淺談長江經濟帶水生態環境問題與保護管理對策*

(1.長江水利委員會長江科學院 流域水資源與生態環境科學湖北省重點實驗室，湖北 武漢 430010；2.三峽地區地質災害與生態環境湖北省協同創新中心，湖北 宜昌 443002)

長江是中國水資源配置的戰略水源地和經濟魚類資源、珍稀水生生物的重要天然寶庫，也是中華民族發展的重要支撐。長江經濟帶橫跨中國東、中、西三大區域，覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州共11個省市，人口和生產總值均超過全國的40%，生態地位重要、綜合實力較強、發展潛力巨大。作為事關國家全局發展的重大戰略，長江經濟帶的發展對長江水生態環境安全提出了更高的要求。

近年來，由于氣候變化和人類活動的影響加劇，長江水生態環境安全面臨巨大壓力，水生態環境保護與經濟發展的矛盾日趨突出。長江經濟帶發展目標的實現，在很大程度上依賴于長江水生態環境保護與治理的成效。因此，長江水生態修復與水環境治理問題受到廣泛關注。

1 長江經濟帶水生態環境面臨的主要問題

長江流域水生態環境總體保持良好狀態，但隨著經濟社會快速發展和氣候變化影響加劇，威脅長江水生態環境安全的風險源增多，水生態損害、水環境污染等新問題日益突出。

1.1 水生態環境面臨的主要風險源

長江經濟帶水生態環境面臨的風險源呈現點多、線長、面廣等特點，按照分布位置劃分的主要風險源及其可造成的不利影響見下表。來自長江水域和岸線的風險源較多，實際中存在的問題也最為突出，是長江水生態環境保護與治理的重點。由于陸域城鄉面源負荷總量遠超岸線點源，對水生態環境的威脅不容忽視，因此必須加強治理。

主要風險源及其可造成的不利影響

1.2 水生態環境存在的主要問題

1.2.1 水域生態破壞較為嚴重

長江干支流梯級水庫工程建設引起河流生物通道的阻隔及中下游水、沙、水溫、營養物質變化，導致珍稀魚類和經濟魚類產卵場及適宜棲息生境受到不同程度的破壞，對水生生物的多樣性、完整性構成威脅[1-2]。據調查，2004—2010年三峽水庫蓄水期間，水庫特有魚類種數較蓄水前減少51.1%，庫區漁獲物種特有魚類優勢度下降35.3%～99.9%。受水利工程、水域污染、過度捕撈等影響，長江水生生物生存環境日趨惡化，生物多樣性指數持續下降，特別是珍稀、特有物種全面衰退，中華鱘、達氏鱘、胭脂魚等魚卵和魚苗大幅減少，白鰭豚、白鱘已功能性滅絕，江豚極度瀕危。2003—2012年長江中下游平均漁獲量較1996—2000年下降了41%，“四大家魚”種魚苗發生量與20世紀50年代相比下降了97%。受氣候變化、水系變遷、過度開發等影響，長江中下游湖泊濕地面積銳減，由20世紀50年代的17198km2減少到現在不足6600km2，水生態系統退化嚴重[3]。河湖魚類等水生生物種類和數量明顯減少，一些珍稀瀕危水生物種趨于消失，水生生物多樣性快速下降。許多湖泊高等水生植物分布范圍縮小，而浮游藻類大量繁殖[2-3]。同時，長江河道無序超量采砂改變河勢水情，使魚類產卵繁育場等關鍵生境遭受破壞，進一步加劇漁業資源衰退。

1.2.2 水域環境污染依然嚴峻

長江干流水域污染趨勢總體有所好轉，但部分河段和支流污染依然嚴重。據《長江流域及西南諸河水資源公報(2016)》統計，2016年長江流域水質劣于Ⅲ類水的河長占總評價河長的17.4%，主要超標項目為氨氮、總磷、化學需氧量、五日化學需氧量和高錳酸鹽指數等。中下游水系污染較為嚴重，符合或優于Ⅲ類水的河長比例湖口以下干流約為59%，太湖水系僅為30%。評價的61個主要湖泊中，中度富營養化湖泊有22個，占評價湖泊個數的36.1%。國家重點治理的滇池、巢湖和太湖等“三湖”水污染仍較嚴重，其大部分水域均為劣Ⅳ—Ⅴ類。三峽水庫、丹江口水庫等重點水庫水質總體尚好，但部分支流仍水質較差。三峽庫區支流入庫河口水質以Ⅳ類為主，丹江口水庫支流泗河和神定河水質為Ⅴ類、劣Ⅴ類，庫區水環境保護壓力較大。

1.2.3 岸線風險源亟需加強控制

目前長江岸邊污染帶長度累計超過600km，入江點源廢污水排放量達330億t，占全國廢水排放總量的40%以上，沿岸城市及附近地區的飲用水安全受到嚴重的威脅[1-2,4]。長江沿岸聚集了4萬多家化工企業，化工產量約占全國的46%，已呈現“化工圍江”的局面，一些企業污水直排、偷排等問題仍較為突出。2014年長江干線港口危化品吞吐量達1.7億t，生產和運輸的危化品種類超過250種，運輸量仍將以年均近10%的速度增長，環境風險隱患大，突發性水污染事故頻繁發生[1,4]。2010—2014年，長江經濟帶11個省市突發環境事件分別占到全國的17%、63%、68%、64%和54%。并且，近年來較大和重大環境事件也大多發生在長江經濟帶內，2014年全國3起重大環境污染事件中，有2起發生在湖北省；16起較大環境事件，有10起發生在長江沿岸11個省市。長江岸線資源無序開發問題尚未解決，尤其長江中下游岸線資源亂占亂用、占而不用、多占少用情況普遍，一些地區城鎮開發建設嚴重擠占江河湖庫生態空間。此外，長江航運污染、旅游服務業污染同樣使長江不堪重負。

1.2.4 陸域農業面源污染不容忽視

目前，長江經濟帶農村粗放式排放生活污水、農村企業隨意排污等現象依然嚴重，養殖廢水未經達標處理排放問題較為突出，2016年農業面源排放量約330億t。長江經濟帶農用化肥施用強度過高，化肥流失造成的農業面源污染占流域污染負荷總量的70%以上。

2 水生態環境保護管理現狀及面臨的挑戰

2.1 水生態環境保護管理取得的成效

圍繞長江流域水生態環境保護，各級政府及相關行政管理部門采取了多種保護管理措施。加快落實最嚴格水資源管理制度和建立以水功能區為單元的水資源保護管理體系，積極推進治污工程建設和實施重點流域水污染防治規劃，實施天然林保護工程和造林綠化行動等。這些保護管理措施的推進實施，促進了長江流域水生態環境的改善。“十二五”期間，長江流域地表水國控斷面優于Ⅲ類水質比例提高了23%，劣Ⅴ類比例下降7.5%，水功能區達標率提高至81.3%，生態環境脆弱地區和重要河湖生態環境用水狀況得到初步改善；污水管網增加約9.3萬km，再生水利用設施增加約80萬m3/d，城鎮污水處理能力增加約2400萬m3/d，污水處理率提高13%左右。天然林保護工程實施以來，長江防護林工程完成營造林任務504.97萬km2，完成退耕還林面積572.79萬km2，累計治理水土流失面積47.29萬km2。

2.2 水生態環境保護管理面臨的挑戰

經各級政府及相關部門的努力，長江經濟帶水生態環境治理取得了一定成效。但目前長江水生態環境保護管理的形勢依然緊迫而復雜，系統性保護不足和協同治理體制機制不完善是面臨的主要問題，具體表現為：

a.上、中、下游缺乏統籌保護，尚未構建長江水域與陸域、沿岸與流域聯動的大保護布局，對長江水域、岸線、陸域存在的各類風險源系統性治理不足，產業布局與結構調整的剛性約束條件有待加強，難以適應“大保護”要求下長江經濟帶水生態環境治理的需求。

b.涉水事務條塊分割管理局面尚未改變，行政區域間合作缺乏制度保障，協調機制尚未建立。以往長江水生態保護以工程性措施居多，相關保護管理措施(如：法律法規、公眾參與、信息共享等)不完善且較為松散，在流域層面上缺乏成套的保護管理制度體系，尚不能適應“共抓”要求下長江經濟帶水生態環境協同保護管理的需求。

3 水生態環境保護管理對策

3.1 加強水域—岸線—陸域系統修復與綜合治理

根據習近平總書記“共抓大保護，不搞大開發”要求，貫徹落實“生態優先、綠色發展”和“山水林田湖草是一個生命共同體”理念，加強長江經濟帶水生態環境保護頂層設計，系統構建水域與陸域、沿岸與流域聯動的大保護布局，統籌上中下游、左右岸整體保護，對水域、岸線、陸域進行系統修復和綜合治理，實施水資源、水環境、水生態協同治理。為適應治理需求，必須加快水域、岸線和陸域風險源的監控體系建設，全面提升長江經濟帶風險源綜合監控能力。此外，還要根據長江流域生態環境系統特點，以主體功能區為基礎，確立并嚴格落實水資源利用上線、生態保護紅線、環境質量底線等“三線”管理制度。

3.2 健全和完善流域綜合管理制度及協調治理機制

3.2.1 完善流域綜合管理的法規制度

從長遠來看，建議盡快制定《長江保護法》等流域性法律法規，依法成立縱橫向一體化的流域管理機構，強化對流域水資源、水生態、水環境一體化管理，確保流域環境治理和生態修復的統一規劃、統一監測、統一監管，并完善流域水資源保護、水生態修復、水域岸線管理、河湖采砂管理、水環境治理、水污染防治等方面的制度，為長江經濟帶水生態環境保護管理提供法律支撐，規范長江經濟帶發展行為。

3.2.2 健全流域與區域相協調的管理體制機制

國家全面推行河長制是對國內現行的流域管理和行政區域管理相結合的水資源管理體制的強化，黨政領導負責制增強了河湖管理的執行力，為流域綜合管理奠定了更加堅實的基礎。長江流域管理機構要順勢而為，將全面推行河長制與流域綜合管理深度融合，積極開展流域管理體制機制創新[5]。建議根據長江經濟帶沿江各省(市、區)的水生態功能定位及保護管理特點，對水生態環境安全負有責任的沿江各地方政府、相關行政管理部門進行統籌協調，探索建立流域管理議事決策機構，實施由中央推動長江經濟帶發展領導小組統領下的相關部委、地方政府及其行政管理部門、流域管理機構協同聯動保護管理的組織模式，創新跨地區、跨部門的長江經濟帶水生態環境保護協商合作機制。

3.3 健全水生態環境保護考核問責機制

在推進長江經濟帶綠色發展，保護長江水生態環境過程中，長江經濟帶沿江各省(市、區)應以國家全面推行河長制為契機，建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，完善長江水生態環境保護的監督考核與責任追究制度。制定長江水生態環境管理評價指標體系與評價標準，針對不同江段實際情況，實行差異化績效評估考核。加強對河長的績效考核和責任追究，對造成生態環境損害的行為，嚴格按照有關規定追究責任。

3.4 建立生態環境保護信息共享和公眾參與機制

在跨部門、跨區域協同聯動保護管理模式下，推進建立省際間污染源、水量、水質、水生物等監測數據共享機制，組建長江水生態環境信息共享平臺，健全信息發布機制，依法依規定期公開水功能區達標狀況、重點生態功能區狀況、河湖水庫尤其是飲用水水源地水量水質等信息，接受社會監督。明確公眾參與長江水生態環境保護事務的范圍，暢通參與渠道，提升公眾參與能力，建立和完善長江水生態環境保護的舉報和獎勵制度，注重發揮非政府組織在參與長江生態環境保護中的作用。

3.5 完善水生態環境保護補償機制

建立政府主導、社會參與的生態補償機制，充分發揮政府、社會、企業和民眾參與保護長江生態環境積極性。按照“誰受益誰補償”原則，探索受益地區與水生態保護地區、流域上中下游地區，建立橫向的水生態環境保護補償機制。在長江經濟帶重要飲用水水源地、重要敏感河段和水生態修復治理區、濕地國家級自然保護區等，全面開展水生態環境保護補償，并加大水生態環境保護補償力度。借鑒國內外已有的成功經驗，并結合當地實際，探索基于資金補償、人才培訓、對口協作、共建園區等方式，構建新型多元化的水生態環境保護補償模式。