省管縣市承接下放權力效果評估

任麗霞

摘要：隨著“放管服”改革的大力推進，大量事權向下級政府下放，但有關下級政府是否能真正承接并做好相應工作的研究還不是很多。本文以辛集市為例，通過實地走訪，查閱資料等方法，具體分析了當前省直管縣（市）在承接上級下放行政權力的承接能力、政策配套、信息共享等情況以及存在的一些具體問題，在此基礎上，提出了相應的思考和建議。

Abstract： With the vigorous promotion of the "distribution supervision and service" reform， a large number of powers have been delegated to the lower-level government， but there is not much research on whether the lower-level government can actually undertake the corresponding work. This paper takes Xinji City as an example， through field visits， consulting data and other methods， and specifically analyzes the current capacity， policy support， information sharing， and some specific problems of province governing counties （cities） to undertake decentralized power. On this basis， the corresponding thinking and suggestions are put forward.

關鍵詞：省管縣；辛集；權力下放；承接

Key words： province governing counties；Xinji；decentralization power；undertaking

中圖分類號：D035.5 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）33-0055-04

0 引言

行政審批是政府履行職能的重要手段，也是政府對經濟社會進行微觀調控的主要管理方式。隨著“放管服”改革的深入推進，大量的行政權力下沉到下級政府，使得下級政府的的權力事項在短期內迅速擴大，其中省管縣同樣承接了來自國家和省級政府的諸多權力。以河北省為例，河北省的省管縣是定州、辛集，隨著權力的不斷下放，辛集、定州的事權規模也越來越大，這些權力是否能被接得住、用得好，老百姓是否能得到真正的實惠和方便，下放權力過程中還有哪些應該改進的地方等等，都是各級政府應該考慮的內容。本文在實地調研和查閱相關部門匯報資料的基礎上，具體考察分析辛集市的行政權力承接情況，作出了相應的評估和判斷。

1 省直管縣（市）承接行政權力的基本情況

辛集市總面積960平方公里，人口63萬，轄15個鄉鎮、344個行政村。城市建成區面積32平方公里，戶籍人口22.3萬，常住人口31萬。從2018年8月16日的網站截屏來看，辛集市行政審批局的行政權力清單共216個主項，260個子項的審批權。橫向對比，同是省管縣的定州市行政審批局，行政權力清單為172個主項，175個子項；縱向對比，石家莊市行政權力清單清單為169項，均無子項。辛集市的行政權力比定州和石家莊市都多，說明行政權力得到了實實在在的下放。

1.1 辛集市承接上級行政權力下放的歷程

2012年十八大成立了新一屆政府，成立之初，國務院總理李克強莊重向社會承諾“本屆政府至少要取消和下放其中的1/3以上”。因此，2013年是全國簡政放權改革的重要起始點，據統計，從2013年到2017年，辛集市共承接了12批次行政權力的取消下放。具體情況如下：

從表1看出，辛集市政府在省級政府發文后，能夠迅速反應，最快在不到一個月的時間內制定出本級的實施方案。實施方案中要求并逐步落實工作責任，加強后續監管和監督檢查，加強宣傳引導等，形成了有利于深化行政審批制度改革、加快轉變政府職能的良好氛圍。這也是辛集市能夠走在改革前列的重要原因。

1.2 辛集市承接取消下放權力的總體規模

12批次中，辛集市承接的上級權力共352項，其中銜接取消行政權力事項112項（其中國家級事項99項、省級事項13項），承接下放行政權力事項206項（其中國家級事項6項、省級事項200項），前置改后置行政許可事項共34項。

①2013年，承接取消下放權力3批，共76項，其中取消1項，承接75項。具體來說，第一批25項，其中承接國家下放4項，省級下放21項；第二批37項，其中承接國家下放1項，省級下放36項；第三批14項，其中銜接取消1項省級審批事項，承接省級下放13項。

②2014年，承接取消下放權力3批，共68項，其中取消6項，承接36項，前置改后置26項。具體來說，第一批16項，其中銜接取消3項省級審批事項，承接省級下放13項；第二批34項，其中銜接取消3項，承接省級下放23項，前置改后置8項；第三批18項，全部為前置改后置。

③2015年，承接取消下放權力2批，共53項，其中取消44項，承接1項，前置改后置8項。具體來說，第一批21項，其中銜接取消12項國家審批事項，承接國家下放1項，前置改后置8項；第二批為“國務院第一批取消中央指定地方實施行政許可事項”，共銜接取消32項，全部為國家級。

④2016年，承接取消下放權力3批，共142項，其中取消48項，承接94項。具體來說，第一批為“國務院第二批取消中央指定地方實施行政許可事項”40項，全部為銜接取消國家審批事項；第二批為2016年下放一批行政權力49項，全部為承接省級下放；第三批為2016年再下放一批行政權力53項，其中銜接取消8項省級審批事項，承接省級下放45項。

⑤2017年，承接取消下放權力1批，共13項，全部為銜接取消，批次為“國務院第三批取消中央指定地方實施行政許可事項”，其中銜接取消12項國家審批事項，1項國家氣象局事項。

從總體規模看，數量最大的是2016年，共142項；從權力級別上看，國家層面主要是取消，辛集市銜接取消了99項，省級層面主要是下放，辛集市承接省級下放200項，這充分體現出各級政府簡政放權的決心。

1.3 辛集市承接行政權力下放后取得的成效

1.3.1 經濟發展態勢良好

行政權力下放后，辛集市在經濟社會發展方面擁有了更多的自主權，更能符合省管縣經濟社會發展的需要。從表2看出，2013年后，辛集的地區生產總值，人均國民收入等指標逐步提高，固定資產投資規模也年年增加，說明辛集未來的發展趨勢也很好，2017年，辛集被評為全國創新創業百強市、全國投資潛力百強市、全國新型城鎮化質量百強市。

1.3.2 政務服務質量不斷提高

多年來，辛集市高度重視政務服務便民化建設，從2003年市行政服務中心成立到2015年開展“兩集中、兩到位”，再到2017年行政審批局的掛牌運行，通過實施集中服務、一章審批、模塊審批、“互聯網+政務服務”等一系列舉措，主動服務、高效服務的理念得以落到實處，全市政務服務水平得到不斷提升。

通過推進流程再造，建立“以公眾為中心”的高效、透明、低成本、新型行政審批流程。如在政務服務大廳設立建設項目投資審批區，將國土、環保、住建、規劃等審批職能進行集中辦公，使投資項目審批成為一個完整的工作鏈條，實行并聯審批、多圖聯審，審批環節由原來的9個減少到3個，辦結時限原來的84個工作日減少到33個工作日，提交資料減少7項，全程用章比原來減少5個。

2 省直管縣（市）承接權力中遇到的難題

2.1 承接能力不足

2.1.1 人員上的不足。一是體現在數量上，大量的行政審批事項和權限短時間內下沉到地方后，與之密切相關的就是人員配備問題，且這種相關呈高度正相關。如商事制度改革以來，辛集市新登記市場主體持續較快增長，登記窗口業務量成倍增加，但編制人員沒有明顯增加，雖采取延時服務、加班辦理等措施，仍不能完全滿足群眾需求。二是體現在素質上，如基層執法人員綜合素質有待增強。改革要求執法人員對本部門所有監管執法事項一專多能，而基層執法隊伍普遍存在綜合執法能力不高、執法力量不足等問題，還不能完全適應改革要求。

2.1.2 技術上的不足。審批事項下放后，上級相應的指導沒有跟上。一些行政權力在實施過程中，需要有技術力量支撐，而上級的指導沒有到位的話，就會使下級操作起來，心有余而力不足，出現承接困難的問題。如有的鄉鎮對下放事項的審批依據、條件、程序、時限以及需提交的各項材料等缺乏深入了解，導致主動對接積極性不強，承接下放權限不順暢。

2.1.3 財力保障不足。有事權無財權，事權下放后，缺少與事權相匹配的財權，相應的辦公經費不足等，使有的下放權項難以達到預期效果。

2.2 部門協調聯動機制不夠完善

下級部門在承接下放權力后，真正運作起來，還會產生這樣那樣的一些問題。

①聯合懲戒機制不夠完善，聯合懲戒現階段制度設計、責任邊界、操作層面、失信后果有待進一步明確細化。失信懲戒大多數停留在對主體的約束，沒有真正落實到自然人。

②信息共享機制不夠完善，司法部門、職能部門與管理部門之間信息互通、互聯還不夠通暢，個別環節仍存在“信息孤島”現象。課題組在河北省公務員培訓過程中，與各級公務員調研中發現，信息孤島是一個普遍存在應亟待解決的問題，如果達不到數據共享，承接下放行政權力沒有強大的信息支撐，就可能成為一句空話。

③聯合執法機制不夠完善，許多需聯合執法的活動，都是臨時組織、短時行為，缺乏長效化、制度化的管理機制，導致執法結果的權威性受到制約。

2.3 宣傳告知上的不足

下級政府機關在承接行政權力下放后，要及時告知并進行好解讀工作。

①群眾存在慣性思維。人們一旦形成有些生活習慣或認知習慣后，很難改變，而時代在進步，社會在發展，改革在推進，原來一些固有的思維就有可能影響行政權力下放的效果。如辛集市市場監督管理局在推廣電子營業執照時碰到了一些問題。由于大多數企業認為電子營業執照查看時需要借助計算機作為媒體，紙質營業執照查看更直接、方便，因此在推行過程中存在一定的認知障礙，需采取多種方式引導。

②政策解讀有待加強。課題組參加了河北省委辦公廳委托的政務公開第三方評估，評估中發現，辛集市的政務公開得分和其他地市相比有一些差距，主要表現在政府網站上的政策解讀和重點領域信息公開兩個方面。當權力下放后，如果群眾明白了解政策、規定、流程等內容，辦事方便順利，其獲得感幸福感就會增強。

3 解決權力承接過程中所遇難題的對策建議

3.1 提高地方政府的承接能力

3.1.1 統籌編制資源，增加數量供給

克強總理上任之初就強調，本屆政府財政人員只減不增，地方政府機構編制只減不增，十九屆三中全會也公布《深化黨和國家機構改革方案》，因此要解決下級部門人員不足的問題不能靠增加編制。在這種大背景下，省管縣可以采取靈活用人制度，統籌行政、事業編制資源，內部根據崗位需要和干部專業特長交叉安排工作崗位，鼓勵實行競爭上崗，充分體現小政府、大平臺、大服務。

3.1.2 進行業務培訓，提高人員素質

首先，由承擔行政權力的原上級部門進行培訓，可以采用以會代訓、現場指導、脫產去上級對口部門學習等方式，主要讓業務人員熟悉審批條件、辦理流程等，提高他們的綜合素質和業務能力，使他們盡快轉變、適應崗位需求，方便群眾辦事。

其次，辦事人員到行政學院或黨校學習，這適合大規模的集訓，主要讓其熟悉承接事項的法律依據，并通過集中的學習與交流相互之間取長補短、碰撞思維的火花，產生更高效的辦事方法。

3.1.3 加強信息共享，打破信息孤島

占有充分的信息和數據是承接上級下放行政權力并順利實施的的重要基礎。而信息共享往往受系統分設和網絡技術條件等因素的牽制，這種情況下，單靠一個或幾個部門是不能從根本上解決問題的。因此，可以由河北省省級部門牽頭，建立起河北省內政務部門間的信息共享平臺系統。通過制定統一的規劃方案，統一的信息共享標準，統一的運作和維護規范，打破信息壁壘，實現部門間的信息共享和聯動協作。下級承接權力部門就可以比較方便地處理相應事務，提高辦事效率，釋放改革紅利。

3.2 上級部門放權要經過科學論證

克強總理提出未來五年“放管服”改革仍然是國務院工作的重要抓手，不應有“差不多”“歇歇腳”的松懈思想，目的是要建立人民滿意的服務型政府。可見，“放管服”是手段，人民滿意是目的。因此在上級政府下放行政權力時，不能一放了之，而是應該下放那些本時期、本階段適合下放的權力，否則，有可能出現一放就亂，群眾辦起事來更不方便，最后又被迫收回上級部門的現象，這樣既浪費時間和效率又影響了政府公信力群眾也不滿意。

3.2.1 充分調研，科學論證

一項行政權力的下放涉及到承接部門、辦事群眾。因此，是否要下放一項權力應征求承接部門、辦事群眾的建議，為使決策更科學，還應征求專家學者的意見和建議，從法理、技術等多方面論證。筆者在2015年參加了河北省政府委托河北行政學院所做的“河北省政府部門取消下放行政審批事項評估論證”，論證過程中，河北行政學院分為多個課題組對河北省11設區市及辛集、定州兩個省直管縣進行了充分的調研，與地方承接部門、企業等進行座談，充分征求意見，同時建立指標體系和模型，定量測算，并聘請相關專家論證，最后取得了較好的效果。

同時，一項行政權力的運行很多情況下不是單一化的，需要多個部門共同配合，才能共同推進，因此在進行取消下放論證時還應征求相關部門的意見，確保取消下放事項能迅速推進。

3.2.2 加強監督，保障運行

權力下放后，是否能順利運行，達到群眾滿意，既需要辦事部門的努力，也需要外在的監督與評估。從理論層面來看，監管主要分為經濟監管和社會監管，經濟監管主要是對市場的監管，社會監管主要是為保障公眾福祉進行的監管。從廣義上看，權力的監管屬于社會監管，目的是為了增加群眾的獲得感。因此，這種監督主體可以由上級部門、社會公眾和下級部門自身等組成。通過上對下、外對內、自對自的檢查監督，增強自律和他律性，使下放的權力能正常運行。

3.3 繼續加大政務公開力度

政務公開方面，辛集市已經做了很多工作，取得了比較好的效果。如，為讓廣大群眾更好地了解“放管服”改革紅利，在充分利用網絡來宣傳改革新政的基礎上，為讓廣大企業對“放管服”改革有認識，輯印了《辛集市行政審批制度改革工作文件匯編》手冊并廣泛發放，達到較好的宣傳效果。與此同時，建立了辛集市行政審批改革工作微信群和辛集市行政審批制度改革公眾號，充分利用政務微信公眾號及時發布信息，提供兩個清單和審改政務信息，提高了綜合服務水平。

行政權力取消下放的直接受益者是辦事企業和群眾，而在實際調研中，我們發現，仍然存在辦事群眾對所辦事情流程、政府部門文件不了解或者了解不及時的現象，因此，繼續加大政務公開力度就是貫穿于承接下放行政權力事前、事中、事后全過程的工作，應抓好做好，建立陽光政府。

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