中國西部生態脆弱性與政府績效協同評估
——面向西部45個城市的實證研究

張怡夢，尚虎平

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

一、問題的提出

為治理生態脆弱性問題，近年來，黨中央、國務院開始將生態因子納入政府績效發展中。2012年11月，黨的十八大報告首次提出“五位一體”的總體布局，強調“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”。2017年10月，十九大報告又一次強調了政府在發展績效的過程中“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”。這些頂層設計顯示了一個基本道理，即中央政府已經意識到轉變績效觀的重要性，開始要求地方政府在獲得績效的過程中必須將生態保護與改善考慮在內，實現政府生態觀和績效觀的協同*政府生態觀與績效觀協同指向兩個層面，政府在發展績效的過程中，就績效內容而言，是把生態改善作為政府績效不可獲缺還是可有可無的內容；就不同績效間關系而言，是把生態改善視為政治、經濟、社會、文化績效的對立面還是同一面。。為了響應中央號召，西部政府在生態政策制定和執行上做了不少努力，然而從現實頻發的生態脆弱性問題來看，效果并不盡如人意。即便將時間滯后效應考慮在內，很多政策在西部生態脆弱性治理中都沒有實現既定目標。以甘肅省為例，長期以來祁連山局部生態破壞問題十分突出，對此黨中央、國務院多次要求抓緊整改。在中央有關部門督促下，甘肅省雖然做了一些工作，但情況沒有明顯改善。2017年由黨中央、國務院有關部門組成中央督查組就此開展專項督查發現，從2013-2016年，甘肅省相關部門在政策落實、監督和問責等績效生成環節上存在諸多問題，導致甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境破壞問題依然突出[1]。由此可見，即便中央層面環保意愿強烈，甘肅省在履行職責、生成績效的過程中并沒有充分考慮生態保護和改善，未將治理生態脆弱性和發展整體績效相結合，把追求生態績效融入追求經濟、政治、社會、文化等績效當中，真正實現“五位一體”協同發展。鑒于此，我們不禁產生疑問，在西部地區“甘肅問題”僅是特例還是普遍存在的問題？其它西部地方政府在獲取績效的過程中到底是如何對待生態問題的，是否把改善生態脆弱性納入了政府績效范疇，妥善處理了改善生態脆弱性與其它政府績效的關系？為了廓清這些問題，我們決定搜集經驗數據，運用耦合協同評估模型，在構建生態脆弱性、政府績效評估指標體系基礎上計算西部整體的生態脆弱性與政府績效兩系統耦合協同度。

二、理論基礎與研究設計

我國西部生態脆弱性先天不足，近年來惡化尤為嚴重。其主要原因是改革開放以來，地方政府為了提高落后的社會生產力，形成了“惟GDP”的績效觀，長期以犧牲環境保護為代價推動社會經濟高速發展，導致生態系統與其它系統尤其是經濟系統之間“不平衡不充分的發展”矛盾尤為突出。因此，為了有效應對經濟發展與生態保護間矛盾，切實改善生態脆弱性問題，有必要從生態系統與其它系統之間的關系切入進行探討。這也符合系統共生理論和協同理論的基本觀點，世界上一切事物都共生在一個大系統中，它們之間相互影響、轉化。想要解決單個系統的問題，不能局限于該系統本身[2]。遺憾的是，針對生態脆弱性問題，當前學術界較少從生態系統以外尋找答案。現有研究多局限于西部生態治理主體、職能、機構、政策制定與執行等內容，沒有跳出“就生態談生態”的牢籠。

生態問題的重要性和特殊性需要政府在生態領域發揮元治理主體作用。當前中國社會正處于轉型的關鍵時期，現實中的生態問題普遍具有復雜性、多元性、無序性[3]，再加上其公共性和外部性特點，導致生態系統自身難以克服這些問題，需要借助人為的生態治理加以解決。生態治理是一個極為龐大復雜的工程。它不僅涉及生態系統本身，更涉及各種相關的社會關系，需要一個具備公共性的強有力的主體來主導。在現有多元生態主體中，只有政府才能擔此角色。它作為公共權力的代理人和執行者，擁有強大的資源調度和社會動員優勢，這種優勢決定了政府面對復雜的生態問題時，具有在全社會范圍內高效調動人力、財力以及物力資源的實力。相比之下，企業、社會組織以及個人等治理主體的能力較為分散，他們更多能解決生態問題中的“小氣候”而無法承擔整體層面的生態治理職責。與此同時，從政府的職能發展角度來看，隨著我國改革開放的深入，政府財力、物力以及對社會治理的認識力逐漸提升，就職責功能而言，環境保護作為促進“人民幸?！钡闹匾獌热?，將成為政府的一項基本公共服務職責。

在此背景下，地方政府在發展績效、履行職責的過程中到底是如何對待生態脆弱性問題，是否實現了生態脆弱性與政府績效的協同發展成為值得關注的焦點。實踐中的生態治理問題不僅僅涉及生態環境本身，還涉及經濟、政治等其他領域。因此，政府如何對待生態問題，不僅關乎在生態系統內部如何應對生態問題，更關乎在經濟、政治、社會和文化等其他系統中如何對待與生態有關的問題。對于“五位一體”協同發展的政府而言，它在履行職責、發展績效的過程中要正確處理人類社會與自然環境之間的關系，不能將生態治理簡單視為解決生態問題本身，還要將它當作發展生產力、民生、文化等其他領域的重要手段，促進政治、經濟、社會、文化績效，換言之，政府不僅要重視生態保護和恢復，將生態改善作為整體績效不可或缺的一部分，還要在政治、經濟、社會、文化等領域的治理過程中重視并處理好與生態環境之間的關系，實現生態脆弱性與政府績效的協同發展，否則不僅生態環境急劇惡化，還將進一步限制經濟、政治等其他領域績效發展[4]。

事實上，生態脆弱性與政府績效是否協同從根本上反映了深層次的政府生態觀與績效觀是否協同以及政府在績效生成環節中是否存在問題。根據約翰·塞爾(J.R.Sealre)等人的新興生態行為理論，在一個完整的生態治理過程中，涉及觀念—(意向)行為—(實踐)結果三個關鍵內容。其中，觀念是指導行為并內化于行為的主觀能動性，行為是觀念作用于物質世界的轉化過程，前者通過后者轉化成了最終的生態結果。行為和結果共同構成了廣義治理行動全過程[5]。從它們之間的互動關系來看(見圖1)，觀念對行動全過程有較強的滲透和控制作用；行為過程作為行為觀念向結果轉化的橋梁，一方面是滲透著行動者觀念的具體體現，另一方面是導致結果的直接原因，具有現實中的改進意義；行為結果是觀念和行為過程的具體轉化，具有現實中的測量意義。若將政府履行職責視為一個完整的行動鏈條，生態脆弱性和政府績效協同屬于績效結果范疇*即現實中的生態脆弱性和政府績效是否在發展過程中相互促進、現狀均佳。，該結果在深層次上反映了政府當前的績效觀*即政府在發展績效的過程中是否合理對待生態保護。，并受績效生成過程中的諸多關鍵因素——績效使命、績效職責及目標、績效政策、績效執行主體及其行為、績效評估和問責等影響[6]?！拔逦灰惑w”政府需要在三方面都滿足生態與其它領域協同發展，其中結果的滿足依賴于觀念和行為過程。這要求政府為實現結果協同，不僅在觀念上要形成與生態觀協同的績效觀，即政府履行職責時要合理認知人類經濟社會與自然生態環境之間的關系，使其產出和收益不以犧牲環境為代價，還要在行為階段保證績效生成過程每個環節都重視生態領域。由此可見，了解生態脆弱性與政府績效協同情況不僅有利于認識當前西部該兩系統現狀和關系，還有助于明確西部政府績效觀是否實現了與生態觀的協同，以及政府在追求績效的關鍵環節中是否存在問題。其中前者是認識問題的基礎環節，后者是解決問題的提高環節。

上文提及的“甘肅問題”使我們不禁擔憂，當前大多數的西部地方政府是否如甘肅省一樣，在發展政治、經濟、社會、文化等績效過程中依然忽視生態績效，導致生態脆弱性問題依然嚴重。鑒于此，本文運用耦合協同模型，以西部生態脆弱類型為標準選取相關城市為樣本，對西部整體生態脆弱性和政府績效的協同度進行測量，以明確西部政府在履職過程中到底是如何對待生態脆弱性問題的，生態脆弱性系統與政府績效系統是否實現了同步發展、相互促進的良性互動，政府績效觀是否實現了與生態觀的有效協同。但這只是從測量意義上明確了當前西部生態脆弱性改善所面對的困境。若想真正提高二者協同度，最終改善西部生態脆弱性和政府整體績效，還需進一步從改進意義上分析生態行為實施過程即生態績效生成過程的關鍵要素，來尋找限制西部生態脆弱性與政府績效有限協同的原因，將其作為改善協同結果的突破口，為優化西部生態脆弱性提供具體有效的政策工具。因此，本文的研究思路是：首先，搜集可靠的經驗數據，運用實證測量工具——耦合協同模型，計算西部生態脆弱性系統與政府績效系統的協同評估結果；其次，分析限制西部生態脆弱性系統與政府績效協同的績效生成關鍵要素，并基于關鍵要素存在的具體問題提出政策建議。如此一來，我們既評估了行為產生的結果和效果，也分析了促成結果的具體原因并提出了相應的改善措施，同時滿足過程控制和結果控制，符合全面質量管理的核心思想。

圖1 研究思路圖

三、西部生態脆弱性與政府績效耦合協同度模型構建

(一)評估原理

耦合評估模型由Sieber(1981)、廖重斌(1999)、Tolston(2014)等學者創建和不斷完善，該模型遵循協同論和系統論的基本思想，在獲得各系統評估結果基礎上通過計算不同系統之間的耦合度和協同度，明確它們長期以來的互動關系與內在關聯。其中耦合度是測量兩個(及兩個以上)系統的相互依賴程度。協同度是計算系統之間同步發展、相互促進的和諧程度[7-8]。就耦合度和協同度的測量意義而言，以兩系統為例，如果它們耦合度越高，說明系統之間的依賴、影響程度越強；相反，耦合度越低，說明系統之間趨向于互不影響。在兩系統高耦合的前提下，即對于相互依賴、影響的兩系統而言，如果它們的協同度高，說明它們的發展步調一致，是相互促進、和諧共生的；反過來，如果協同度低，即它們的發展步調不一致，說明兩個系統在發展過程中未能互相帶動彼此共同進步、不夠和諧。在兩系統低耦合的前提下，系統協同度這一結果的實際測量意義較弱、參考性較差，即在這種情況下，無論其協同度高低，都較難直接說明系統間的促進程度。

計算耦合協同度包括指標體系構建和實證評估兩個部分，依先后順序涵蓋以下步驟：首先，確定評估對象；其次，構建待評估系統的指標體系；第三，計算指標權重和綜合序參量；第四，基于綜合序參量得出系統間的耦合度和協同度。其中綜合序參量是單個系統的現狀評估結果。為區分指標體系構建和實證評估兩個研究階段，本文在第二部分介紹評估指標確立和評估計算模型，在第三部分詳細介紹實證評估的主要內容，包括評估對象選擇、數據擷取和基于評估模型的指標權重計算及耦合協同度計算等。

(二)評估指標

在實證測量之前，首先需要構建評估指標體系。本文的指標體系構建思路為，從待評估系統的基本內涵和要素出發，運用科學指標篩選方法，分別完成兩系統指標從海量指標池到最終指標體系的篩選(如表1所示)。

具體來看，在生態脆弱性指標設置上，我們在學者Timmerman[9]、Linda[10]、喬青[11]等人提出的“敏感性—彈性—壓力”模型基礎上，根據生態脆弱性的四個構成要素——原生系統敏感性、受干擾程度、恢復能力以及偏離原有平衡狀態程度，初步確定了以“生態脆弱性”為目標層，以“生態敏感性”、“生態彈性”、“生態壓力”和“生態恢復”四個域為準則層的二級指標體系。進一步運用“隸屬度—相關系數—變異系數”構成的指標篩選法，對包括231個具體指標的指標池層層過濾，得出36個四級指標。最終根據四級指標的聚類特點歸納三級指標。本文使用的指標篩選法由學者范柏乃[12]等人提出，后被廣泛應用于評估研究中。其基本原理是通過依次確定指標所屬集合、鑒別該集合內指標間相關性以及鑒別指標是否存在一致偏高或偏低的畸形狀態，以全面分析指標的統計學特性，最終刪除無效指標、重復指標和“變態”指標，構建較為科學合理的指標體系。其中隸屬度分析和相關分析數據來源于單輪德爾菲法獲得的權威專家主觀打分數，變差系數分析主要針對客觀指標，其數據來源于本文評估對象即西部45市的2013年截面數據，從統計年鑒、統計公報、政府工作報告等資料獲取。

在政府績效評估指標設置上，我們從政府績效內涵出發，初步確立了以“政府績效”為目標層，以“行政發展”、“經濟發展”、“社會(文化)發展”、“生態發展”四個域為準則層的二級指標體系。然后在學者尚虎平曾運用數據挖掘技術得出的政府績效評估指標體系基礎上，進一步使用他在此指標體系中計算所得的“支持率”——體現指標重要程度的信息，篩選出支持率高的36個指標作為四級指標。與生態脆弱系統的處理方式一樣，最后根據四級指標的聚類特點得出三級指標*盡管生態脆弱性系統的相關指標與政府績效系統中的生態發展指標看似相似，它們在系統各自的理論內涵框架下的測量(使用)邏輯存在明顯差異，因此其數理統計意義不同，在模型中發揮的作用不同，不會對最終的耦合協同結果造成偏差(不存在類似“共線性”問題)。具體來看，這些指標在生態脆弱性系統的測量邏輯是評價以政府、企業、社會組織以及個人構成的人類社會主體對生態環境的保護程度，以體現生態恢復性；在政府績效系統的測量邏輯是評價在政府績效觀指導下，政府在生態領域履行職責獲取的生態績效，二者的測量意義不同。。

(三)評估模型

在建立了評估指標體系之余，筆者在已有學者研究基礎上依照以下步驟形成了生態脆弱性與政府績效耦合協同評估模型。模型的主要內容是計算兩系統的指標權重、綜合序參量和耦合協同度。

1.熵值法計算指標權重

熵值法是通過明確信息的效用價值即信息熵來確定指標權重的方法，其優勢在于計算過程較為客觀，增強了科學性，具體步驟如下。

(1)

(2)

(3)計算第j個指標下的i個樣本值比重。

(3)

(4)計算第j項指標的熵值，以此判斷指標的離散程度。指標的離散程度越大，對綜合評價的影響越大。

(4)

(5)計算第j項指標的差異性系數gj，指標的信息效用價值取決于指標信息熵hj與1之間的差值，差值越大，指標越重要。

gj=1-hj

(5)

(6)計算指標熵權，以此在熵值基礎上得出每個指標相應的權重。

(6)

表1 西部生態脆弱性與政府績效評估指標體系

2.功效系數法計算指標得分

功效系數(函數)法是根據多目標規劃原理，對每一項評價指標確定一個滿意值和不允許值，以滿意值為上限，以不允許值為下限，計算各指標實現滿意值的程度，以此確定各指標分數，經過加權平均進行綜合，得出被研究對象的最終結果。

(1)計算序參量功效函數。若Ui(i=1,2)是待評估系統的綜合序參量；Xij(i=1,2,3…,m;j=1,2,3...,n)是第i個子系統的第j個指標(序參量)，體現指標達到目標的滿意程度，即單個指標得分。Xij∈[0,1]，0為該指標最差得分，1為該指標最高得分，也即原始理想分值。αij、βij是系統序參量的上、下限值，功效函數xij計算公式為：

(7)

(2)計算綜合序參量。該綜合序參量即為指標綜合得分，其中xij是各個指標序參量得分，λij是相應指標權重。

(8)

3.耦合度、協同度計算

參考協同學的基本原理，在已有結果基礎上，耦合協同度的計算過程及其評價標準如下。

(1)計算耦合度。其原理是借鑒物理學的容量耦合概念以及容量耦合系數模型計算耦合度，以明確系統之間的依賴程度。其中C為耦合度，U1、U2分別為各系統綜合序參量。

(9)

(2)計算協同度。其原理是借鑒協同學的基本理念計算協同度，以明確系統之間的同步或非同步發展的和諧程度。其中C為耦合度，D為協調度，T為綜合協調指數，反映了系統間整體協同效應，一般T∈(0,1)以保證D∈(0,1)。U1、U2分別為系統綜合序參量。a、b為待定參數，反映待測量兩系統的重要程度，在此我們認為二者程度同等重要，取值均為0.5。耦合度和協調度的判斷標準如表2、3所示。

(10)

表2 耦合度分級標準

表3 協同度分級標準

四、西部生態脆弱性與政府績效耦合協同度實證測評

(一)評估對象

當前實證研究的對象多局限于北方農牧交錯區、南方紅壤丘陵山地、西南石漠化巖溶山地等重點生態脆弱區中的其中一個，較少有針對西部整體生態情況的研究。因此本文將西部整體納入研究范疇，對其范圍內的所有生態脆弱區域加以研究。在研究對象選擇中，我們參考中國三級行政區劃，確定了第二級“市(自治州、區)”作為抽樣框，包括直轄市、副省級城市、地級市、自治州、地區等行政區域，然后在抽樣框內進一步篩選構成最終樣本集合的具體城市，保證評估對象既不過于宏觀，又不過于微觀。在具體城市選擇上，依照地貌特點、溫濕狀況、區域差異和生態環境等自然地理特征，參考《全國生態脆弱區重點保護區域》、《全國生態功能區劃》、各省市生態脆弱區劃等權威資料，我們將每個省份的生態區分別對應到所屬“市(自治州、區)”一級行政區域，選擇其中一個城市作為待評估城市樣本集合中的單個元素，不同生態區可對應同一城市。以內蒙古為例，根據官方規定，內蒙古有5個生態區(如表4所示)，我們在每個生態區內分別選擇一個城市代表該生態區作為待測量對象，其中科爾沁沙地遼河上游生態區和陰山北麓——渾善達克沙地生態區共同對應赤峰市，確定該省的研究對象包含4個城市。最終本文篩選45個城市作為評估對象(見表4)。

(二)評估數據

本文的評估數據是西部生態脆弱性系統、政府績效系統的各指標原始數據，用于計算指標權重、綜合序參量、耦合協同度。筆者依據指標的不同特性(定性、定量)選擇數據擷取方式。定性指標主要是公共服務滿意度指標和主觀生態指標，如“主要地質地貌類型脆弱度”，可通過問卷調查獲取。在具體操作上，我們根據不同服務內容、不同生態特點設計五級量表，選擇當地居民和政府工作人員填寫，獲得內外部顧客滿意度，選擇生態學、地理學相關專家填寫，獲取專業的生態程度劃分。對定量指標而言，為保證數據完整性、時效性，我們選擇2013-2016相關數據。數據來源為省市統計年鑒、所屬省市統計公報、政府工作報告、環境公報以及當地統計局網站、氣象局網站等。

(三)實證評估及結果

根據上文生態脆弱性與政府績效耦合協同評估模型，我們在各指標原始數據基礎上，首先得出了適用于研究對象的指標權重(如表1所示)，其次得出了西部整體和45個城市的系統間耦合度、協同度(如表4所示)。整體上，中國西部生態脆弱性與政府績效的協同程度處于“高耦合度(0.998)、低協調度(0.692)”。從耦合協同模型反映的數據結構規律可知，在耦合度高的前提下，系統間高協同度需具備兩個基本前提：其一是二者的綜合序參量盡可能均處于整體程度的較高值，其二是二者的綜合序參量之間差距盡可能較小，體現它們協同進步的正向步伐不僅速度較快，步調節奏也具有一致性。在本文中，西部整體的兩系統序參量分別是0.450、0.511，處于中級程度，說明此兩系統協同度低的原因是它們均處于整體較差值，且存在一定差距，其中生態脆弱性更差，一定程度反映了前文提及的“甘肅問題”并非特例。具體來看，中國西部生態脆弱性系統與政府績效的耦合協同特點可歸納如下。

首先，“高耦合度、低協調度”顯示了西部生態脆弱性與政府績效之間存在高度相互依賴關系。西部生態脆弱性與政府績效兩系統耦合度的整體值為0.998，各市該值介于0.981-0.999，說明西部整體以及所有城市均處于“高度耦合”，即生態脆弱性和政府績效之間有著強勁的互動關系。從數據上證明了生態脆弱系統和政府績效系統背后所反映的政府生態觀和績效觀之間相互影響、依賴程度高，體現為“你中有我、我中有你”相輔相成的嵌套關系。這意味著，一個注重生態文明建設的績效政府，必須將其生態觀與績效觀相互融合，實現二者的和諧共促，最終有利于自然——社會系統的長遠發展和統籌協調。

第二，“高耦合度、低協調度”顯示了西部生態脆弱性與政府績效之間相互促進的和諧程度較低。西部生態脆弱性與政府績效兩系統協同度的整體值為0.692，各市該值介于0.551-0.794，說明除了個別省的小部分城市處于“中度協調”，西部整體、大部分城市僅處于“初級協調”，即生態脆弱性和政府績效之間互相促進的協同程度低。從數據上證明了西部大部分地方政府的生態觀和績效觀相互促進的和諧程度僅處于“及格線”附近，當前政府的績效觀是非生態的，不僅在發展政治、經濟、社會、文化績效時沒有將解決生態脆弱性考慮在內，在解決生態脆弱性問題時也未能處理好與政治、經濟、社會、文化績效的關系。

第三，政府兩觀不夠協同使得西部生態脆弱性處于“及格線”以下，體現為“先天條件欠佳，后天營養不足”。除了個別省的小部分城市處于“重度脆弱”，西部整體、大部分城市的生態脆弱性處于“中度脆弱”，均在滿分值的60%以下，從數據上驗證了在政府兩觀的有限協同下，當前西部生態脆弱性較為嚴重的客觀現實。具體來看，西部整體和各市在“生態敏感性”、“生態彈性”、“生態壓力”、“生態恢復”四個領域的結果呈現出較強的一致性。其中生態敏感程度和生態壓力相對適中，生態彈性和生態恢復能力相對較差，這表示西部生態環境不僅先天基礎不高、外界干擾較強，其自身抵抗干擾能力和后天外界施以“援助”應對干擾能力都較差。

表4 西部生態脆弱性與政府績效的耦合協同度

注：1、★★★★☆表示高水平耦合階段。2、●●■○○表示勉強失調，●●●○○表示初級協調，●●●■○表示中級協調。3、指標進行了正則化處理，計算結果越高、程度越好。

第四，政府兩觀不夠協同使得當前西部政府績效處于“及格線”左右，體現為過度追求經濟績效，忽視生態績效。除了重慶市政府績效高于及格線、個別城市政府績效遠低于及格線，西部整體和大部分城市的政府績效徘徊在滿分值的60%上下，從數據上說明了盡管政府績效水平總體上較生態脆弱程度好，卻依然有很大的上升空間。具體來看，西部整體和各市在“行政發展”、“經濟發展”、“社會(文化)發展”、“生態發展”四個領域的結果具有較強的一致性。經濟績效“形勢大好”，行政績效緊跟其后，社會績效努力爬坡，生態績效緩慢上路的趨勢，顯示了在“發展才是硬道理”下，西部政府依然以經濟績效為主要任務，忽視生態治理。

五、限制西部生態脆弱性與政府績效協同的績效生成關鍵要素分析

上文評估結果顯示了西部生態脆弱性和政府績效兩系統間的有限協同，為進一步明確限制該結果的深層原因，還需分析政府在實施績效行為過程中的關鍵要素。從本文實證結果可知，在常規治理和運動治理相互轉化的連續譜系中[13]，由于缺乏動力機制，西部政府幾乎在績效生成過程中的每個關鍵要素上都存在直接或間接制約兩系統協同的問題，最終阻礙了西部生態脆弱性治理和整體績效發展。

(一)狹隘化的績效合法性使得地方政府形成了忽視生態治理的扭曲責任感和使命感，限制了政府的兩系統協同

從委托——代理理論來看，由于中央政府和西部政府的合法性內容不同，導致了生態責任和使命上的央地差異。就中國政府整體而言，其作為人民授權的代理人，在合法性選擇上需要以“人民的幸福”為根本出發點。因此中央政府的責任和使命是維護國家機構與社會整體有序發展[14]。囿于改革開放初期的社會矛盾，中央政府和地方政府形成了以經濟績效為主的合法性基礎。隨著改革深入，社會矛盾開始轉變，其中“不平衡不充分的發展之間的矛盾”也包括經濟飛速發展和生態急劇惡化之間的矛盾。因此黨中央和國務院自上而下提出了生態文明建設和“五位一體”的總體布局，意味著中央政府層面更新了績效合法性內容，將生態績效納入其中，并加強相應的生態責任和使命。然而政府并非“鐵板一塊”，相對于中央政府，地方政府不僅是人民授權的公共權力代理人，也是其上級政府授權的地方代理人。這種與中央不同的權力來源使得地方政府的績效合法性不僅考慮人民需求、對外負責，還得考慮上級意志、對上負責。地方政府受具有“經濟人”和“政治人”雙重特性的地方官員的掌控，在實踐中更傾向于以上級意志確定其績效合法性內容。在激勵和約束制度未變的情況下，盡管近年來中央在錦標賽中加入了“綠色”績效評估，地方間績效比拼依然以經濟績效為基礎[15]，缺乏改善和保護生態的動機、責任與使命感，表現為政府的兩觀協同性不足。

(二)西部政府在績效目標設置上過度重視泛經濟化的“整體顯績”和“生態顯績”

地方政府實施績效主要依賴于以目標責任制為主的政權實踐方式。在生態目標設置上，如果能合理設置其具體內容和比例，有助于實現政府的兩觀協同。然而從當前情況來看，地方政府過度重視“整體顯績”和“生態顯績”，它們的共同特點是泛經濟化，而非真正體現需要解決的生態脆弱問題，導致西部在績效目標上過多設置了經濟目標等能使西部政府在地方競爭中輕易勝出的“顯績”[15]，忽視經濟與生態等領域之間的協調性。從西部有限的生態目標來看，它們更多是市場經濟要求的、公民強烈訴求的、上級強烈重視的目標，如以“一票否決”為代表的生態懲罰性指標。這些目標的共性是地方政府迫于上級或外部壓力不得不完成的，或是使它們在同級地方政府競爭中容易勝出的，常以運動式治理而非長效治理的方式存在。此外，還存在一些技術性問題導致的目標內容不合理設置，包括避重就輕、模糊處理、簡化處理、不合理“加碼”等，為后續環節中的政策“縫隙”、執行“失范”埋下了伏筆。究其原因，之所以出現不合理的目標設置，是因為在當前階段，經濟績效仍然是決定西部政府及其官員利益的關鍵因素。

(三)西部政府在績效政策制定上存在不同程度的政策分離問題

績效政策作為西部政府履行職能的依據，應該通過政策協調實現兩系統協同。這種協調不僅應存在于生態政策制定之間，還應體現在生態政策與其他政策制定間。通過將多個復雜的公共問題納入同一個政策網絡中，消弭不必要的政策交叉(重復)或政策分離(沖突)，實現帕累托最優和降低運行成本[16]。然而，本文的“生態政策完備性”等指標結果顯示，在碎片化的決策體制以及現有的績效目標下，地方政府在績效政策的設置上存在不同程度的政策分離和不協同，嚴重阻礙了政府生態績效和其他績效的相互兼容和促進。具體來看，這種不協同首先體現在生態政策與其他政策的關系上。西部政府目前依然將常規治理的優先次序和資源配置聚焦于以經濟發展為主的非生態領域上，而這些領域內的相關政策至今還沒有與生態保護有機結合。其次還體現在生態政策內部。在有限的生態政策中，生態評估、認證、開發、補償、審計等諸多領域的政策缺乏整體架構，導致它們存在相互沖突甚至矛盾的問題。

(四)西部政府內部不同績效主體之間的協作不足，導致生態領域的“治理消解行政”

除了政策制定層面的不協同，生態績效目標和政策執行層面的“失范”也限制了政府的兩系統協同。這些失范行為除了與績效生成過程前端的績效責任與使命、績效目標與政策不盡合理有關，更與執行政策的績效主體行為有關。在“獨角戲”式直控型環境體制下，生態績效目標和政策的執行主要依靠不同層級的政府內部主體，包括上下級政府和部門間、同級政府間、同級政府不同部門間以及環保部門不同機構間的關系。這些主體在不同利益目標驅使下形成了執行過程中的一系列“選擇性”和“策略性”等偏差行為，導致生態政策在執行過程中的“治理消解行政”。具體來看，在上下級政府間關系中，下級因直接面對基層群眾，時常主動或被動從群眾需求出發治理生態問題，而地方上級為了保證整體的經濟發展程度，要求下級注重經濟顯績，在此矛盾下，下級不得不迎合上級改變策略。在同級政府間，政府秉持著“競爭到底”的利益博弈原則，在執行過程中集中一切資源優先解決上級看重的、臨地領跑的以及流動性和外部性較低的項目，而非以治理生態問題為初衷。在不同部門間，地方環保部門在“塊塊”結構的屬地管理制約下處于弱勢地位，導致它們在實際工作中有心無力。在同屬環保部門的不同機構間，職權層面的政策和目標設置不完善導致了機構重復設置、職能錯位等體制性障礙，使它們在執法過程中出現執行“走樣”。

(五)西部政府生態績效評估和問責機制存在技術和制度弊端，導致其激勵與約束效力失靈，未在監管層面發揮有效作用

政府生態治理的有效性依賴于貫穿此過程的有效監管工具，即全過程生態績效評估與問責。全過程政績評估與問責通過其激勵與約束效力發揮作用。如果這種效力有助于西部政府在發展績效的過程中重視生態改善，將有利于促進西部生態脆弱性與政府績效協同。根據“生態政府績效評估重視度”等指標結果可知，近年來，西部政府愈發重視生態績效評估，圍繞一系列環保指標設置了生態評估制度，在一定程度上起到了改善生態的積極作用。然而，這種積極作用極為有限，即便是那些看起來形式“規范”、內容“達標”的績評方式，也沒有發揮其應有的作用與效果。這一方面源于生態績效評估作為技術治理的重要手段，存在其自身的技術缺陷，如評估者以“拍腦袋”方式確定生態指標導致的指標內容不合理、權重過小等問題；另一方面源于評估制度的深層邏輯與評估激勵、約束效力兼容性不足，即評估主體作為評估客體的利益共同體，主導評估過程和結果，導致約束效力陡降，與此同時，評估客體面對的績效任務過重，超出了科學的合理范圍，導致激勵效力陡降。在此基礎上，“連帶制度”和“關籠子”式考核結果使用也失去了其應有的問責效果，進一步阻礙了評估效力。

六、突破西部生態脆弱性與政府績效有限協同的路徑

西部生態脆弱性與政府績效有限協同結果受制于績效生成過程的關鍵要素，想要提高二者協同度，以改善生態脆弱性，進而提高政府整體績效，還須從這些關鍵要素入手。在實踐中，這些關鍵要素依靠以目標管理責任制為主的行政職責履行制度發揮作用[17]：各級政府在現有組織架構下，選擇不同目標的實施主體，以目標導向作為職責使命，以績效目標為職責清單，以績效政策為責任落實依據開展日常工作，上級政府對照績效目標的完成情況評估、問責下級政府。因此，突破西部生態脆弱性與政府績效有限協同的可操作路徑還需從優化目標責任制和生態組織結構入手，以強化績效實施主體追求生態績效的動機和實現路徑。

首先，施行生態導向目標責任制，強化各級政府的生態使命和職責。多年來，中國政府實施經濟型目標責任制。生態目標責任制僅是針對個別生態部門的專項評估制度，缺乏足夠的約束和激勵效力。為解決生態問題，有必要轉變現有政府目標責任制為生態型，即以生態導向為前提，制定相關績效目標和政策。在績效目標設置上，加強生態績效目標的比例，并制定生態綠色型經濟、政治等協同性目標，如以“綠色GDP”代替“GDP”，化生態“潛績”為“顯績”。在績效政策制定上，以發展“生態政府”為前提，處理好生態保護與經濟、政治等發展之間的關系，制定協同政策，實現生態現代化理論所強調的“通過政策推動的技術革新和市場機制，促進工業生產率的提高和經濟結構的升級，取得經濟發展和環境改善的雙贏結果”[18]。

其次，完善“結構性協同機制”和“程序性協同機制”，加強績效主體之間的有效協作。前者指建立協同的組織機構作為績效主體協作的組織基礎，后者指針對協作需要的程序和步驟制定協同制度，以供這些主體共同議事、交流信息、控制監督等[19]，使他們成為利益共同體，并在完成工作的每道工序上都有協作、溝通的制度基礎。事實上，十八大以來，西部個別地區也嘗試性地建立了類似的協同機構和相關制度，如環保生態聯席工作機構和制度，然而這些機構和制度更多是緊急情況下的運動式治理產物，在常規治理中效果甚微。未來可依照2018年新一輪黨和政府機構改革的思路，推進地方政府機構改革，合并生態類部門和職責為新的常設機構“自然資源與環境保護局”，增強其行政地位并制定針對不同部門的協作制度，以避免部門職能交叉問題。

最后，通過數字治理、第三方評估等方式克服生態績效評估制度的缺陷，從技術治理角度增強生態激勵和約束效力。首先，在評估主體上，采用吸納外部專家的政府系統內部評估及外部第三方評估相結合的方式，加強評估主體的中立性。并由權力機關負責監督評估主體的評估行為，保證權力機構的監督作用，規避評估過程中出現的腐敗尋租問題。其次，在評估內容上，依照績效目標合理設置因地制宜的生態及跨領域協同性指標，既保證評估差異性又滿足評比公正性；合理量化定性指標，盡可能避免信息模糊導致的評估誤差；慎用“一票否決”的強約束措施，防止因績效目標不當或評估方法不當形成的激勵層面的目標替代，誘發評估客體的不良非正式行為。再次，在評估方法上，提高評估主體的專業技能，使用主客觀評估法增強評估指標設置、權重及結果計算的規范性，盡量克服因“拍腦袋”等方式造成的技術型評估偏差。第四，在績效信息上，采用數字治理方式，要求評估客體在政務數據信息系統中實時上傳績效信息，輔以階段性抽查以杜絕篡改數據等不良行為。最后，在績效結果使用上，設置合理的生態績效問責制度，結合過程評估和結果評估結果，獎罰分明；嚴格落實生態環境損害責任終身追究制，從問責角度倒逼績效主體重視生態職責。