論農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市風(fēng)險預(yù)防機(jī)制

徐鈍

摘 要：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，地方政府、農(nóng)民集體代理人、用地者和農(nóng)民等利益相關(guān)主體機(jī)會主義行為所可能引發(fā)的各種預(yù)期風(fēng)險必須予以重視。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的風(fēng)險預(yù)防機(jī)制主要從入市規(guī)范體系、入市土地交易平臺、土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制等方面著手。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；風(fēng)險；預(yù)防機(jī)制

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）07-0106-02

目前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已經(jīng)在各地展開試點工作，根據(jù)“封閉運(yùn)行，風(fēng)險可控”的試點原則，理性分析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的可欲風(fēng)險，前瞻性地統(tǒng)籌思考和謀劃其風(fēng)險預(yù)防機(jī)制具有極強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的命題提出

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用土地利用總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個人合作舉辦工商業(yè)使用的集體性建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。所謂農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是指允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入土地交易市場，在土地權(quán)利平等基礎(chǔ)上通過出讓、租賃、入股方式實現(xiàn)其使用權(quán)的交易。

“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”這一改革命題得到中央層面一系列決議和文件的確認(rèn)，2013年十八屆三中全會明確指出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃與用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃和入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。2015年1月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，明確提出了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的任務(wù)；2015年2月27日，第十二屆全國人大常委會第十三次會議表決通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)國務(wù)院在特定地區(qū)暫時調(diào)整

實施《土地管理法》第43條和第63條、《城市房地產(chǎn)管理法》第9條有關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)規(guī)定。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益具有十分重要的戰(zhàn)略意義，但必須理性分析其存在的預(yù)期風(fēng)險及其預(yù)防措施。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的預(yù)期風(fēng)險

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的預(yù)期風(fēng)險，指入市各方參與人的機(jī)會主義行為所可能引發(fā)的各種預(yù)期不良后果。

（一）地方政府行為風(fēng)險

一方面，地方政府缺乏改革的動力甚至抵制改革，從而產(chǎn)生入市改革失敗風(fēng)險。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地將與國有土地同價同權(quán)入市，地方政府對建設(shè)用地供應(yīng)的壟斷將被打破，通過原有征地制度獲得的大量收益不復(fù)存在，在地方政府債務(wù)危機(jī)沒有有效化解情況下，地方政府可能存在陽奉陰違、扭曲或抵制改革的行為，使得入市改革流于形式，得不到實質(zhì)性的推進(jìn)。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在地方政府利用權(quán)力侵占流轉(zhuǎn)收益的風(fēng)險。面對集體建設(shè)用地入市的高收益，地方政府往往不甘心只行使規(guī)劃和監(jiān)督的基本職能，往往通過各種規(guī)章制度謀取政府本身的利益，如以手續(xù)費(fèi)、管理費(fèi)等形式亂收費(fèi)，而農(nóng)民集體往往無法抗拒，這影響了農(nóng)民集體的資金積累和收益，也將在一定程度上打擊農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)土地的積極性，從而減少集體建設(shè)用地在土地市場上的供給，使得建設(shè)用地的大量需求得不到滿足，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）農(nóng)民集體代理人行為風(fēng)險

根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村基層管理制度，農(nóng)民集體代理人主要是由廣大村組干部組成。委托—代理理論早有論斷，代理人與被代理人之間既有共同利益也可能存在利益沖突，代理人損害被代理人利益謀取私人利益的道德風(fēng)險始終存在。基于代理人身份的村組干部往往利用自身的有利地位進(jìn)行尋租謀取個人利益，或者無效地增加各種代理成本。用地者可能通過行賄等不法行為使得代理人獲利，背后暗箱交易可能導(dǎo)致集體建設(shè)用地的低價轉(zhuǎn)讓從而造成集體資產(chǎn)的損失；這也導(dǎo)致農(nóng)村干群關(guān)系緊張，當(dāng)民怨積累到一定程度也可能爆發(fā)針對代理人貪瀆行為的群體性事件，從而影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。另外，由于代理人追求私人利益，而忽視建設(shè)用地入市交易成本的控制，至于交易規(guī)模是否適度、交易環(huán)節(jié)是否高效經(jīng)濟(jì)等問題往往并不顧及，這將給建設(shè)用地的保值增值與優(yōu)化配置帶來消極影響，集體土地整體收益甚或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展都會受到影響。

（三）用地者和農(nóng)民自利行為風(fēng)險

由于集體建設(shè)用地的價格較之國有建設(shè)用地更為低廉，其預(yù)期收益也較為可觀，用地者具有大量購置集體建設(shè)用地的沖動，而這正好與農(nóng)民追求短期可觀收益不謀而合。由于集體建設(shè)用地入市帶來的眼前利益十分可觀，這對收入偏低的農(nóng)民來說無疑具有一定的誘惑力，農(nóng)民出讓建設(shè)用地的需求自然十分強(qiáng)烈，集體建設(shè)用地將大量地涌入土地市場，一定時間內(nèi)集體建設(shè)用地大量供給，其市場交易價格自然降低，農(nóng)民集體總收益減少也順理成章，從而影響土地資產(chǎn)利用總價值。同時，這種只顧眼前利益、不考慮土地資產(chǎn)增值保值的處理方式，即便在短期內(nèi)一定程度上解決農(nóng)民收入不足問題，但殺雞取卵、透支未來的短期行為將使集體的各項規(guī)劃與建設(shè)缺少發(fā)展用地，制約其長遠(yuǎn)發(fā)展。另外，農(nóng)民在強(qiáng)大的利益驅(qū)動下，具有非法轉(zhuǎn)用農(nóng)用地為建設(shè)用地的強(qiáng)烈傾向，可能會不顧土地利用總體規(guī)劃的限制，擅自將其他建設(shè)用地甚或農(nóng)用地改變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地以獲取更多的土地收益。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的風(fēng)險預(yù)防機(jī)制

（一）入市規(guī)范體系的建立與健全

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及主體多元、涉及面廣，往往成為產(chǎn)生社會矛盾的風(fēng)險源，僅僅靠“摸著石頭過河”并非長久之計，一系列涉及入市條件、方式、程序、利益分配等基本制度亟待建立與健全。

經(jīng)授權(quán)試點地區(qū)在經(jīng)過一定階段試點后及時制訂《××地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》，并經(jīng)授權(quán)在試點區(qū)域以外逐步推廣，條件成熟后制訂相關(guān)地方性法規(guī)；在全國各試點地經(jīng)驗基礎(chǔ)上，國務(wù)院制訂《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理條例》，經(jīng)過一段時間在全國范圍內(nèi)推廣后再通過全國人大制訂《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市法》；而各地可以依據(jù)法律并考慮各地經(jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗等差異制訂較為詳盡的地方性實施細(xì)則。

不同位階規(guī)范體系的建立和健全，是預(yù)防各種機(jī)會主義風(fēng)險的制度基礎(chǔ)。

（二）入市土地交易平臺的規(guī)范化建設(shè)

在合法、平等、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上，依托現(xiàn)行國有建設(shè)用地交易市場，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易行為逐步邁上規(guī)范化和統(tǒng)一化之路，在交易方式、交易條件、交易程序等方面做出明確規(guī)定，為土地入市創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。

1.交易方式。在交易方式上，集體建設(shè)用地入市當(dāng)采取掛牌方式，此外協(xié)議、電子競價、綜合評審、拍賣、招標(biāo)投標(biāo)等都是重要的交易方式。

2.交易條件。集體建設(shè)用地入市應(yīng)當(dāng)符合幾個必備條件：一是村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意出讓；二是通過縣（市）、區(qū)規(guī)劃部門按總體規(guī)劃要求對出讓條件的審查；三是縣（市）、區(qū)國土資源管理局審查是否依法取得建設(shè)用地，是否符合土地利用總體規(guī)劃要求。

3.交易程序。在交易程序上，集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租、作價（出資）入股、聯(lián)營、抵押等集體建設(shè)用地入市行為，應(yīng)進(jìn)入有形市場辦理委托申請、形式審查、信息發(fā)布、征集意向受讓方、組織交易、成交簽約、費(fèi)用收取、結(jié)算交割、出具交易鑒證書等轉(zhuǎn)讓程序。入市交易需由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請，經(jīng)過所在縣級國土資源主管部門審查同意后再委托交易機(jī)構(gòu)公開上市。集體建設(shè)用地入市應(yīng)由流轉(zhuǎn)方委托交易機(jī)構(gòu)在公開媒體上發(fā)布掛牌公告、公開掛牌信息。符合競買條件的申請人，按規(guī)定在交易機(jī)構(gòu)辦理報名手續(xù)，交納競買保證金，并對競買集體建設(shè)用地使用權(quán)按《交易規(guī)則》和《競買須知》的要求進(jìn)行報價，出價最高者為競得人。

4.交易費(fèi)用。在交易費(fèi)用上，轉(zhuǎn)讓方、受讓方應(yīng)當(dāng)向交易機(jī)構(gòu)交納交易服務(wù)費(fèi)，具體金額由交易機(jī)構(gòu)與轉(zhuǎn)讓雙方在相關(guān)委托合同中按照與成交額成反比的原則約定。

5.交易公開要求。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的交易平臺建設(shè)需要信息化支持，要通過門戶網(wǎng)站建設(shè)逐步實現(xiàn)申請、競價、掛牌、競拍和中標(biāo)公示等全流程實現(xiàn)在線交易。土地交易平臺要著重把公開交易信息、公開辦事程序、公開業(yè)務(wù)規(guī)則作為透明化交易平臺運(yùn)營的基礎(chǔ)，通過公告欄、告知單、設(shè)立咨詢投訴電話等多種形式把土地信息、操作流程、參與方式等內(nèi)容予以充分、及時地披露，符合全程公開、透明交易的要求，以保證交易當(dāng)事人清晰地了解和掌握土地交易中的具體步驟、環(huán)節(jié)和流程。

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易平臺的規(guī)范化建設(shè)，可以創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，大大降低各方主體各種機(jī)會主義風(fēng)險，從而充分維護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。

（三）土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制的公平確定

集體建設(shè)用地入市涉及的利益相關(guān)者主要包括作為建設(shè)用地所有者的農(nóng)民集體、共同擁有所有權(quán)的集體成員（農(nóng)民）以及建設(shè)用地所在地的地方政府。在分配入市收益時需要將上述主體統(tǒng)合納入考慮范圍，在不同主體之間進(jìn)行公平合理分配。

1.農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)利益分配

不管是《土地管理法》還是《物權(quán)法》，都將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人表述為“農(nóng)民集體”。依據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有者為三級農(nóng)民集體。土地所有權(quán)的權(quán)能包括對土地的占有、使用、收益和處分，取得入市收益是所有權(quán)收益權(quán)能的應(yīng)有之義，故農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)有權(quán)將集體建設(shè)用地入市且理應(yīng)參與到收益分配之中，建議其收益比例為40%左右。

2.農(nóng)民的流轉(zhuǎn)利益分配

探索集體建設(shè)用地入市收益分配機(jī)制的一個重要任務(wù)就是要增加農(nóng)民收入，作為集體成員的農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)是建設(shè)用地入市收益分配的參與者。農(nóng)民集體的利益與農(nóng)民利益是息息相關(guān)的，農(nóng)民是構(gòu)成農(nóng)民集體的主體要素。農(nóng)民參與流轉(zhuǎn)利益分配可以體現(xiàn)為一次性補(bǔ)償?shù)耐恋爻鲎尳穑部梢泽w現(xiàn)為長期性分配的租金或股權(quán)收益，一般情況下，農(nóng)民的收益比例應(yīng)達(dá)到60%左右，其依據(jù)有四：一是頂層改革設(shè)計的價值取向。二是所有權(quán)是法律意義上的最高權(quán)力，集體所有其實質(zhì)是全體成員共同所有、共同控制。三是參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》盈余的60%分配給成員。四是參照各地在征地補(bǔ)償分配中，大多規(guī)定分配給擁有承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶在70%以上。

3.地方政府間接參與流轉(zhuǎn)利益分配

對政府是否直接參與現(xiàn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配有諸多討論，目前主要歸納為政府參與收益分配和不參與收益分配兩種類型觀點。第一種是政府參與收益分配型。在蘇州、無錫、成都、昆明等地政府可以直接參與入市收益分配，如《無錫市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》做了如下規(guī)定：集體土地所有者獲得的土地收益，應(yīng)當(dāng)主要歸集體土地所有者所有，市、市（縣）、區(qū)人民政府可以收取的土地收益不超過10%。第二種是政府不參與收益分配型。在廣東、河北、大連、洛陽等地區(qū)，政府并不直接參與分配入市收益，而是由農(nóng)民集體享有，如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》做了如下規(guī)定：集體土地所有者獲得的土地收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體性財產(chǎn)予以統(tǒng)一管理，其中50%以上收益應(yīng)當(dāng)存入銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)專戶，用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員社會保障的專門安排，禁止挪作他用。

我們認(rèn)為地方政府除征收法定稅金外，不應(yīng)當(dāng)直接參與入市收益分配，不宜按比例分成。政府在土地上的基礎(chǔ)設(shè)施配套投入是其依法應(yīng)盡的職責(zé)，其在土地利用和開發(fā)建設(shè)過程征收的各類稅費(fèi)實際上已能作為其提供基礎(chǔ)設(shè)施配套的回報。因此，政府應(yīng)當(dāng)間接地通過土地增值稅、契稅等稅種的征收形式參與到流轉(zhuǎn)收益的分配中來，通過稅收調(diào)控的再分配職能來加以行使。

4.以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼均衡收益

鑒于農(nóng)用地、建設(shè)用地之間存在顯著的收益差異，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃和加強(qiáng)用途的管制雖有必要，但其結(jié)果往往對于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)民是不公平的。若要從根本上抑制農(nóng)民非法轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的沖動從而達(dá)成耕地保護(hù)的目標(biāo)，需要重視基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)民利益。因此，政府應(yīng)對規(guī)劃中基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)民實施補(bǔ)貼政策，一定程度上能夠調(diào)動該農(nóng)民群體的種糧積極性，減少農(nóng)用地偷換成建設(shè)用地入市的風(fēng)險，最終實現(xiàn)各方土地權(quán)利人之間的利益均衡。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市風(fēng)險預(yù)防機(jī)制的系統(tǒng)建構(gòu)，不僅對當(dāng)前被授權(quán)試點地區(qū)的入市實踐有借鑒價值，也為將來全國范圍內(nèi)建設(shè)用地入市全面鋪開奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。

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