新時代海洋環境保護立法及其內涵分析

倪然 謝青霞

摘 要：文章對國際和我國的海洋環境保護立法的發展歷史進行總結，理清海洋環境保護立法的發展與趨勢。根據我國海洋事業發展現狀，以習近平新時代中國特色社會主義思想中關于海洋的論述為指導，對十八大以來我國海洋環境保護立法及其內涵進行了分析，并對未來海洋環境保護立法提出建議。

關鍵詞：海洋環境保護；立法；新時代；內涵

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）06-0100-03

海洋浩瀚無涯，擁有豐富的資源，為人類提供了無數的功能與利益，是未來人類社會可持續發展的寶貴財富和最后空間。海洋的開發利用為人類經濟增長注入新活力的同時，由人類的涉海活動帶來的海洋環境問題也越來越嚴重[1-2]。2017年11月14日來自184個國家和地區的15 000多名科學家簽署了《世界科學家對人類正式警告：第二次通知》，再次警醒人類環境惡化將影響人類生存。

我國是一個擁有300萬平方公里主張管轄海域、1.8萬公里大陸海岸線的海洋大國，壯大海洋經濟、加強海洋資源環境保護、維護海洋權益事關國家安全和長遠發展。然而我國海洋環境健康程度令人擔憂，我國沿海的絕大多數海洋環境處于不健康或亞健康狀態[3]。

要解決人類發展與海洋環境惡化的矛盾，唯一的途徑是制定可持續發展的路線，制定海洋環境保護法律，統一人類海洋活動規則[4]。本文對國際和我國的海洋環境保護立法的發展歷史進行總結，理清海洋環境保護立法的發展與趨勢。結合我國海洋事業發展現狀及習近平新時代中國特色社會主義思想中關于海洋的論述，對十八大以來我國海洋環境保護立法及其內涵進行分析，并以習近平關于海洋的論述為指導，提出未來我國海洋環境保護立法建議。

一、海洋環境保護法律發展現狀

國際海洋環境保護的發展經歷了五個階段[5]。第一階段從1926年-1954年，主要標志為1926年在美國華盛頓召開關于防止油類污染海洋的國際會議，該階段為嘗試階段。因為第二次世界大戰的爆發，第一階段并沒有產生執行結果。第二階段從1954年-1972年，該時期先后簽訂了《1954年防油污公約》《大陸架公約》《公海公約》《油污損害賠償公約》等國際公約。該階段標志著國際社會在海洋環境保護事業方面的國際立法和國際合作邁出了具有決定性意義的一步。第三階段從1972年-1982年，標志事件為聯合國在瑞典斯德哥爾摩召開人類環境會議。此階段主要簽訂了防廢物傾倒、防船舶污染、防陸源污染、海洋生物保護等國際公約。該階段吹響了對海洋環境進行全面保護的號角。第四階段從1982年-1992年，標志事件為聯合國在牙買加蒙特哥灣召開第三次聯合國海洋法會議，簽署了《聯合國海洋法公約》。該階段體現了國際海洋環境保護的全球整體合作。第五階段從1992年至今，標志事件為《聯合國氣候變化框架公約》京都議定書的簽訂。該階段標志著海洋環境保護立法融入全球環境一體化立法階段。

我國海洋環境保護立法始于20世紀80年代[6]，先后制定了《海洋環境保護法》《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《防止船舶污染海域管理條例》《海洋傾廢管理條例》《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《領海區及毗連區法》《海域使用管理法》《環境影響評價法》《固體廢物污染環境防治法》《水污染防治法》《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》等法律法規。

2001年、2011年及2014年，我國大洋協會先后與國際海底管理局簽訂合同，在國際海底區域獲得了多金屬結核、富鈷結殼、多金屬硫化物三類主要深海資源的3個礦區。2015年，在國家海洋局指導下，中國五礦集團成功獲得位于東太平洋保留區的多金屬結核勘探合同區。2013年習近平總書記提出了21世紀海上絲綢之路戰略構想[7]。海洋對于我國社會、經濟、生態發展日益重要。我國順應新時代發展要求，在黨的十八大之后，對《海洋環境保護法》經過了三次修訂，并于2016年頒布了《深海法》，兩者集中體現了習近平新時代中國特色社會主義思想體系下的海洋環境保護立法內涵。

二、黨的十八大以來海洋環境保護立法及內涵

黨的十八大以來，習近平總書記提出了建設海洋強國的戰略思想，系統闡述了建設海洋強國的重大理論和實踐問題，海洋環境保護就是其中的重要內容。習近平總書記關于海洋的重要論述主要包括：打造人類命運共同體，建設21世紀“海上絲綢之路”，強調建設海洋強國是中國特色社會主義事業的重要組成部分、海洋在國家生態文明建設中的角色更加顯著，堅持以海強國、人海和諧道路，保護海洋生態環境，推動海洋開發方式向循環利用型轉變等。這些論述將海洋環境保護上升為人類命運共同體范疇，將海洋強國戰略納入社會主義事業，將人海和諧的綠色發展理念融入海洋戰略，將海洋環境保護統籌入國家生態文明建設中。新時代的發展理念對我國海洋環境保護立法也提出了新的要求。

（一）《中華人民共和國海洋環境保護法》修訂及其內涵分析

2013年，我國對《中華人民共和國海洋環境保護法》做出修改，將第43條中的環境影響報告書經海洋行政主管部門提出審核意見后提交批準改為直接提交環保部門批準，只需提前征求意見。將54條中的溢油應急計劃由“報國家海洋行政主管部門審查批準”改為“報國家海洋行政主管部門的海區派出機構備案。”。刪除第80條中的審核字樣。2013年的修訂主要相應了簡政放權理念，由審批到備案，多部門到單一部門審核，簡化了審批程序。

2016年，為了適應新時代發展思想要求，我國對《中華人民共和國海洋環境保護法》做出較大修改。刪除了拆除閑置設施等不必要條款，新增了主管部門與排污單位信息公開義務條款。修訂條款主要聚焦在三個方面：一是貫徹落實十八大以來黨中央、國務院對海洋生態環境保護的新要求；二是與新修訂的《環境保護法》等法律相銜接，強化法律責任，加大了違法處罰力度；三是落實行政審批“放管服”改革，取消部分行政審批事項。2016年對《海洋環境保護法》的修訂體現的新時代思想內涵主要有：一是將生態保護紅線和海洋生態補償制度確定為海洋環境保護的基本制度。這既是現實需要，也體現了海洋生態環境保護理念從污染防治轉變為生態保護，形成受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。二是首次以法律形式明確海洋主體功能區規劃的地位和作用。通過海洋主體功能區規劃的實施，引導海洋開發活動與資源環境承載能力相適應。三是加大了對污染海洋生態環境違法行為的處罰力度。對環境違法行為的處罰不設上限，體現了用嚴格制度保護生態環境的中央精神。

2017年對，我國《海洋環境保護法》的修訂主要有：將第三十條第一款修改為：“入海排污口位置的選擇，應當根據海洋功能區劃、海水動力條件和有關規定，經科學論證后，報設區的市級以上人民政府環境保護行政主管部門備案。”第二款修改為：“環境保護行政主管部門應當在完成備案后十五個工作日內將入海排污口設置情況通報海洋、海事、漁業行政主管部門和軍隊環境保護部門。”第七十七條增加一款，作為第二款：“海洋、海事、漁業行政主管部門和軍隊環境保護部門發現入海排污口設置違反本法第三十條第一款、第三款規定的，應當通報環境保護行政主管部門依照前款規定予以處罰。”2017年修訂后的《海洋環境保護法》體現的新時代思想內涵主要有：一切用海和審批行為，必須嚴格遵守生態保護紅線，實行嚴格保護；沿海地方各級人民政府（省、市、縣）應當共同承擔保護和科學合理地使用海域的責任；對具有重要經濟、社會價值的已遭到破壞的海洋生態，應當進行整治和恢復。

（二）《深海法》制定及其內涵分析

2015年我國成功獲得東太平洋保留區的多金屬結核勘探合同區，促進了《深海法》的頒布。《深海法》雖篇幅不長，但要求承包方在深海資源勘探開發過程中采取環境保護措施的條款占有很大比重，充分體現出把環保放在了特別優先的位置。“環境”一詞在《深海法》中共出現20次，在法條的具體規定中，除設立第三章專門規定深海活動中的環境保護制度外，其他章節亦有關于環境保護的條款規定。對保護深海環境，促進資源可持續利用，均具有重要作用。

《深海法》的總則闡明了保護海洋環境是立法目的，明確環境保護是在深海勘探開發活動中所需堅持的原則之一，鼓勵深海環境保護方面的國際合作，要求采取經濟、技術政策和措施以提升海洋環境保護的能力。《深海法》第三章是海洋環境保護制度專章，確定了環境基線、環境影響評估、環境監測等制度，明確海洋活動承包者有義務采取必要措施保護海洋環境，要求保護和保全稀有或者脆弱的生態系統以及衰竭、受威脅或者有滅絕危險的物種和其他海洋生物的生存環境。《深海法》其他章節也對海洋活動者的海洋環境保護義務及制定海洋環境影響和損害的應急預案義務等予以了規定。

《深海法》的制定是在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，順應時代發展潮流而制定的。《深海法》體現了人類命運共同體與國際化理念，主要表現為：深海海底資源是人類共同遺產，體現人類命運共同體的大國擔當；順應和引領國際深海海洋環境立法發展趨勢；鼓勵和支持深海環境保護方面的國際合作。《深海法》體現了人海和諧、綠色發展理念，主要表現在將環境保護作為立法的目的與原則；將海洋環境保護作為海洋活動者的義務；強調先進技術在海洋環境保護方面的作用。《深海法》體現了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的“依法治海”理念，主要表現在專門章節規定深海環境保護制度；《深海法》規定的深海環境保護措施不低于《公約》以及國際海底管理局的相關標準，并將會在今后的具體行政規章中進一步細化和充實。

三、海洋環境保護法存在問題與立法建議

（一）國際海洋環境保護法律存在的問題

國際海洋環境保護法律存在的問題主要有：管轄權問題，管轄權本身的規定不夠充分，主要是港口國和沿海國所享有的管轄權偏少，管轄權的分配不夠合理，船旗國仍然占據統治地位，沿海國和港口國的管轄權只是輔助性的，甚至象征意義上的，三者難以構成有效的復合體制；立法缺失問題，如非商用船舶污染缺乏相應法規等；立法規定問題，損害賠償規定不合理，如賠償存在限額、賠償與污染程度的匹配規定不合理、法律籠統且操作性差、向海洋大國利益傾斜等。

國際海洋環境保護法律存在問題的主要內容因素有：國際社會沒有完全建立人類共同命運體理念，不重視海洋環境保護；國家與區域利益保護，導致國際公約約束力不夠、執行難度大；國家與區域發展水平與歷史導致的海洋環境保護責任難以理清（如發達國家不愿為已產生的污染擔負相應責任等）；國際或區域合作機制不夠完善（缺乏科學的全球或區域合作立法機制，無法形成立法合力）。

（二）我國海洋環境保護法律尚存在的問題

我國海洋環境保護相關立法在十八大后取得了長足進展，其主要依據是習近平新時代中國特色社會主義思想中關于綠色發展、海洋強國、人海和諧、依法治海等論述。但由于我國海洋事業起步較晚，海洋環境保護法律尚存在很多不足，具體體現為以下幾點。

1.制度建設落后，預見性不足。環境災難一旦發生，就具有極大的破壞性和不可逆轉性，因此環境保護法律法規的制定應當具有一定的預見性。從總體上看，我國的海洋環境法制建設仍顯滯后，現有的法律法規大都是對現實海洋環境保護要求的被動反應，缺乏應有的預見性。

2.內容不完善，存在缺失。我國的海洋環境法律制度在內容上仍存在著缺失。比如，一些重要的海洋環境標準如海洋生態健康標準、生物多樣性評價標準等依舊沒有確立；諸如對海岸工程的環境評估方法與程序、海域適用金的征收管理辦法以及有關海洋資源的開發利用的評估和管理方法也亟待完善。

3.處罰力度不夠，法律責任嚴重弱化。對政府部門的行政責任、涉污單位的民事賠償責任，海洋環境污染事故中的刑事責任，規定不明確詳細，導致法律責任弱化。同時對于處罰的力度不夠，不足以起到威懾作用。

4.規定過于原則，可操作性差。如我國尚不具備全面的、具體的海洋污染損害賠償機制，涉及此方面的案例通常適用《海洋環境保護法》《民法通則》《防治船舶污染海洋環境管理條例》等原則性規定。賠償機制不健全致使權益受到海洋環境污染侵害的主體常常無法獲得及時、充分的司法救濟。

5.管理權限松散，執行力弱。我國目前涉海部門存在的交叉管理現象，導致海洋環境保護法律執行力減弱。

行政治理模式過重，法治不夠深入。

（三）新時代海洋環境保護立法建議

為了適應時代發展需求，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，進一步完善海洋環境保護相關法律，主要建議有：深入人類命運共同體與人海和諧理念，依托海上絲綢之路建設，加強國際合作，接軌甚至引領國際海洋環境保護立法；繼續走向深藍，提前研究制定適應深海資源規模化商業開發的相關法律；立法中樹立摒棄傳統行政治理模式，引入海洋環境全球治理手段的理念；整合海洋環境保護相關立法，納入統一海洋基本法；明確劃分海洋環保責任與范圍，調動地方各級政府與部門積極性；完善責任制度，明確民事責任，行政責任，刑事責任；完善海洋環境保護法律體系，增強法律可操作性與執法力度。

四、結論

在國際化背景下，隨著人類命運共同體理念被人類廣泛接受，我國習近平新時代中國特色社會主義建設思想的建立，海洋環境保護將受到國際及我國越來越高的重視。以我國《海洋環境保護法》的多次修訂及《深海法》的頒布為標志，十八大后我國海洋環境保護法律取得了長足的進步。

未來我國的海洋環境保護立法工作任重而道遠，應以人類命運共同體、生態文明建設、人海和諧及綠色發展理念為指導，依托海洋強國、海上絲綢之路建設等戰略實施，加強國際合作、走向深海、統一海洋基本法，接軌甚至引領國際海洋環境保護立法，為實現中華民族偉大復興和人類與自然和諧發展做出貢獻。

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