數(shù)據(jù)資料來源，能夠有效提高環(huán)境監(jiān)管的效率；另一方面，環(huán)境行政主管部門也能為企業(yè)的安全生產(chǎn)、科學決策提供重要的幫助?；诖?，雙方在信息互通的過程中能夠產(chǎn)生互利共贏，進而為兩者從非合作博弈走向合作博提供必要條件。

三、我國環(huán)境執(zhí)法的完善路徑

正如前文所述，對于企業(yè)的非法排污行為，我國一直秉持著嚴厲打擊的態(tài)度。在實踐中，執(zhí)法部門廣泛采取限期治理、停產(chǎn)整頓等直接規(guī)制手段，運用以按日計罰為代表的沉重的處罰措施，導致政府與企業(yè)存在著嚴重的非合作博弈。

在多元共治的理念下，企業(yè)實則也是環(huán)境保護的重要參與者。我國的環(huán)境執(zhí)法應當轉變企業(yè)消極被動的地位，加強政府與企業(yè)間的溝通交流并幫助企業(yè)解決其經(jīng)營管理中存在的環(huán)境問題，從而充分發(fā)揮企業(yè)在環(huán)境污染防治中的作用。

（一）從壓制型執(zhí)法模式轉向回應型執(zhí)法模式

我國目前的環(huán)境執(zhí)法仍處于“命令—控制”的傳統(tǒng)規(guī)制模式之中。一方面，壓制型的執(zhí)法模式帶來了沉重的行政成本，降低了環(huán)境執(zhí)法的效率，另一方面，企業(yè)成為了政府實現(xiàn)行政目標的消極手段，在自利動機支配下會選擇與政府進行對抗。為了解決這一問題，伯克利學派的主要成員塞爾茲尼克和諾內特通過《轉變中的法律與社會:邁向回應型法》一書闡述了回應型法理論，呼吁減少法律的壓制性而增強法律的認知性、能動性和開放性，進而回應社會、實現(xiàn)實質正義。

從壓制型的執(zhí)法模式轉向回應型的執(zhí)法模式，要求政府與企業(yè)從對抗走向合作。一方面，政府應當減少直接規(guī)制行為的運用，充分發(fā)揮企業(yè)在環(huán)境保護中的重要作用，進而降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效果，最終實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的高效率。另一方面，政府應為企業(yè)的生產(chǎn)、發(fā)展、決策提供幫助，幫助其構建環(huán)境友好型的生產(chǎn)經(jīng)營模式。

（二）構建以日常監(jiān)管為主的環(huán)境監(jiān)管制度

近年來，我國全面推進“雙隨機一公開”監(jiān)管改革。目前，我國環(huán)境行政主管部門對于企業(yè)主要采取季度性檢查和“雙隨機一公開”制度相結合的監(jiān)管模式。雖然在實踐中起到了一定的效果，但由于本身仍采用的是一種相對不定期的監(jiān)管模式，難以及時、準確地發(fā)現(xiàn)工業(yè)企業(yè)存在的大氣污染。因此，應當采取以日常監(jiān)管為主的監(jiān)管模式。

同時，為了避免日常監(jiān)管為環(huán)境監(jiān)管部門帶來難以承受的負擔，一方面，應當運用以大數(shù)據(jù)、云計算為代表的現(xiàn)代化信息收集和處理手段，實現(xiàn)全過程的動態(tài)監(jiān)管；另一方面，應當加強執(zhí)法能力建設，提高環(huán)境行政執(zhí)法人員的專業(yè)知識水平，完善基層環(huán)境行政主管部門的基礎設施建設，為環(huán)境執(zhí)法提供必要的條件。

（三）構建企業(yè)與政府間的交流平臺

通過構建兩者間的交流平臺，能夠實現(xiàn)企業(yè)與環(huán)境行政主管部門間信息、意見的溝通。一方面，政府應當通過溝通交流，及時了解企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，當企業(yè)存在環(huán)境污染的風險時，政府可以在直接規(guī)制之前運用行政指導手段，督促企業(yè)及時調整生產(chǎn)經(jīng)營模式。企業(yè)也能夠采取更為自主多元的方式降低環(huán)境風險、參與環(huán)境保護。另一方面，政府應當聽取企業(yè)在生產(chǎn)實踐中的意見和經(jīng)驗，并納入決策的參考之中，進而在保證污染防治效果的前提下，充分考慮企業(yè)的利益和意愿，從而調動企業(yè)的環(huán)境保護積極性。

（四）建立針對違法排污企業(yè)的幫扶制度

為了解決在實踐中，我國的環(huán)境執(zhí)法部門對于違法排污行為一罰了事的行為。可以推廣山東省臨沂市2015年工業(yè)大氣污染治理工作的經(jīng)驗，在對于違法排污企業(yè)予以罰款、停產(chǎn)整頓等行政處罰的同時，成立專門的環(huán)境幫扶小組。通過制定整改幫扶方案，環(huán)境幫扶小組能夠設身處地地幫助企業(yè)解決污染防治中存在的問題，引導企業(yè)建立環(huán)境友好型的生產(chǎn)經(jīng)營模式，從而實現(xiàn)經(jīng)濟效益與環(huán)境保護的雙贏。

四、結語

隨著近年來對于企業(yè)違法排污行為的嚴厲打擊，我國的環(huán)境保護工作陷入了為了治理而治理的困境之中，忽視了企業(yè)在環(huán)境保護中的重要作用，也為環(huán)境執(zhí)法帶來了一系列的困難。錦屏縣檢察院訴縣環(huán)保局公益訴訟案清晰地反映出我國環(huán)境執(zhí)法存在的問題，也為相關問題的解決提供了參考。為了使污染防治取得良好的效果，需要轉變思路，重新樹立以人為本的環(huán)境保護理念，彌補環(huán)境執(zhí)法中存在的缺陷，充分發(fā)揮企業(yè)在環(huán)境保護中的主動性，進而為環(huán)境污染防治提供動力。對于上述諸多問題，本文的論述仍具有一定的局限性，需要進一步加深相關研究