失信名單制度中公開法定代表人信息的是與非

秦昕

摘 要：失信名單制度中一并公開法定代表人信息既有明確的法律依據，又是權利平衡理念的體現，而實際操作層面公開法定代表人信息，過于隨意性造成的亂象使該做法遭受質疑，尤其是公開法定代表人信息后伴隨產生的權益受限問題。對不在失信被執行人范圍內的法定代表人的權益進行限制，雖有最高院的司法解釋作為依據，但其權益限制的內容明顯超出司法解釋所能涵蓋的范疇，也使得在具體適用時難以全面鋪開。本文擬通過嚴格限制公開法定代表人信息、合理限縮權益限制范圍、提高法律位階等途徑解決失信名單制度中涉及的法定代表人問題。

關鍵詞：失信名單制度；法定代表人；權益限制

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）07-0110-03

失信名單制度，是一種通過公開被執行人信息以形成信用威懾，從而督促被執行人履行生效法律文書確定義務的信用懲戒機制[1]。近幾年的《人民法院年度工作報告》均指出：失信被執行人的主動履約率明顯得以提升，甚至包括不少長期規避執行的“老賴”亦主動履行了生效法律文書確定的義務。在執行工作取得進展的同時，我們應當注意到，作為一項新建立起來的制度，不僅存在自生性不足，面對錯綜復雜的社會現實時更顯疲態，這就需要我們在實踐的基礎上對該制度不斷加以革新、完善。

公開被執行人相關信息，是失信名單制度的題中應有之義，既是該制度依托的主要方式，更是促使被執行人主動履行義務的重要手段。但在公開信息的內容方面，尤其是公開法定代表人的身份信息，不僅面臨合法性合理性的質疑，其司法適用中的隨意性更是無從解釋。

一、“是”：公開法定代表人信息的法律基礎

《最高人民法院關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》（以下簡稱《若干規定》）第6條明確規定，對于作為失信被執行人的法人或者其他組織，應當記載和公布的失信被執行人名單信息包括名稱、統一社會信用代碼或組織機構代碼、法定代表人或負責人姓名[2]，這就成為失信名單制度中一并公開法定代表人信息的重要法律依據。

被執行人，通常是指負有履行生效法律文書確定義務卻拒不履行的案件當事人，而法定代表人或負責人既非案件當事人，也非被執行人，更不可能成為失信被執行人，如此一來，公開法定代表人或負責人信息的法理基礎就耐人尋味。很明顯，與作為失信被執行人的自然人不同，法定代表人或負責人本身并非失信被執行人，這也是二者在公開信息的具體內容上有所區別的根源。根據《若干規定》，法定代表人或負責人公開的信息僅限于姓名，作為被執行人的自然人則包括姓名、性別、年齡、身份證號碼等更多的個人身份信息。

除上述《若干規定》這一明確的規定性內容外，探究一并公開法定代表人或負責人信息的法理基礎，似乎只能從法定代表人或負責人與法人的密切關系著手了。法定代表人依據法律或法人章程，代表法人行使職權，不能脫離法人而獨立存在。根據《公司法》《民法總則》等相關法律規范，法定代表人對外的職務行為即為法人行為，其法律后果由法人承擔[3]。生效法律文書確定的義務，法定代表人本應代表法人積極履行，因未履行生效法律文書確定義務產生的法律后果，雖直接由法人承擔，但考慮到失信名單制度的設立初衷，一并公開法定代表人信息以使該后果對產生影響并不為過。

依據《若干規定》公開的信息，是生效法律文書確定的內容，亦符合公開生效判決的規定，從法律規定和實踐操作層面并無不妥[4]。法定代表人身份信息既屬于《若干規定》公開的內容，也是公開宣判的生效法律文書上確定的內容，加之其與法人存在的天然密切關系，公開法定代表人身份信息具備相當的法律基礎。部分學者之所以對一并公開法定代表人信息產生懷疑，就在于法院在不特定范圍內公開個人信息構成對公民個人信息權等隱私權的侵犯[5]。實質上，公開法定代表身份信息作為一種由法院主導的信用懲戒措施，通過利益選擇機制，促使當事人在失信違法與個人權益保護方面進行抉擇[6]。應當說，與所有帶有懲罰性質的法律手段相同，公開法定代表人信息本身就內含了保障當事人權利平衡的理念，即當事人在選擇了失信違法的同時，法律就默認放棄了對其個人信息權的保護。同時，由于信用懲戒主要是作為一種民事執行威懾手段，因此，信用懲戒措施的效果也往往體現為對民事權利的限制，這也正是權利平衡理念的體現。

二、“非”：公布法定代表人信息的現實狀況

《人民法院年度工作報告》顯示，失信名單制度自施行以來，每年各級法院公開發布的失信被執行人名單信息的數量呈不斷上升態勢，從2014年的89.4萬例，到2015年110萬例，到2016年爆破式增長的338.5萬例[7]。其中，法人或其他組織占比約為13.2%，因而被一并公開的法定代表人信息的數量也蔚為可觀。以地方各級人民政府納入失信被執行人名單的情況為例，據不完全統計，截至2017年8月1日，各級法院當前公布的人民政府失信信息有319例，其中289例包含了法定代表人或負責人信息，尚有30例要么在法定代表人一欄直接寫“無”或“暫無”，要么直接省略法定代表人這一項。由此，即使是“人民政府”這一較為特殊的失信主體，也有超九成的法定代表人信息被公布，不難預見，公司、企業等其他組織中法定代表人信息被公開的比例只會更高。

按照《若干規定》的要求，公開法定代表人或負責人信息是失信名單制度的當然要求，司法實踐中各級法院本應無一例外地公布法定代表人或負責人信息，卻依然出現了10%左右的例外情況，其原因我們暫時無從考證。但通過進一步分析發現，各級法院在決定是否公布法定代表人或負責人信息具有一定的隨意性，并無任何規律可循。

其一，未公布法定代表人或負責人信息的30例失信信息，分別由18家法院做出，既包括基層法院也包括中級人民法院，地域分布遍及廣東、山東、江蘇、內蒙古等10個省份。由此可見，不將法定代表人或負責人信息一并公布，既非某一地區或某一法院的習慣性做法，也非某一地區具體政策要求使然。

其二，即使同一法院，在公布失信被執行人名單信息時亦具有不確定性，具體表現為：對此法人一并公布法定代表人或負責人信息，對彼法人卻選擇不公布，甚至對于同一法人多次被納入失信被執行人名單的，此時一并公布法定代表人或負責人信息，彼時卻又選擇性地不公布，該種現象著實令人費解。

其三，在具體公開的信息內容上，絕大部分法院只公布了法定代表人或負責人的姓名，卻依然有極少數法院在公布法定代表人姓名的同時，一并公布了法定代表人的個人身份證號碼等其他身份信息，這不僅與《若干規定》明確限定“姓名”這一范圍相悖，更涉及公民個人信息和權益的保護問題。

盡管公布法定代表人或負責人信息具有相當的法律依據，但在具體執行層面的亂象，促使我們不得不沉下來思索該制度的最終出路，尤其是公開法定代表人或負責人信息后伴隨的個人權益受限問題。

三、“是與非”：限制法定代表人權利的邏輯與出路

如前所述，法定代表人并非失信被執行人，一并公開其信息以信用懲戒主要基于其職務行為與法人密不可分之法律邏輯，然是否應及于對其權益進行限制，或者說對法定代表人權益進行限制的法理基礎，以及能在多大程度上對其權益進行限制，就是接下來需要研究解決的問題。

（一）限制法定代表人權益的法律依據

失信名單制度被賦予信用懲戒功能之前，我國就已有限制失信法人及其法定代表人高消費等權益的相關規定，隨著失信名單制度在我國的全面鋪開，限制被執行人相關權益的規定也日趨成熟，最高院在原有基礎上出臺《關于限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》對失信法人及其法定代表人權益限制進行了完善。就法人權益限制而言，并沒有實質任何內容的變更，表面看來主要是針對新形勢新情況增加列舉了“乘坐G字頭動車組列車全部座位、其他動車組列車一等以上座位”等非生活和工作必需的消費行為，而真正算得上變化的，在前后兩個司法解釋的名稱表述上即有體現，從“高消費限制”到“非生活和工作必需的消費限制”，不僅用語更加規范，更體現了權益限制范圍的合理延展。

與此不同，對法定代表人權益限制的調整則較為突出：從“禁止以本單位財產實施高消費行為”到“不得實施限制消費措施”，明顯增強了對法定代表人權益的限制力度。雖然后者緊接著指出法定代表人“因私消費以個人財產實施限制消費措施的，可以向執行法院提出申請”，但這仍然加重了對法定代表人的限制，與前者仍有差距。一方面，從規范性文件的用語習慣來看，諸如后者這種“先全部禁止、而后放寬某種例外性情形”的表述，本身就帶有某種傾向性，即原則上禁止法定代表人以任何方式實施上述限制消費措施，僅在滿足一定條件時才有可能作為例外被允許實施。另一方面，從具體內容來看，法定代表只有在同時具備“因私消費+個人財產”條件時，才能實施上述限制消費措施，換言之，即使法定代表人愿意以“個人財產”進行“因公消費”，也不得實施上述限制消費措施，明顯較“禁止以本單位財產實施高消費行為”嚴格苛刻。如此一來，我們在梳理對法定代表人權益進行限制的法律根據時，不得不進一步思量對其權益限制如此之深的法理邏輯。

（二）限制法定代表人權益的法理邏輯

我國最初確立失信名單制度源于2007年《民事訴訟法》的修改，該次修法為失信名單制度作為一種民事執行制度提供了法律依據[8]。但《民事訴訟法》對失信名單制度的原則性規定，并沒有為公開不在失信被執行人范圍內的法定代表人信息，乃至限制法定代表人權益提供強有力的法律依據。其后最高院通過多種形式對失信被執行人名單制度進行細化，而這不僅面臨規范性文件的階層效力問題，在具體操作過程中更遭遇適用范圍的質疑。

從理論上而言，最高院的司法解釋是對現行有效的規范法律文件在具體運用過程中的如何理解和適用做出的具有一定權威性的解釋，既不能超出規范性文件本身的語義范圍做出新的規定，其效力也僅限于法院系統內部，用于指導各級法院在審理案件過程中遇到的疑難問題[9]。公開信息后伴隨的是被采取限制消費措施，而限制消費措施的內容卻關涉個人的基本權益。即：一方面不僅及于法定代表人的職務行為，還涉及個人生活需要；另一方面不僅及于法定代表人個人，還涉及其子女和家庭。從規范性文件的效力考察，司法解釋的內容限于已有制度的具體運用問題，不能創設新的制度，更不能規定涉及基本人權的內容，故而以司法解釋的形式對法定代表人及其家庭成員的權益進行限制的妥當性問題，值得深思。

從限制法定代表人權益的實際效果來看，失信名單制度的實施遠超出法院系統，通常需要銀行業、民用航空局、鐵路總公司等其他部門聯動協作。很顯然，從法律規范層面而言，依據“自說自話”的司法解釋，最高院是難以操控這樣一些行業巨頭“為己所用”的。實踐中，最高院往往通過與銀行業、民用航空局、鐵路總公司等其他部門專門簽訂備忘錄的形式，共享失信信息，聯合實施信用懲戒[10]，這也正是補足司法解釋適用范圍受限的實踐舉措。換言之，在與最高院簽署備忘錄的部門之外，失信被執行人名單制度的實施將難以落到實處。

（三）法定代表人權益限制的路徑探究

公開法定代表人信息伴隨著權益限制，權利平衡理念使其具備一定的法理基礎，但法定代表人畢竟不屬于失信被執行人，在其公開信息范圍、權利限制范圍等方面都應有所區別。

1.嚴格公開法定代表人信息的范圍

雖《若干規定》明確公開信息的內容包括法定代表人姓名，但實踐中的做法并不統一，各級法院在決定是否一并公開法定代表人信息時具有一定的隨意性，尤其當失信被執行人是政府部門時。筆者通過走訪法院執行部門的工作人員得知，對于一般的失信被執行人，考慮到法定代表人與法人之間的密切關系，將其信息一并公開切實有利于督促執行，往往對其信息一律予以公開；而對于政府部門的失信，考慮到法定代表人“為公”的性質，對其法定代表人信息盡量不公開。另外，在《若干規定》明確將法定代表人公開信息的范圍限于姓名，但各級法院在公開法定代表人信息時涵蓋法定代表人身份證號碼、戶籍地等其他信息的情形也時有發生，有的法院甚至采取了公開法定代表人個人照片等創新措施以提高執行率。

失信名單制度本身就是一種創新性的執行措施，最高院亦鼓勵地方法院采取多種新型方式促進執行，但這均應以法律規定為限。既然最高院將法定代表人信息公開的內容限于姓名，正是考慮到其與作為失信被執行人的自然人之間的不同，故而各級法院在公開法定代表人信息時不應做任何擴大，堅決杜絕一并公開其身份證號碼、戶籍地、照片等其他信息的情形。其次，在是否公開法定代表人信息這一問題上，應統一實踐中的做法，如：原則上應當公開法定代表人姓名，但允許在符合一定條件時經本人申請、法院批準等程序可以不公開法定代表人姓名。

2.合理限縮法定代表人權益限制的范圍

從最高院目前采取的限制消費措施來看，當失信被執行人為單位時，主要是通過對單位的法定代表人或主要負責人的權益進行限制來實現的，能夠實際對單位本身生產、經營產生實質影響的并不多，諸如乘坐交通工具、星級賓館住宿、子女就讀私立學校等限制措施只能對其法定代表人或主要負責人發揮效用。法定代表人可以說是因單位失信“連坐”而權益受限的，考慮到其職務行為與單位行為的密切關聯，其對單位失信行為有難以推卸之責任，對其與履職相關的行為采取限制措施本無可厚非。

但從具體限制措施來看，不僅涵蓋了與職務行為毫無關聯的旅游、度假等，還包括了因私乘車、購房行為等，甚至還波及子女就學權益，明顯超越了將本不屬于失信被執行人的法定代表人一并進行權益限制的設計初衷和目的，是對其權益的不合理限制，應當予以必要的限縮。對于明顯與職務行為無關的限制措施，諸如子女就讀高收費私立學校等應當直接取消；對于確系因私消費的乘坐交通工具、購買住房等，簡化審批程序，原則上予以放開。

3.提高規范失信名單制度的法律位階

失信被執行人名單制度緣起《民事訴訟法》，但其過于原則籠統的規定并沒有為法定代表人權益限制提供強有力的法律支撐，這也使得最高院的限制消費措施飽受法律層面的質疑，更使其在具體落實過程中有賴與其他部門另行簽訂的合作備忘錄。考慮到失信名單制度作為社會誠信體系建設的重要一環，限制消費措施確實能對當事人的權益產生實質影響，故應從整體上提升失信名單制度的法律地位。既可以在《民事訴訟法》中以專節的形式設置該制度，對其基本內容做出總體上設計，輔之以司法解釋，也可以通過多部門聯合發文出臺制定統一規范的失信被執行人名單制度法律規范，以保障該制度的實施。

參考文獻：

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