綜合管廊PPP項目的柔性政府補貼機制建議

舒亞玲

摘要：在動態多變的內、外環境因素的誘導下，政府和社會資本的利益沖突影響綜合管廊PPP項目在全生命周期內的順利運行。為緩解雙方利益沖突，并保證項目順利運行，政府將自己利益的一部分轉移給私人投資者，通過設計柔性的建設期補貼和運營期補貼機制，鼓勵社會資本積極參與建設綜合管廊PPP項目。

Abstract： Under the influence of dynamic and variable internal and external environmental factors， the conflict of interest between government and social capital affects the smooth operation of the integrated pipe gallery PPP project throughout its life cycle. In order to alleviate the conflict of interests between the two parties and ensure the smooth operation of the project， the government transfers part of its own interests to private investors， and encourages social capital to actively participate in the construction of the integrated pipe gallery PPP project by designing flexible construction period subsidies and operating period subsidy mechanisms.

關鍵詞：綜合管廊；PPP項目；柔性政府補貼

Key words： underground integrated pipe gallery；PPP project；flexible government subsidy mechanism

中圖分類號：F283；F299.24 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）33-0011-03

1 綜合管廊PPP項目政府補貼的必要性

1.1 采用PPP模式建設地下綜合管廊項目

為實現新型城市市政管理基礎設施建設現代化，政府采取建設地下綜合管廊來協調各市政管線的規劃、建設和管理過程，綜合管廊較傳統的管線直埋方式更利于城市的可持續發展，可以解決道路反復開挖、空中線網密集、管道事故頻繁等問題，既可以改善城市功能，還可以美化城市。然而管廊規劃滯后，投資額巨大，投資回收期長，維護成本高，缺乏地下綜合管廊產權登記制度等問題成為目前建設城市地下綜合管廊面臨的困境。針對投資額巨大、投資回收期長和維護成本高等主要問題，政府開始引入社會資本，采用PPP模式進行城市地下綜合管廊建設，可以緩解地方政府短期的財政壓力，有效的推進綜合管廊的建設。推行PPP模式，引入社會資本，將成為解決地下綜合管廊建設資金問題的優選方案。

1.2 政府和社會資本的利益沖突

采用PPP模式使得地下綜合管廊項目利益關系更加復雜，涉及三大利益主體：政府部門、社會資本、金融機構。政府部門發起綜合管廊項目最主要的目的是保障城市基礎設施的社會公益性，以及地方財政收入的最大化，社會資本天性逐利，索取最大剩余價值獲取最高利潤是其最終目的，金融機構的目的則是追求資金的保值增值。三大利益主體的利益需求差異是利益沖突和矛盾的根源所在，也是綜合管廊PPP項目內部結構不穩定的原因，加之外環境的動態多變性，所以地下綜合管廊PPP項目全生命周期中充滿不確定性，政府和社會資本的合作面臨挑戰是常態。其中投資回收期長、維護成本高等問題是影響政府和社會資本合作的主要因素。

1.3 政府補貼的必要性

PPP項目大都投資規模巨大，成本的回收期長，再加上自身的準經營性，使得僅靠項目未來收益難以彌補最初的所有投入的成本，政府的補貼對PPP項目的運行效率有著很大的影響，補貼機制能實現公私雙方利益的調整，實現風險共擔和利益共享，合理的風險共擔和利益共享的合作關系是PPP項目成功的關鍵因素。

綜合管廊項目投資額巨大，雖然其在特許經營期具備收費機制，但收費機制不完善，又由于服務面向社會公眾，收費價格很受限，導致其成本回收時間長，所以項目未來收益不足以彌補前期成本，即其外部性大于其經濟效益。綜合管廊項目很難吸引社會資金投入進來，政府為維持項目正常運行且保證社會效益，采取補貼政策，其本質是政府出讓部分利益給社會資本?？紤]到綜合管廊項目的公益性，可能出現成本無法完全收回的風險，社會資金需要政府補貼的激勵才有積極性參與進來，很大程度上，此類項目的運行效率高低由政府的補償對社會資本的激勵作用大小決定。

綜上所述，采用PPP模式建設地下綜合管廊能解決管廊建設投資額巨大問題，緩解政府財政壓力，但PPP模式使得項目利益關系復雜化，政府和社會資本的利益沖突成為主要矛盾，為促使項目順利運行，政府通過補貼的形式出讓部分利益給社會資本，補貼機制的設計尤為重要，本文在對現有補貼政策的研究基礎上，進一步提出建議，旨在提高社會資本參與綜合管廊項目建設的積極性，促進政府和社會資本的合作。

2 綜合管廊PPP項目柔性化和補貼機制的結合

政府和社會資本通常簽訂的剛性合同，剛性合同和柔性合同的根本區別在于其具有強制性、嚴格性和不可抗拒性，相比之下，柔性合同能更好的應對動態多變的外環境和不確定因素。Mandelbaum將柔性定義為系統有效地響應環境變化的能力，即應對外部環境不確定性的工具[1]。Carlos將柔性的概念引入工程項目管理領域，提出合同柔性能對不確定性進行快速反應并拓展項目的策略空間[2]。

因為政府與社會資本的合作處于一個動態多變和不確定的外部環境下，外部環境的變化必然導致內部利益結構的不穩定，即政府與社會資本雙方的利益沖突。政府基于自身利益需求可能產生的機會主義行為，一種是信用風險，另一種是尋租行為，社會資本的機會主義表現為動機不純和實力不足等，機會主義行為都將加劇雙方的利益沖突。項目運營初期的收益遠遠不夠彌補成本的問題，與社會資本的逐利性沖突，為緩解這一沖突，國辦發[2015]61號文中指出“在地下綜合管廊運營初期不能通過收費彌補成本的，地方人民政府視情給予必要的財政補貼”。

為促進政府和社會資本的長期合作關系和諧發展，向政府和社會資本合作綜合管廊項目的合同中注入柔性，給項目留出事后調整的余地，同時加入激勵機制，鼓勵社會資本參與到綜合管廊建設中來，政府應該注重設計柔性的政府補貼機制。

3 綜合管廊PPP項目現行政府補貼機制柔性不足

綜合管廊PPP項目采取可行性缺口補助模式，在項目運營補貼期間，政府通過補貼的形式承擔部分費用。財金[2015] 21號文指出了政府補貼的計算公式，如式（1）

公式中將項目全部建設成本在考慮合理利潤率和年度折現率后折算成各年度現值，即把全部建設成本均攤至財政運營補貼周期中的各年。財政運營補貼周期可理解為特許經營期，合理利潤率的基準是商業銀行中長期貸款利率，年度折現率的確定可結合不同付費方式和風險確定，并參照補貼發生年份同期地方政府債券收益率。

在公式的設定中，將綜合管廊的建設投資和運營費用視為一項整體待補貼費用在特許經營期內逐年補貼，回報周期過長，過長的建設投資回報周期將影響社會資本的積極性并增加項目的不確定性，達不到鼓勵社會資本參與綜合管廊建設的效果。其次，公式中雖然設置了合理利潤率，滿足社會資本合理的利益需求，但其本質卻類似于成本加成合同，對社會資本缺乏必要的激勵性?，F行的地下綜合管廊PPP項目政府補貼方式剛性有余而柔性不足。

4 柔性的政府補貼機制設計建議

在綜合管廊項目中理想的政府補貼方式應將建設成本和運營成本進行分開補貼，在較短的時間內完成對項目全部建設成本的補貼，運營成本則在特許經營期內逐年補貼。

根據政府在不同時期對私營投資者的補貼分為建設期補貼和運營期補貼。建設期補貼是政府拿出一部分錢給私人部門讓其用于建設期的投資，而這部分投資一般是政府無償給私營部門的，對投資回報不作要求或者僅要求得到微薄回報。運營期補貼就是建設期的投資由私人部分負責，而政府會根據項目運營中的綜合管廊或服務的需求量的實際變化對其進行補貼。補貼的方式主要有免除稅費，對相關投入品價格的優惠等。無論在哪種補貼方式，政府補貼的實質是采用不同方式讓私營投資者能從中獲得一定的收益。其本質上是政府將自己利益的一部分轉移給私人投資者，激勵私人投資者參與管廊項目建設并實現高效運營，從而保證項目在生命周期內能順利運行。

4.1 建設成本補貼方式建議

地下綜合管廊項目建設投資大，建立多元化的投融資機制是目前解決政府財政資金不足的唯一有效方法。在建設階段，政府作為綜合管廊PPP項目的發起人進行融資，政府為鼓勵社會資本投資，可約定在一段時間內完成對建設成本的補貼，該時段（社會資本投資回收期）的長短依據社會資本的出資比例而定。社會資本出資比例越高，完成建設成本的補貼時間越短，即社會資本前期投資比例越大，建設成本的投資回收期越短，并獲得合理的利潤。補貼公式如式（2）：

假設政府給的當年建設成本補貼額隨著社會資本投資額增長而增長，社會資本投資額增長系數α，當年建設成本補貼額增長系數β，當β/α>1時，那么由公式中當年建設成本補貼額、社會資本投資額、建設投資回收期三者之間的關系可得，社會資本建設投資回收期將隨著社會資本投資額的增加而減小。即政府補貼的增長系數可根據社會資本投資額增長系數來取值，達到鼓勵社會資本出資，減小其投資回收期的目的。

政府在鼓勵社會資本出資的同時應該對實際建設成本實施監督，約定實際建設成本與中標合同建設成本差額在一定百分比內，超出百分比部分，合同應進一步說明超出部分的分擔方式。

4.2 運營成本補貼方式建議

科學的投資回報機制是綜合管廊PPP項目公私雙方順利簽約的關鍵影響因素，綜合管廊運營階段日常維護費高，收費不足以彌補成本，為保證社會資本合理的利潤需求，政府給予運營補貼。補貼公式如式（3）：

當年運營補貼額=當年運營維護成本×（1+合理利潤率）-使用者付費 （3）

由公式可知，運營階段關鍵是要把控運營維護成本，調控合理利潤率的范圍?？稍陧椖窟\營前期做好目標成本規劃，政府對項目的運營成本實施實時監督，分期考核，當年實際發生的運營維護成本與目標成本對比，若當年實際發生運營維護成本小于目標成本，合理利潤率等于商業銀行中長期貸款利率，并給予一定的獎勵。補貼公式如式（4）：

當年運營補貼額=當年運營維護成本×（1+商業銀行中長期貸款利率）+定額獎勵-使用者付費

若當年實際發生運營成本高于目標成本，小于目標成本部分，合理利潤率等于商業銀行中長期貸款，高出目標成本部分，利潤率小于商業銀行中長期貸款。補貼公式如式（5）：

當年運營補貼額=目標運營維護成本×（1+商業銀行中長期貸款利率）+（當年實際運營維護成本-目標運營維護成本）×（1+合理利潤率）-使用者付費 （5）

公式中合理利潤率小于商業銀行中長期貸款利率。

綜合管廊的使用者主要是管線單位，由入廊的管線單位支付部分運營費用。合理的付費方式應該充分考慮管線單位的承受能力和使用面積，以及社會資本的合理預期收益，最后綜合考慮政府的財政能力確定當年的運營補貼額。

5 結語

采用PPP模式解決綜合管廊建設資金問題，政府和社會資本之間維持良好的長期合作伙伴關系至關重要。政府和社會資本的合作在內部因素和外界環境的影響下產生的利益沖突，貫穿整個綜合管廊建設和運營周期，針對這種不確定性，在政府和社會資本的合作合同中注入柔性，重點把握柔性的政府補貼機制的設計。針對現行的政府補貼機制的柔性不足，即過長的建設投資回報周期、對社會資本的激勵不足等問題，提出柔性政府補貼機制的建議，將建設成本和運營成本分開補貼。建設成本的補貼，根據社會資本的出資比例大小決定建設成本的補貼周期的長短，鼓勵社會資本通過加大投資比例縮小建設成本投資回收期。運營階段則注重運營成本的監控和考核，設置目標成本，與當年實際運營維護成本對比。為達到鼓勵在項目運營階段控制運營維護成本目的，當年運營補貼額公式中利潤率隨著當年實際運營維護成本的增加而減小。通過以上柔性政府補貼機制彌補現行補貼機制過于剛性的不足，鼓勵社會資本積極參與到綜合管廊PPP項目的建設中，鼓勵社會資本投資并實現高效運營，從而保證項目在生命周期內能順利運行。本文針對現行政府補貼機制的柔性不足問題，提出以上補貼機制建議，供綜合管廊補貼政策參考。

參考文獻：

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