試論我國行政公訴制度

胡敏

摘 要：行政公訴制度是由檢察機關作為原告，在公共利益因行政主體做出的不法行政行為或不作為而受到侵害時，向法院提起的行政訴訟，它是我國行政訴訟的重要組成部分，也是維護公共利益的重要途徑，然而現行的行政訴訟法并未明確確立行政公訴制度，使得這種公權力之間相互監督的制度設計未能更好地發揮應有功能，本文結合我國的刑事公訴制度以及以檢察機關作為原告提起公益訴訟的成功實踐為基礎，論證我國已經具備構建行政公訴制度的條件，并提出具體的制度設計，以期更好地完善我國行政公益訴訟制度。

關鍵詞：行政公訴；公共利益；制度設計

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）07-0102-02

2014年新修訂的《行政訴訟法》中沒有關于行政公訴制度的具體規定。我國立法者未將行政公訴制度的內容在法律中予以規定，這使得檢察機關通過行政訴訟對行政主體的違法行政行為或不作為進行檢察監督的期望落空。實際上，在社會生活中由于行政主體未能嚴格依照法律行使職權，導致在社會生活中有很多違反法律的行政行為或不作為，對公共利益造成了極大侵害并產生極其惡劣的影響，對于某些關乎弱者權利的不法行政行為，由于缺少具有起訴資格的原告，使得許多不法行為無法進入審判程序進行審查，不能更好地進一步監督。比如，行政主體亂用行政權或者和某些相對人惡意串聯，使公共利益遭受巨大的損害。雖然《行政訴訟法》修訂中增加了起訴主體資格，但仍然未放寬對起訴主體的要求，仍然要求當事人雙方均與案件有利益關系。然而這些對國家利益、集體利益、社會公共利益造成重大損害的違法行為常常無法確定直接的利害關系人或受害者，很難進入訴訟程序。

一、行政公訴概述

行政公訴屬于公益訴訟的一部分，同時也是行政訴訟以及公訴的一部分，屬于三者的交叉范圍，行政公訴與三者存在一定差別。要厘清行政公訴的內涵，應對公益訴訟、行政公益訴訟以及行政公訴的內涵進行甄別。公益訴訟是指“法律規定享有公益訴訟權的國家機關、社會團體及公民個人，對違反法律法規，對侵害國家利益、社會利益和不特定多數人利益的行為，向法院提出訴訟，尋求司法途徑救濟。”[1]行政公益訴訟是指“公民、法人或者其他組織，認為行政主體的違法行政行為或者不作為，對國家利益、社會公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害，但對其自身合法權益并未構成或者不具有構成直接侵害之可能的，可以根據法律的規定向法院提起的行政訴訟。”[2]行政公訴是指“在沒有適格訴訟主體的前提下，檢察機關認為行政主體的行為違反了國家有關法律法規的規定，侵害了行政相對人的合法權益，或者損害了國家利益、集體利益和社會公共利益時，以行政訴訟原告的身份，按照行政訴訟的程序向人民法院提起行政訴訟，依法請求人民法院進行審理并做出裁判的訴訟活動。”[3]行政公訴與公益訴訟在主體范圍方面存在差異，行政公訴的訴訟主體只包括檢察機關（原告）和行政主體（被告）；公益訴訟的訴訟主體涉及廣泛，不僅包括國家機關還包括社會團體和公民個人，兩者在適用的法律以及程序方面也存在差異。行政公訴與行政公益訴訟相比，提起行政訴訟的主體略有不同，即行政公益訴訟的原告包括公民、法人或其他組織，行政公訴的原告僅指檢察機關，而訴訟被告與訴訟客體相同，適用的訴訟程序基本相同。

由此得出，本文中的行政公訴制度內涵是由檢察機關作為原告，以保護公共利益不受非法侵害為目的，從而有權對行政主體做出的不法行政行為或不作為向法院提起行政訴訟，并且要求法院予以審判的制度。

現代法上的訴訟結構分為民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟。按照訴訟被訴者之間存在的差異，適用規則存在的差異，訴訟客體之間的差異，能夠把公益訴訟劃分為民事和行政兩部分。民事公益訴訟指向的是對國家、社會利益產生影響的不確定主體，依照《民事訴訟法》中的規則審判；行政公益訴訟指向對象是給國家、社會利益產生損壞的不法行政行為，應按照《行政訴訟法》的規則進行審理。以案件參加者的差異為劃分標準“可將行政公益訴訟分為行政公訴和民眾公訴。”[4]

本文中定義的行政公訴制度是指由檢察機關作為原告，以保護公共利益不受非法侵害為目的，從而有權對行政主體做出的不法行政行為或不作為向法院提起行政訴訟，并且要求法院予以審判的制度。民眾公訴指的是“當行政主體的行政行為損壞國家、社會利益時，法律將授予的無利害關系人以維護國家、社會利益為目的，向法院提起的行政訴訟。”[5]因而，當檢察機關是行政訴訟中的唯一原告主體時則該行政訴訟為行政公訴。

二、我國建立行政公訴制度可行性分析

（一）公訴制度在我國刑事領域成功的實踐

公訴制度在刑事領域中的成功實踐，為在我國創設行政公訴起到一定借鑒作用。刑事公訴與行政公訴在性質上都是檢察機關運用法定監督權的體現，彼此關系性較強，有許多彼此借鑒的地方。檢察機關是能夠代表國家提出訴訟權力的主體，在提起刑事公訴和行政公訴時其身份、地位沒什么大的差別，兩者之間能夠相互轉換。例如，在某一具體刑事公訴案件的審理中，若人民法院依法審查發現行政主體違法行為不足以認定為觸犯刑法的，但違法行為已經侵害了國家、社會利益，違反了相應的行政法律、法規，則應轉為行政公訴案件進行審理。反之，若行政公訴案件經人民法院依法審查，認定行政主體的不法行為或不作為行為并不是簡答的違法，而是已經觸犯了刑法，則應轉為刑事公訴案件予以審理，追究相應的刑事責任。我國《行政訴訟法》第93條規定：“檢察機關對法院做出的調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提起抗訴”。由此可看出，維護公共利益是檢察機關提請抗訴的基礎，關于維護公共利益，而授予檢察機關提出訴訟權利不會違反立法的精神。

（二）行政公訴在我國的實證分析

2014年10月20日，貴州省金沙縣人民檢察機關，以本縣環保局“怠于處罰逾期不繳納排污費的企業”為由向人民法院提起訴訟，并且有效督促本縣環保局依照法律正確履行其職權。該案件在我國被稱為首例行政公益訴訟案件。2015年2月，貴州省檢察機關開始了限期一年的保護生態、環境的活動，主要在于規范毀壞生態、環境，損壞資源的刑事領域的違法犯罪活動。截至2015年11月，已經根據法律規定拘捕了毀壞生態資源的犯罪嫌疑人351人，被依法提起訴訟752人。同時督促公安機關對該類型違法案件立案207起，同時成功追捕并追加起訴漏網犯罪嫌疑人37人。不僅如此，著重監察在生態、環境保護范疇內的職務犯罪，截至2015年7月一共對此類違法案件立案審查207起，涉案人員多達281人[6]。由此可以推斷由檢察機關提出行政公訴的制度能夠督促行政主體依照法律履行職責、保護公共利益以及促進行政主體依法行政等方面具備重大影響。

最高檢于2016年1月6日召開新聞發布會，通報了由檢察機關作為原告提起公益訴訟的試點工作推進情況，最高檢公布十五起由檢察機關提出公益訴訟試點工作有關訴前程序典型案例。其中有七個地方環保局和三個地方國土局因怠于履職被通報。從最高人民檢察機關發布十五起行政訴訟典型案例的行政主體整改情況最終結果來看，由檢察機關經過向行政主體提起檢察建議的形式來監督行政機主體依法行使其職權的行為取得一定效果，很快得到相關行政主體的回復。說明檢察機關為訴訟參加人能夠在行政訴訟案件中起到很重要的作用。但由于行政主體不依法履行權利，從而對公共利益產生的侵害無法得到賠償，尤其是對環境產生的損壞難以清理和恢復，影響人的身體健康。由檢察機關提起檢察建議的方式并不能直接有效地解決行政主體怠于履行職權的現象。

三、建立我國行政公訴制度的具體設想

（一）行政公訴的受案范圍

確定行政公訴受理案件的范疇分類可分為以下模式：第一是列舉式，第二是概括式。根據我國實際情況采取列舉式模式比較合理，因此應劃分為兩種情形：第一，行政主體不法行為損害國家、社會利益，但無法確定與該行為有利害關系的當事人。例如，行政主體為謀求經濟疾速發展，而對本地生態環境產生十分的侵害，產生惡劣的負面的社會效果，然而由于無法確定直接受損害的當事人，而無法提起訴訟。再如，因為行政主體的某些行政行為造成某些存在安全隱患的建筑物或建筑設施，對不特定人群的安全構成威脅，因缺少適格原告，最終得不到解決。第二，因行政主體不及時行使其職權而對公共利益產生危害的不作為行為。對于以上兩種行政行為需要檢察機關進行監督，以敦促行政主體依照法律行使行政權。

（二）行政公訴的原告資格

行政公訴的原告應由檢察機關擔任，公民個人、社會團體或其他機關無法作為行政公訴的原告提起訴訟的原因在于公民個人和社會團體不具備與行政主體對抗的能力，無論從雙方承擔義務的能力還是雙方享有的權利來看，公民和社會團體均處于劣勢地位。而檢察機關與行政主體同為國家機關，有與之相對抗的能力。檢察機關提起行政公訴也是行使其監督權的一種途徑，而且檢察機關作為檢察監督和提起刑事公訴的主體，自身有一套完備起訴的體系，相較于其他機關而言更具優勢。

（三）行政公訴的管轄

對于行政公訴的管轄法院在理論界有幾種不一樣的觀點，有一部分學者認為應由中級人民法院對行政公訴案件進行審理，另一部分學者認為基層人民法院具備審理行政公訴案件的能力，應由基層人民法院審理，然而還有一部分學者綜合兩種觀點，提出詳細的衡量標準再確定該有哪個級別的法院管轄。對于有些學者提出的由中級人民法院管轄的觀點本人并不認同。行政公訴首先是行政案件，當然能夠適用普通行政案件的程序進行審理，同時參考刑事案件中的公訴程序，由此可知，關于涉及行政公訴的案件能夠由基層法院進行審理。基層人民法院設有行政法庭，具備審判行政公訴案件的能力和條件。而且現行行政法對行政訴訟案件的救濟程序有系統的規定，關于行政公訴案件的審理也是適用的，沒有必要對行政公訴的救濟程序單獨規定。

（四）行政公訴的舉證責任

普通行政訴訟中始終存在訴訟參加人在權利、地位不平衡的現象，大多是被起訴行政主體負擔舉證的責任。但在行政公訴案件中雙方權利均衡，因此應共同承擔舉證責任，即由作為原告方的檢察機關來承擔國家利益或社會公共利益受到損害，與行政主體違反法律的事實存在關系的舉證責任；而被起訴行政主體應承擔說明其自身行政行為符合法律的規定的舉證責任。

（五）行政公訴的程序

對行政公訴進行審理時可以適用一般有關行政訴訟審理的程序進行，還可以借鑒刑事公訴審判程序予以完善。對于和被訴違法行政行為或不作為有利益關系的當事人，可以向法院提請申請的方式參加到行政案件的審理中去，其訴訟地位與行政訴訟中的第三人相同。法院對于能夠提出行政公訴的案件，應當受理并予以公開審理，對于不服人民法院一審判決的當事人，有權提起上訴。

參考文獻：

[1]檀刊.我國公益訴訟主體的不足及完善[D].長春：吉林大學，2015.

[2]楊建順.行政訴訟法的修改與行政公益訴訟[J].法律適用，2012（11）：61-62.

[3]孔維臣.行政公訴制度的缺失與建構[J].大連海事大學學報：社會科學版，2012（8）.

[4]巴光蓮.檢察機關提起行政公訴制度初探[J].法制與社會，2015（5）.

[5]胡建淼.行政訴訟法學[M].北京：高等教育出版社，2002：97.

[6]鄭智，楊彰.貴州金沙縣檢察機關提起首例行政公益訴訟案[N].檢察日報，2015-11-26.