道路交通管理中記分制的法律性質(zhì)分析

張依依

貴州大學(xué)法學(xué)院

自2013年1月1日起，公安部發(fā)布的《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定）（下文均簡稱《駕駛規(guī)定》在全國施行。自該規(guī)定實(shí)行以來，我們國家的道路交通安全狀況的確有了十分明顯的改善,可是在最近幾年,對法律規(guī)定的規(guī)避日漸嚴(yán)重,道路交通違章記分制暴露出了許多問題。如記分的分值會在一定周期內(nèi)歸零致使該制度的威懾力較弱，只對違法駕駛?cè)擞浄侄粚`法車輛記分導(dǎo)致該制度的拘束力不足，行政相對人被記分后缺乏有效的救濟(jì)渠道導(dǎo)致行政相對人權(quán)益得不到及時(shí)保護(hù)等問題。問題的出現(xiàn)終有一個(gè)本質(zhì)因素，這些問題的出現(xiàn)，不禁讓我們思考該制度的法律屬性定位。

一、交通違法記分制的法律框架

（一）記分制的法律性質(zhì)

《道路交通安全法》（以下均稱《道交法》）自2004年5月1日起開始實(shí)施，其第 24條規(guī)定，當(dāng)作為行政相對人的駕駛?cè)诉`反了相應(yīng)的行政法律、法規(guī)及規(guī)章以后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)該按照相關(guān)法律的規(guī)定和行政相對人違反法律的事實(shí)給予行政相對人適當(dāng)?shù)男姓幜P，還應(yīng)該根據(jù)交通違章累積記分制度對其進(jìn)行減分分值記錄。從這個(gè)條文中，我們可以看出，記分制和行政處罰以并列的形式排列而被寫在條文當(dāng)中，從語言的修辭手法上看，這種并列關(guān)系就是將記分制排除在了行政處罰范疇之外，因此，在當(dāng)前的立法中，只將記分制作為一般的行政管理措施來對待。并且以此為依據(jù)，《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》（以下均稱《實(shí)施條例》）和《駕駛規(guī)定》同樣也對記分制的性質(zhì)進(jìn)行了相同的定位。

但是從法律的位階方面來看，《道交法》由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過，然而《行政處罰法》卻是由全國人民代表大會制定通過的，這兩部法律雖然不是由相同的立法機(jī)關(guān)制定的，但是這兩個(gè)機(jī)關(guān)都屬于立法機(jī)關(guān)，而且根據(jù)相關(guān)規(guī)定，全國人大與全國人大常委會制定的法律是具有同等的法律效力的。因此，在《道交法》中規(guī)定的記分制能否適用行政處罰法第8條的規(guī)定，是值得進(jìn)行更深的探討的。

（二）記分行為的法律責(zé)任

從行政處罰所帶有的制裁性可知，其可能會對行政相對人的權(quán)利和利益產(chǎn)生十分嚴(yán)重的侵害，甚至是將行政相對人的相應(yīng)權(quán)益直接剝奪。道路交通違法記分制作為行政機(jī)關(guān)實(shí)施社會治理的一種管理制度，因?yàn)榉梢?guī)定對違法分值實(shí)行累計(jì)記錄，因此其所記分?jǐn)?shù)在一段時(shí)間內(nèi)累加也會對違法駕駛?cè)说鸟{駛資格產(chǎn)生十分嚴(yán)重的影響，甚至導(dǎo)致行政相對人的準(zhǔn)駕資格被注銷。例如，《道交法》第24條、《駕駛規(guī)定》第68條第1款以及第69條都對記分行為產(chǎn)生的法律效果做出了十分明確的規(guī)定。所以，從制度實(shí)施的法律效果這一側(cè)面來看，道路交通違法記分制施行的法律效果與行政處罰制度施行的法律效果是無異的。

在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，道路交通違法記分制的性質(zhì)被認(rèn)為是屬于一種教育措施，而不屬于行政處罰。但是在實(shí)際上，現(xiàn)行的記分處罰制度卻與《道交法》等上位法發(fā)生了沖突和抵觸，從其規(guī)定的內(nèi)容來看，懲戒的實(shí)際效力較行政處罰來說是更大的。首先，公安部發(fā)布的《駕駛規(guī)定》中以記分累積到法定的分值為由“吊銷機(jī)動車駕駛?cè)藴?zhǔn)駕資格”的規(guī)定與《道交法》及《實(shí)施條例》中規(guī)定的內(nèi)容，即“重新考試；考試合格的,發(fā)回其駕駛資格證”存在矛盾，屬于規(guī)章與上位法中的規(guī)定不一致。其次，法律規(guī)定以累積記分值達(dá)到一定條件為由注銷或者降級駕駛?cè)藴?zhǔn)駕資格，對于行政相對人而言，其“駕駛”的實(shí)體權(quán)利實(shí)際上已經(jīng)被剝奪了。又由于法律規(guī)定的行政處罰范圍之內(nèi)沒有“注銷駕駛資格”的處罰，致使違法行為人也沒有辦法對其提起行政復(fù)議。從此處可以看出，實(shí)際上“注銷駕駛資格”比法定的行政處罰的懲戒性與強(qiáng)制性更強(qiáng)。

在該制度的施行過程中，當(dāng)駕駛?cè)说倪`法分值被累計(jì)記滿12分的情形發(fā)生時(shí)，如果不進(jìn)行仔細(xì)探究的話，就會認(rèn)為好像并沒有給違法的行政相對人賦予《道交法》之外的義務(wù)，沒有加重行政相對人的法律責(zé)任，然而在實(shí)際上對駕駛?cè)藥淼膶?shí)質(zhì)性影響依舊很大。由于有關(guān)行政機(jī)關(guān)若是不行使《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》的駕駛證“滯留權(quán)”來強(qiáng)制駕駛?cè)藢W(xué)習(xí)考試，就必須對駕駛員給予扣證處罰，那么，《道交法》中規(guī)定的“可以并處”實(shí)質(zhì)上成為“必須并處”，從而提高了違法處罰力度。更為嚴(yán)重的狀況是，在各地區(qū)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐中，行政相對人必須在20日之內(nèi)結(jié)束科目一的考試，有時(shí)加上科目三考試，幾乎是無法按期完成的，這也就表示行政相對人面臨著其駕駛證將可能會被無限期扣留的后果。顯然，這一處罰后果對于《道交法》中規(guī)定的警告、罰款甚至期限不長的暫扣來說是更為嚴(yán)厲的，這也正是為何駕駛?cè)巳绱藨峙卤豢鄯值脑蛩冢铱哿魴?quán)被濫用不僅加重了行政相對人的責(zé)任，而且還嚴(yán)重破壞了行政執(zhí)法的程序。從該問題可看出，實(shí)際上道路交通違法記分制懲戒的法律效果較行政處罰而言是有過之而無不及的。

綜上所述，不論是從規(guī)定記分制的法律，還是從記分制對駕駛?cè)怂x予的法律責(zé)任來分析，記分制都是滿足作為行政處罰應(yīng)具有的條件的，且當(dāng)前記分制在實(shí)施過程中出現(xiàn)了很多問題，尚無系統(tǒng)的行政程序立法來規(guī)制，所以將記分制納入行政處罰法的范疇更有利于保護(hù)公共利益和個(gè)人利益。

二、道路交通違法記分制的個(gè)案分析

在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，大部分地方的法院在處理交通管理類行政爭議時(shí)，都未將道路交通違法記分行為當(dāng)做行政處罰來對待，僅將其當(dāng)做普通的行政措施來處理。

在陳國明訴漳州市公安局薌城分局交通管理大隊(duì)公安交通管理行政處罰一案中，記分行為與行政處罰就被分開來處理了。在該案中，駕駛?cè)擞捎隈{駛機(jī)動車的時(shí)候尚未戴頭盔并且沒有按法律規(guī)定懸掛機(jī)動車的號牌，被記14分及罰款300元。在法院審理這個(gè)案件的過程中，漳州市公安局薌城分局交通管理大隊(duì)稱處罰決定書中的實(shí)際處罰內(nèi)容只包括罰款一項(xiàng)，記14分不被該行政處罰決定書所涵蓋。法院在最后判決時(shí)也認(rèn)為該行政機(jī)關(guān)只是對原告作出了罰款300元的處罰，將記分的行政行為排除在了行政處罰的范圍之外，認(rèn)為該道路交通違法記分行為制是一般的行政措施。在該案中，雖然從表面上看，行政相對人只是被記了14分，并沒有給行政相對人帶來任何實(shí)質(zhì)上的影響，但是實(shí)際上，該記分行為已導(dǎo)致其小車駕駛證被扣留。在這個(gè)案件的審理過程中，該行政機(jī)關(guān)稱其本身沒有吊銷小車駕駛證的執(zhí)法資格，所以并沒有吊銷原告的小車駕駛證。但是，根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，當(dāng)相關(guān)交通管理部門發(fā)現(xiàn)行政相對人記分分值已被記滿12分的時(shí)候，是可以扣留其機(jī)動車駕駛資格證的。但在該案中，由于該原告同時(shí)被處以吊扣機(jī)動車駕駛證的處罰還沒有到期，所以，原告的駕駛證應(yīng)該在吊扣的期限屆滿后再予以發(fā)還。從該案能夠看出，行政機(jī)關(guān)的記分行為已經(jīng)給該行政相對人的權(quán)益帶來了實(shí)質(zhì)性的影響，卻強(qiáng)硬地將記分行為與行政處罰截然分開，這是值得我們思考的。

《行政處罰法》第8條除列舉了幾種具體的行政處罰種類外，還間接性地規(guī)定了“其他行政處罰”的兩個(gè)形式標(biāo)準(zhǔn)，即此種處罰必須是該條所列舉的具體處罰種類以外的，且必須是由法律和行政法規(guī)直接規(guī)定的處罰。這就說明其不能由地方性法規(guī)、規(guī)章或行政規(guī)則規(guī)定，《駕駛規(guī)定》是公安部制定的以公安部令發(fā)布的規(guī)范性文件，其屬于國務(wù)院的部門規(guī)章，所以不符合“其他行政處罰”的形式標(biāo)準(zhǔn)。但是依上文所述，道路交通違法記分是完全符合行政處罰的屬性的，所以所謂的“其他行政處罰”的形式標(biāo)準(zhǔn)是不能直接否定道路交通違法記分的行政處罰的實(shí)質(zhì)屬性的。而且該制度也被規(guī)定在2004年起實(shí)施的《道路交通安全法》中，上文也已提到，該部法律是經(jīng)全國人大常委會通過的，其屬于立法機(jī)關(guān)制定的法律，與《行政處罰法》具備同等的法律效力，是合乎“其他行政處罰”的第二個(gè)形式標(biāo)準(zhǔn)的。

綜上所述，記分制是對相對人道路交通違法行為的一種懲戒措施，并且其如果滿足法律規(guī)定的條件必然會產(chǎn)生累積效應(yīng)，實(shí)質(zhì)性地影響當(dāng)事人正常駕駛出行的權(quán)利。該措施是符合行政處罰的特性的，因?yàn)樵搼徒浯胧鶕?jù)違法行為人后續(xù)作出的改正行為給予不一樣的處理，最終的目標(biāo)還是為了保障交通管理秩序的平穩(wěn)運(yùn)行，具有穩(wěn)定秩序的功能和作用，。

三、道路交通管理中記分制的法律控制

受我國現(xiàn)行立法的限制，道路交通違法記分不能歸入行政處罰的體系；同時(shí)程序監(jiān)督的缺位，以及相對人的權(quán)利救濟(jì)不暢通，與當(dāng)前行政法治的要求無法一致。此種現(xiàn)象對于相對人的權(quán)益保護(hù)是極度不利的。如果將道路交通違法記分制的法律屬性定性為行政處罰，通過行政處罰法對其進(jìn)行更好的法律控制，能夠使其在實(shí)體控制、程序制約、救濟(jì)手段等方面出現(xiàn)的諸多問題得以解決。

（一）實(shí)體法控制

孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人會無休止地使用權(quán)力，直到有界限的地方為止?！钡拇_，權(quán)利的擁有者是容易濫用權(quán)利，但是權(quán)利的濫用并不是不可以制止的。若想控制道路交通管理記分中可能出現(xiàn)的權(quán)力濫用，就必須從源頭上有效控制權(quán)力的行使，即把該行為的行使要件明確規(guī)定在法律條文中。在行政權(quán)力被行使的過程中，一切制約手段的使用都必須要符合于其所需要達(dá)到的規(guī)制目標(biāo)。當(dāng)前，相關(guān)行政主體在作出這一行政措施時(shí)出現(xiàn)的自由裁量權(quán)過大、執(zhí)行程序不規(guī)范等一系列問題亟需解決，若把記分制納入行政處罰的領(lǐng)域，在保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及時(shí)并且有效實(shí)施行政管理，維持社會秩序，保護(hù)行政相對人的正當(dāng)權(quán)利和利益等方面都會有很大的促進(jìn)作用。

（二）程序法控制

行政機(jī)關(guān)在作出道路交通管理記分這個(gè)行政措施時(shí)也必須遵守正當(dāng)程序原則。在當(dāng)前的實(shí)踐中，道路交通違法記分在適用時(shí)，顯得程序十分簡單而且很不規(guī)范，較為隨意。正當(dāng)程序中行政相對人有效享有辯護(hù)權(quán)利要求有聽證程序的進(jìn)行，在該程序中行政機(jī)關(guān)也可向相對人告知和說明作出行政行為的理由。該程序的有效進(jìn)行，可使行政機(jī)關(guān)的行政行為更具合法性與合理性，使相對人的正當(dāng)權(quán)益得到更有力的保障。

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，只有在行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，才應(yīng)該告知當(dāng)事人有要求進(jìn)行聽證的權(quán)利。對于記分制來說，其實(shí)行累積記分，當(dāng)滿足一定的條件時(shí)，行政相對人的駕駛資格證可被注銷，這本質(zhì)上就是屬于“吊銷許可證”，因此本文認(rèn)為，記分制既然在實(shí)質(zhì)上是屬于行政處罰的,其行政相對人就應(yīng)當(dāng)享受聽證程序的保障。

（三）救濟(jì)法控制

在道路交通違法記分制對相對人的權(quán)利救濟(jì)這個(gè)方面，我國當(dāng)前的法律規(guī)定呈現(xiàn)出了較大的缺陷與不足。

根據(jù)《駕駛規(guī)定》第57條的規(guī)定能夠看出，在行政相對人申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟后，法院通過審查和裁定，在對行政處罰決定進(jìn)行變更或撤銷時(shí)，只是更改或取消相應(yīng)的記分。該行政復(fù)議和行政訴訟是對于行政處罰的審查，而不是對違法記分行為的審查，因此對道路交通違法記分的程序規(guī)制缺位問題是沒有被完全解決的。

道路交通違法記分制作為實(shí)質(zhì)上的一種行政處罰，其行政相對人理應(yīng)得到行政復(fù)議制度和行政訴訟制度的保護(hù)。行政相對人對道路交通違法記分行為本身不服可否單獨(dú)申請行政復(fù)議和單獨(dú)提起行政訴訟，現(xiàn)有的法律、法規(guī)和規(guī)章也沒有做出十分明確的規(guī)定。顯然，這與行政法治的要求是不符合的。所以，本文認(rèn)為可以道路交通安全法等單行法律法規(guī)和規(guī)章修改為基礎(chǔ)，為道路交通違法記分制提供充分的法律依據(jù)和行政相對人權(quán)利救濟(jì)的機(jī)制。

四、結(jié)語

隨著當(dāng)今時(shí)代的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的相關(guān)法律遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能完全涵蓋行政行為的類型。但是，為了平衡公共利益和個(gè)人利益，保障公民的合法權(quán)益，需要對未類型化的行政行為進(jìn)行分析判斷，將其與原有的較為成熟的理論相銜接，以求能更高效地解決相關(guān)行政爭議。將道路交通違法記分制歸入行政處罰的范疇內(nèi)，不僅可以為行政相對人尋求權(quán)利救濟(jì)提供更好的保障，也有利于行政機(jī)關(guān)更好地規(guī)制自己的行政行為，更好地實(shí)現(xiàn)行政法治。