讓農業“水龍頭”發揮更大效應

吉文

我國是農業大國，也是水資源嚴重短缺的國家，合理的水價機制是促進農業節水、提高農業用水管理水平的重要手段。推進農業水價綜合改革，促進農業節水和農業可持續發展，是堅持節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力的必然要求，既是現實之需，更是長遠發展之要——

我國是農業大國，也是水資源嚴重短缺的國家。農業是用水大戶，占我國用水總量的60%以上，合理的水價機制是促進農業節水、提高農業用水管理水平的重要手段。2014年7月，水利部選擇河南、寧夏、江西等7省份實施水權試點以來，經過多年實踐，農業水價改革取得了初步成效。目前，農業水價綜合改革工作進展如何？改革工作中還有哪些難點？下一步又該如何持續推進？針對這些問題，筆者采訪了相關地區和專家。

水價改革成效顯現

在山東省高青縣花溝鎮高標準農田里，一根根細長的滴灌帶將水肥精準輸送到玉米禾苗根系，農田一片生機勃勃。站在地頭樹蔭下乘涼的農民鄭保義感慨地說，以前總覺得河溝里的水是天上落下來的天然資源，需要澆地時扒個口子漫灌，不用白不用。如今通過微噴水肥一體化，可以定時定量定向精準澆水，澆水周期也縮短了2/3，節水至少一半，畝均增產達100公斤。

“受傳統生產方式和思想觀念影響，農民以前從未將水當作商品，用水過量、水源浪費造成農業生產耗水量居高不下。”高青縣水務局農水科工作人員李兆勇介紹說，按照當前節水優先的新時代治水方針，全縣明確了農業水價綜合改革的路線圖，逐步培養農民良好的節水習慣，為農業精細化生產奠定了基礎。

農業水價改革，不僅倒逼農民用水方式的轉變，也減輕了農民的隱性負擔。陜西省禮泉縣阡東鎮力士村村民張應旗坦言，原先村里灌溉用水是每立方米兩角五分，但雜七雜八的費都攤到水費里，實際上每立方米水接近四角。水價調整后，糧食作物的水價上調到每立方米0.277元，經濟作物為每立方米0.306元，再沒有別的附加收費。

農業水價改革的成效有目共睹。2014年7月，水利部選擇河南、寧夏、江西等7省份實行水權試點以來，經過多年實踐，探索了不同類型的確權方式，形成了流域間、流域上下游、區域間、行業間和用水戶間等多種行之有效的水權交易模式。政府與市場“兩手發力”，建立長效機制，不僅激發了節水的內生動力，變“要我節水”為“我要節水”，也促進了水生態環境的改善，取得了減水與減排雙重功效。

據初步測算，華北、東北等地區2016年至2017年農業灌溉累計減少地下水開采量超過10億立方米。例如，河北衡水市2016年地下水位平均回升3米。南方豐水區通過改革，降低了農藥、化肥帶來的面源污染，兩年來累計削減氨氮排放2萬多噸，削減COD（化學需氧量）排放7萬多噸。比如，浙江德清縣通過對改革區域前后觀測對比，每畝地減少COD排放681克。

“兩難”困境有所緩解

全國水資源綜合規劃成果顯示，我國多年平均缺水量為536億立方米，其中農業缺水約300億立方米，工程性、資源性、水質性、管理性缺水并存。特別是北方地區缺水嚴重，農業用水面臨的挑戰更大。盡管農業用水量占全社會用水總量的比例在下降，但農業仍是第一用水大戶。

然而，長期以來，我國農業水價面臨“兩難”困境。一方面簡單提價農民難以接受，但不提價現有財政投入難以支撐農田水利工程良性運行。更重要的是，由于農業用水管理制度和農田水利工程管護機制不完善，造成農業用水管理粗放，用水效率不高。數據顯示，目前，全國農田灌溉水有效利用系數為0.542，這意味著每使用1立方米水資源，有0.542立方米被農作物吸收利用，與發達國家0.7以上的利用系數還有差距。

“合理的水價機制是促進農業節水、提高農業用水管理水平的重要手段。”水利部相關負責人介紹說，為從體制機制上解決“兩難”問題，2016年1月，國務院辦公廳印發了《關于推進農業水價綜合改革的意見》，部署推進農業水價綜合改革。各地以高效節水灌溉、大中型灌區續建配套與節水改造、地下水超采區治理、大型灌排泵站更新改造及高標準農田建設、新增千億斤糧食田間工程、農業綜合開發等項目為重點，大力完善農田水利基礎設施，科學有序地完善農業用水計量設施，工程設施條件不斷改善。其中，山東有13個縣的井灌區實現灌溉用水計量到井。

此外，各地按照“先建機制、后建工程”的要求，著力加強改革的制度建設。在水權制度建設方面，各省按照最嚴格水資源管理制度要求，總水權已基本明確，按照總量控制和定額管理的要求，積極推進農業水權的分解細化工作；在水價形成機制方面，各地以成本監審和水價核算為重點，打牢水價形成機制基礎。當前，全國已有400多個縣和灌區開展了成本監審和水價核算。

如今，改革區通過項目實施，工程的基礎條件得到明顯改善，農田水利設施配套率提高了70%以上，初步解決了田間工程管護缺位問題，管護水平得到了極大改善。

改革仍須持續推進

推進農業水價綜合改革，促進農業節水和農業可持續發展，是堅持節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力的必然要求，既是現實之需，更是長遠發展之要。截至2017年年底，全國改革實施面積累計達5200萬畝以上，改革實施范圍穩步擴大，節水成效初顯，但是仍然存在各地改革進展不平衡，“先建機制、后建工程”的要求尚未全面落實等問題。一些地區改革認識不到位，改革臺賬尚未建立，實施計劃不夠細化實化，改革激勵機制不健全，影響了改革進程。

中國農業科學院研究員姜文來表示，農業水價綜合改革涉及農民、政府、水利工程管理單位等多方利益，面臨的問題復雜多變，需要有“啃硬骨頭”的決心和毅力。如今，改革的方向和政策設計已經明確，關鍵是各級地方政府要充分認識深入推進農業水價綜合改革的重要性和緊迫性，積極推動落實。

前不久，國家發改委、財政部、水利部和農業農村部四部委聯合發布《關于加大力度推進農業水價綜合改革工作的通知》。根據各地2018年度改革實施計劃，今年計劃新增改革實施面積7900萬畝以上，農業水價綜合改革從點上突破到面上展開，正在全國范圍內深入有序推進。

水利部相關負責人表示，下一步，相關部委和各地區將堅決貫徹落實中央有關要求，保持改革定力和韌性，補短板、強基礎、建機制，堅持久久為功，扎實推進改革取得更大成效。一方面，要進一步明確部門責任分工，細化實化改革目標任務，特別是要把大中型灌區作為推進改革的突破口，重點抓好水管單位和農民用水協會兩個環節的能力建設，科學核定灌區骨干工程供水價格和末級渠系供水價格。同時，西北、華北等水資源緊缺地區、地下水超采區、生態脆弱地區和經濟發達地區要重點突破，提前或率先完成改革任務。

另一方面，要鼓勵各地從本地實際條件出發，尊重基層首創精神，因地制宜地推進改革。要進一步完善考核指標體系，使績效評價體系既符合中央改革精神，又體現各地的差異性，以更好發揮考核的指揮棒作用。

水利部相關負責人表示，當前農業水價綜合改革正處于點上突破、面上布局的關鍵階段，各地要切實把農業水價綜合改革作為農業節水工作的“牛鼻子”來抓，堅持問題導向與目標導向相結合，立足當前、著眼長遠，抓住關鍵、統籌兼顧，有序推進農業水價綜合改革取得實效。