農村地區公共物品供給的現狀及對策分析

邱漢明 呂翠麗

[摘要]在過去很長一段時間內我國農村公共物品供給一直處于匱乏狀態，由于城鄉二元化體系以及政府財政流向多傾斜于城鎮，農村公共物品長期無法得到有效供給。為積極推進社會主義現代化建設，推動新型城鎮化建設和城鄉一體化發展，政府需加大對農村公共物品供給的財政投入，健全農村公共物品供給模式與機制，完善農村公共物品供給的法律法規，加強監管和評估，為全面建成小康社會提供堅實有力的保障。

[關鍵詞]農村；新型城鎮化；公共物品；供給機制；政府

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]2095-3283（2018）07-0131-04

Analysis of the Current Situation and Countermeasures of Public Goods Supply in Rural Areas

Qiu HanmingLv Cuili

（Guangxi Teachers Education University School of Economics and Management，Guangxi，Nanning 530001，China）

Abstract： Our country rural public goods supply in the past for a long period of time has been in a state of lack， as urban and rural duality system and government financial flows more incline in cities and towns， no effective supply of rural public goods for a long time or can only be achieved by the joint venture from farmers and government supply. To actively push forward the socialist modernization construction， to accelerate the development of urban and rural integration and new urbanization construction， the government should increase financial input to the rural public goods supply and improve the rural public goods supply mode and mechanism and strengthen the legal protection of rural public goods supply， supervision and evaluation， to build a well-off society in an all-round way to provide a solid guarantee.

Keywords： Rural；New Urbanization；Public Goods；Supply Mechanism；Government

[作者簡介]邱漢明（1994-），男，漢族，廣東梅州人，碩士研究生，研究方向：區域公共管理；呂翠麗（1989-），女，漢族，河南濮陽人，碩士研究生，研究方向：農民市民化研究。

[基金項目]民族地區新型城鎮化研究中心資金支持；“桂滇邊境民族地區村莊公共物品供給的現實困境及破解對策研究”（項目編號：16XMZ079）。一、農村公共物品的內涵

對于公共物品的定義，我國學者在研究過程中主要基于保羅·薩繆爾森提出的公共物品概念，即公共物品與私人物品相比，公共物品指在效用、消費和受益三方面上分別具有不可分割性、非競爭性及非排他性，在非排他、非競爭性中具有不完全性質的是準公共物品。國內學者徐小青將農村公共物品定義為在鄉村地區用于支持農業發展、農民生產生活及農村現代化的具有一定非競爭、非排他性的服務與產品。按農業發展、農民生產生活及農村現代化建設可將農村公共物品分為五類，一是生產類公共物品，即政府向農村提供支持農業生產的公共物品，如水利灌溉技術及設備、農業技術推廣及村莊道路橋梁等，這類公共物品往往需要大量資本且回報周期長；二是生活類公共物品，即政府向農村提供滿足日常生活的公共物品，如農村水電、通信等與生活相關的產品與服務；三是社會發展類公共物品，即政府提供利于農村發展的公共物品，如義務教育、衛生保障、農村救災及農村養老等；四是環境建設類公共物品，如防護林建設、江河治理及濕地保護建設等；五是管理服務類公共物品，如計劃生育和治安管理等，這類公共物品屬于純公共物品，通常由政府提供。

二、我國農村公共物品供給的現狀及成果

（一）農村基礎教育

2016年，我國農村人口仍有59億人，占我國總人口427%，農村義務教育在校生948578萬人，占全國總數的2/3。農村基礎教育能夠推動新型城鎮化發展，帶動農村現代化建設和農村經濟發展，實現農村人口脫貧致富。截至2015年，我國已對貧困地區義務教育進行了辦學條件的改善，同時，重點高校招收農村學生增加105%。

（二）農村生產支持設施

交通建設方面，2012—2017年，全國新改建農村公路1275萬公里，農村水泥路占比為983%，其中道路通車率為965%。交通類基礎設施的不斷完善，為農民的生產生活帶來巨大改善，同時為我國不斷推進新型城鎮化建設提供物質保障。表1全國農村水利建設與電力情況2000年2010年2014年2015年2016年耕地灌溉面積（萬公頃）53826034.864546587.36714.1節水灌溉面積（萬公頃）1638.92731.42901.931063284.7化肥使用量（萬噸）4146.45561.75995.96022.65984.1水庫（座）8512087873977359798898461水庫庫容量（億立方米）51847162839685818993農村用電量（億千瓦時）2421.36632.38884.49026.99238.3資料來源：2017中國統計年鑒。

生產水電方面，我國在農村水利與電力建設投入上逐年穩步增長。2016年全國耕地灌溉面積67141萬公頃，節水灌溉面積32847萬公頃，較2015年分別增長19%、58%，且為2000年節水灌溉面積的兩倍。農村用電量2016年為92383億千瓦時，為2000年的38倍。同時，水庫由2000年的85120座增長為2016年的98461座，水庫庫容量從2000年的5184億立方米增長為2016年的8993億立方米（見表1）。

農業機械化方面，政府或企業出資提供的大中型拖拉機數量呈上升趨勢，由2000年的975萬臺增至2016年的6454萬臺，增長明顯。小型拖拉機在2010年后出現下降趨勢。總體來說，農業機械生產提高了生產效率，大型機械的提供為農業生產現代化、集群化與規模化提供了物質基礎。表2全國農村機械使用情況2000年2010年2015年2016年農業機械總動力（萬千瓦）52573.692780.5111728.197245.6大中型拖拉機（萬臺）97.5392.2607.3645.4小型拖拉機（萬臺）1264.41785.817031671.6大中型拖拉機配套農具（萬部）140612.99621028.1小型拖拉機配套農具（萬部）1788.82992.53041.52994農用排灌柴油機（萬臺）688.1946.3939.9940.8資料來源：2017中國統計年鑒。（三）農村醫療保障

農村醫療保障建設是農村公共物品供給的重要內容，農村醫療保障關系到近6億農村人口的生命健康。其中，鄉鎮衛生院能為農村醫療與衛生事業提供最基礎的醫療服務。2005—2016年鄉村醫生和衛生員從916532人增至1000324，區間內總體數量呈上升趨勢。同時，鄉鎮衛生院從40907個下降至36795個，農村每千人口衛生技術人員從2005年的269人增長至2016年的404人。雖然鄉鎮衛生院有所減少，但農村每千人口衛生技術人員卻有所上升，可以看出我國在不斷推進新型城鎮化與城鄉服務均等化的過程中，部分農村醫療逐漸向城鎮轉移，部分農村的醫療衛生院與相鄰縣城合并。

三、我國農村公共物品供給存在的問題

（一）農村公共物品供給總量不夠

我國農村公共物品供給在整體上還處于低水平，公共物品供給數量與實際需求之前還存在較大差距。在農業生產設施、供水供電、鄉村道路、通訊設施、醫療衛生和基礎教育供給上都有不同程度的不足。醫療衛生方面，農村醫療依舊處于困境之中，農村偏遠地區依舊存在醫療衛生設施不足，缺少醫生以及藥品的現象。鄉村道路及通信建設方面，我國農村居民人均消費支出比重中，農村居民對交通通信支出的比重從1990年的14%增長為2016年的134%，期間增長了12%，與其他類型的支出相比增長速度較快。隨著農民生活水平不斷提高，交通通信需求也在不斷提升，但部分偏遠農村仍無法享受道路與通信帶來的便捷。政府農林水事務支出方面，如圖1所示，2012—2016年我國農林水事務占財政總支出比重總體上小幅上升，每年平均增幅僅為01%且比重多呈負增長，2014年水事務與財政總支出比重出現下降現象，表明農林水事務支出略微出現總量放緩現象。圖12012—2016年我國農林水事務支出與財政總支出情況（二）農村公共物品存在高投低效現象

政府在農村公共物品供給的過程中效率不夠高。一是政府作為農村公共物品的供給主體，在缺乏競爭且不了解行內具體情況時，最終的競標價格往往會高出市場售價。高額中標的公共物品在產品質量和服務上依然會存在低劣的情況，這使得總量本就不多的農村公共物品再次陷入供給困境，因此政府年報中的支出數據與農民實際受益情況存在較大出入；二是政府在提供農村公共物品過程中由于信息的滯后和失真，導致公共物品供給偏離了農民的實際需求，供需不相適應造成資源的浪費；三是政府在提供農村公共物品時，往往只考慮了短期政績效果，導致農村公共物品供給出現重復投入、形式主義和面子工程等現象。

圖22013—2016年我國城鄉供水與燃氣普及率情況（三）農村區域間公共物品供給差異較大

我國地域遼闊，由于各地農村數量、地理環境、經濟發展水平、地域文化的不同，當地政府需根據具體情況制定針對本地農村的公共物品供給方案。同時，受經濟發展影響，不同地區政府的財政能力不同，如沿海地區政府財政相對充裕，可為農村提供品質較好數量較多的公共物品，而中西部經濟欠發達地區由于財政能力有限，農村公共物品無法得到較為充足而有效的供給。2016年，我國地區人均財政收入最高為上海（26472元），最低為甘肅（3015元），兩者差距近9倍，區域人均財政收入差距較大。

四、農村公共物品供給問題的成因分析

（一）農村公共物品供給制度不完善，供給模式單一

由于1994年分稅制改革后事權和財權的分割，地方政府財政能力變得較為有限，上級政府將公共物品供給事權下放給地方政府，在財政緊缺的情況下提供大于財政的公共物品與服務等事務，導致政府在農村公共物品供給上的缺位。受主觀客觀原因影響，我國的公共產物品供給模式單一，有時僅由政府作為農村公共物品的提供方，而政府多數采取自上而下的決策機制，使政府在決策過程中出現供需不相適應，導致政府失靈。

（二）缺乏對公共物品供給過程的監管

由于缺乏公共物品供給的相關法律法規，以及約束監督考評制度不夠完善，政府在提供農村公共物品時可能出現決策失誤，部分農民利益受到損失，最終使農民對政府供給農村公共物品持消極態度。同時由于缺乏監管，還存在資金使用中不透明和過度浪費情況。

（三）城鄉公共物品供給非均等化

20世紀50年代，我國城鄉二元化逐漸形成，公共物品供給實行城鄉分割的供給體制。在我國，城市公共物品多由政府通過財政直接出資的方式供給，而在農村多半是由政府牽頭農民和政府共同集資建設，這使農民獲得公共物品的成本較高，經濟負擔過重。以城鄉供水與燃氣普及率為例，2013—2016年城市供水普及率從9756%增至9842%，增長幅度不大，但普及率已接近100%。而農村供水普及率至2016年僅為719%，普及率較低，與2013年的6824%相比僅提升366%，在低普及率下這一增幅也較低。在燃氣普及率方面，城市燃氣普及率平均在95%區間，而農村燃氣普及率截至2016年僅為22%，城鄉的基礎建設非均等化較為明顯。

五、完善農村公共物品供給機制的對策建議

（一）加大對農村公共物品供給的財政投入

增加對農村公共物品的投入，需提高我國對于農村公共物品的財政支出。就目前農村公共物品情況來看，國家需進一步劃撥農村建設資金，通過轉移支付增加農村公共物品的數量和比重，集中建成具有集交通、水利、供電、醫療、教育及保障為一體的現代化的新農村，推動新農村建設及新型城鎮化進程。調整財政政策，中央和地方采用的是分稅制，財權上移和事權下放使地方政府財權和事權不對等，地方政府財政支出能力不足以滿足農村公共物品供給。需對目前的財權進行劃分，明確中央與地方政府在農村公共物品供給上各項目分工，依據事權所需資金合理分配財權，規范地方政府收入與支出。

（二）健全農村公共物品供給模式與機制

政府應著力健全我國公共物品供給模式，擺脫單一“自上而下”垂直農村公共物品供給決策機制，以農民真實需求為導向，切實將民眾所需納入農村公共物品決策方案，滿足民眾生活需要，實現供需平衡，杜絕資源浪費和形象工程。在供給主體選擇上，積極引導和鼓勵企業與非營利組織參與農村公共物品供給，將一些公共物品以特許經營的方式交給市場來提供，探索出一條合適的融資渠道，逐步建成政府和市場為一體的多元化供給機制。

（三）完善農村公共物品供給法律法規，加強監管和評估

保障農村公共物品合理供給必須完善法律法規，貫徹落實已有的相關法律，修改不適應的法律法規，進一步細化相關法律規則。保障農村公共物品供給，需要對政府年度農村共物品供給情況進行嚴格審計，同時對農村公共物品數量質量進行實時監督，對涉及偷工減料、虛報預算和形象工程的相關責任人依法懲處。在加強監督的同時也需對公共物品使用情況進行評估，除自評外還要聘請第三方機構對公共物品投入情況進行實地考核和評估，最終實現農村公共物品的有效供給。

（四）縮小城鄉間公共物品供給差距

需縮小城鄉間公共物品供給差距，推動新型城鎮化建設，實現城鎮鄉村垂直立體的現代化建設。改變公共物品供給偏城市的供給思維，加大對農村公共物品供給的扶持力度，讓農村切實享受到與城市相同的公共服務待遇。

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（責任編輯：郭麗春劉茜）【經貿管理】