文化旅游產業中PPP模式研究

胡 鈺，王一凡

(清華大學新聞與傳播學院， 北京 100084)

一、研究背景

2018年3月13日，十三屆全國人大一次會議表決并通過了關于國務院機構改革方案的決定，批準設立中華人民共和國文化和旅游部。方案提出，將文化部、國家旅游局的職責整合，組建文化和旅游部，作為國務院組成部門。根據國務院的介紹，文化和旅游部的設立旨在為增強和彰顯文化自信，統籌文化事業、文化產業發展和旅游資源開發，提高國家文化軟實力和中華文化影響力，推動文化事業、文化產業和旅游業融合發展。

在文化旅游業發展面臨重大機遇與需求的同時，資金不足、人才短缺、運營低效等難題也制約著行業的發展。龔紹方提出，產業觀念、管理體制和立法缺失極大地制約了我國文化旅游產業的發展[1]。從投資模式上看，以政府投資發揮主導作用的發展模式難以有效地促進文化旅游產業的發展。隨著我國投資和財政管理體制的改革，國務院、國家發展改革委等相關政策都鼓勵采用PPP模式進行文化旅游開發。如2016年出臺的《文化部辦公廳關于做好第三批政府與社會資本合作示范項目申報篩選工作的補充通知》提出，將采取PPP模式的文化基礎設施、文化旅游項目、文化金融服務中心、文化資源保護與利用項目等納入支持范圍。2018年文化和旅游部、財政部聯合印發的《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的知道意見》就調動更多社會資源參與旅游業發展，探索推廣旅游PPP實施路徑、發展模式及長效機制，提高旅游投資有效性和公共資源使用效益，建設一批旅游PPP示范項目作出全面部署。

目前，PPP模式已逐漸成為加強文化旅游基礎設施建設、促進文化旅游產業發展的重要手段，是各地政府推動文化旅游產業的重要著力點。截至2017年10月31日，財政部政府和社會資本合作中心公開的PPP項目管理庫中顯示，全國PPP項目數量為6806個，投資額共計102003億元；其中，旅游行業項目數量為306個，占全國項目總量的4.5%；文化項目數量191個，占全國項目總量的2.8%(見圖1)。

圖1 入庫項目分行業分布數據來源：財政部。

二、文獻回顧

(一)文化旅游產業的內涵及作用

國外學者對文化旅游產業的融合發展與可持續性進行了探討,認為文化和旅游的融合對于提高旅游活動的吸引力以及推動文化旅游的發展有重要作用。Bachleitner和Zins[2]對文化旅游產業的融合發展進行研究，發現將文化產業融合到旅游產業中可以提高旅游目的地對旅游者的吸引力，并且指出二者融合可以開發出以文化為基礎的遺產旅游、宗教旅游等。Al-Hagla[3]認為文化的可持續性是文化旅游發展的最大價值，指出文化旅游與經濟發展之間密不可分，應從生態發展的視角來研究文化旅游的發展，而且文化可持續性是實現文化旅游發展的重要保證。

國內關于文化旅游產業的界定存在不同的觀點。張廣海和孫春蘭[4]提出，目前對于文化旅游產業概念的界定還沒有統一的論述，他們認為文化產業和旅游產業緊密聯系、相互融合，形成了文化旅游產業，文化旅游產業的發展需要構筑文化旅游產業鏈，并對其拓展延伸，從而產生規模效應和互動效應。部分學者對文化旅游產業的研究聚焦于文化遺產相關的旅游產業，如李云濤提出文化旅游產業主要是由人文旅游資源所開發出來的產業，是為滿足人們的文化旅游消費需求而產生的一部分旅游產業[5]。文化旅游產業化是打造文化旅游產業市場主體的企業化、系統化、市場化、規模化基礎性的產業運動。更多的學者認為文化產業與旅游產業緊密聯系，文化旅游產業是二者相互融合的結果。

本文認為，文化旅游產業是基于文化產業和旅游產業深度融合，以文化創意為靈魂、以觀光旅游為載體、以新場景打造為重點的新型文化業態。

文化旅游產業具有低污染、高收益、高附加值、可持續性等特征，對于經濟增長、經濟結構轉型升級、拉動消費、促進就業、傳播文化等具有重要推動作用。

文化旅游產業對傳統產業結構轉型有很強的推動作用，有利于傳統服務產業的升級。龔寧認為基于資源整合的文化旅游產業發展模式是一種可以實現空間結構合理、功能布局完善、生態環境良好、市場高效運轉的文化旅游產業發展模式[6]。文化產業和旅游產業的互動與融合有利于區域文化、經濟、社會的協調發展，可以從根本上推動中國旅游產業與文化產業的大發展。

文化旅游產業有利于促進先進文化的傳播，讓靜態文化動態化，地下文化顯性化。文化旅游產業還對提升產業的國際競爭力、弘揚優秀傳統文化、提升國際形象等具有重要作用[7]。文化產業的發展可以借助旅游市場這個平臺，開拓文化消費市場；旅游可以為文化資源的開發提供載體，促進文化的傳播和交流。

(二)PPP模式的特征及理論基礎

PPP(Public Private Partnership)是指政府部門和社會資本為提供公共產品和服務而建立起來的一種伙伴關系，其核心特征在于政府和社會資本利益共享、風險共擔、長期合作(圖2)。政府部門負責確定公共服務要求，并進行必要的協助和監管，社會資本則發揮其資金、技術、人才優勢，按照政府的要求建造公共設施、提供公共服務，并通過從政府部門收費或從使用者收費，獲得合理投資回報。項目各參與方發揮各自的優勢，共擔風險，共享收益，最終實現以更低成本提供更高質量的公共服務[8]。

公共產品理論認為公共產品具有非競爭性和非排他性，需要由政府提供[9]。準公共產品具有部分私人產品的性質，在提供時引入市場化機制，通過政府補貼和向使用者收取費用的方式彌補生產成本。PPP模式可以解決公共物品項目效益低、投資回報期長、政府財政負擔等問題，提高資源的利用率，優化資源配置，提高社會福利。以Hood等[10]

圖2 PPP模式特點圖

為代表提出的新公共管理理論認為傳統的公共行政已經不能適應迅速變化的信息社會的發展，主張政府公共部門應采用私人部門成功的管理方法和競爭機制，提升公共產品質量，重視公共服務效率，實現資源的優化配置，從而更好地履行政府職能。PPP模式通過引入社會資本先進的管理技術、資金及人才等，有助于實現政府職能的轉變。

文化旅游產業具有公益性和經營性的雙重屬性。一方面，大部分文化旅游開發依托自然景觀、文物古跡等公共資源，客觀上需要政府主導開發，以保障公眾共同享受公共資源的權利，如《旅游法》規定：利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。同時，文化旅游產業具有顯著的正外部性，文化旅游的發展會提升區域的吸引力，進一步帶動區域整體的發展。另一方面，文化旅游產業發展又要注重市場化運營，降低運營成本，不增加財政負擔，產生經濟效益。可見，文化旅游產業具有公益性和經營性的雙重屬性，符合PPP模式的初衷。

PPP模式可以解決公共物品項目效益低、投資回報期長、政府財政負擔大等問題，提高資源的利用率，優化資源配置，提高社會福利。文化旅游產業的發展需要大量的投入，資本規模在一定程度上決定了產業發展的規模和速度。利用社會資本在資源、人才、技術、經驗等方面的優勢，可以使得產業有序發展，提高運營效率和服務質量，最大程度地發掘出文化旅游資源的價值。PPP模式能夠整合社會資源，改善公共服務質量，提高公共服務效率。楊俊龍[11]指出PPP具有三方面重大效應：緩解政府負債壓力，降低政府融資風險；發展混合所有制經濟，提高資源配置效率；增強各方契約意識，切實轉變政府職能。通過PPP提供社會公共產品時，會實現公共利益最大化，PPP模式能有效結合政府與社會資本的優勢，解決公共服務的資金、管理等各方面的問題。何軍[12]認為文化旅游產業中大量的資源由國家所有，發展文化旅游產業所需的資金大、人才短缺，開發的周期長，具有非常高的風險和不確定性。在這種情況下，PPP這一合作模式很好地解決了文化旅游產業發展面臨的難題，通過引入市場化機制，解決政府融資難、投資效率低下等問題，并使得社會資本擴大投資領域，取得合理收益，從而實現政府與社會資本共贏的目的。支曉坤[13]指出文化旅游項目存在著資金短缺、管理混亂等諸多問題，由于文化旅游項目融資較少，主要資金來源基本來自于政府財政資金和銀行貸款，導致很多項目在前期階段就面臨流產。趙華[14]提出應借助PPP投融資項目轉化管理運營模式，促進特色小鎮旅游產業可持續發展。

(三)實踐中文化旅游產業PPP模式的類型

一是曲江PPP模式——“文化旅游帶動土地升值”模式。曲江文化產業園根植于文化遺址資源，具備遺址保護和文化產業發展的雙重功效[15]。曲江管委會依托西安曲江文化旅游產業投資(集團)有限公司，采取“曲江PPP模式”進行大明宮項目開發建設，其交易結構如下：政府依托西安曲江文化旅游產業投資(集團)有限公司，通過資產證券化和產業投資基金、政策性貸款等渠道籌集資金，主要用于非營利項目的開發建設；引入香港中國海外發展有限公司進行相關配套基礎設施以及高檔住宅和商務中心等重大工程項目的投資建設；引入中國建筑股份有限公司進行周邊開發項目工程建設及城市資源運營合作框架協議；引入恒大地產集團西安有限公司參與大明宮周邊的城中村、棚戶區改造。曲江管委會和西安曲江文化產業投資(集團)有限公司采取了“先公建造景、后土地升值”的開發模式，在大明宮遺址項目中，先建設完成遺址公園部分，之后再將周邊的土地轉讓給實力較強的地產商，由地產商組織周邊環境的改造與開發建設，以提升公園周邊土地價值，為其他項目的開發建設籌集資金。

另一是華僑城PPP模式——“文化+旅游+城鎮化”模式。華僑城通過政府與社會資本以PPP模式開發甘坑新鎮，提供“整體解決方案”，由政府回購來做文化設施規劃建設、通過特許持續經營來做旅游產品投資和運營、通過政府采購或使用者付費來做城市公共產品規劃等。在產業方面，以導入和培育具有高科技含量和高藝術水準的原創文化內容產業，形成高端文化創意產業園區，帶動“文化+”相關的科技、旅游、商業、生態、農業、教育、家居等現代新型城鎮化產業的轉型升級和快速發展。從收益來源看，華僑城的收入主要是旅游門票收入、文化演藝收入、商業地產收益和房地產開發收益，即通過高收益的房地產業為高投入、高投資的旅游業提供穩定的資金保障和風險規避，旅游帶動地產，地產反哺旅游，兩者互動發展。

目前，PPP模式的應用主要集中在市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護等領域，這些領域成為學術界的研究焦點，成果較多；而文化旅游產業方面的應用與研究成果則相對較少，研究重點主要集中在合規性、風險、模式借鑒和案例概況等方面，缺少深入探討文化旅游產業PPP模式的應用特點。本研究力圖研究PPP模式在文化旅游產業中的應用，找出問題的關鍵節點和有效解決方案，不僅有利于政府和企業完善PPP模式的合作內容和交易結構，還能為政策制定提供參考，使得文化旅游產業更好地發展，滿足人們不斷增長的美好生活需要。

三、研究問題與研究方法

(一)研究問題

本文研究的核心問題是PPP模式在文化旅游產業應用中的主要特征、突出問題及解決方案。圍繞這一核心問題，訪談主要關注以下六個問題：

(1)區域發展文化旅游產業需具備哪些條件？

(2)文化旅游產業PPP模式包含哪些合作內容？

(3)物超所值的PPP模式有哪些特點？

(4)文化旅游產業應用PPP模式有何優勢？

(5)當前文化旅游PPP項目存在的問題有哪些？

(6)文化旅游產業PPP項目的有效路徑和發展建議？

(二)研究方法

本文主要的收集資料的方法為深度訪談法(in-depth interview)。深度訪談通常采用半結構、直接的訪談方式，在訪談過程中，通過掌握高級訪談技巧的調查員對被訪者深度地訪談，使得研究者有機會認識、了解當事人的經驗、觀察和體會，另外也有機會聽到當事人對自己經驗的解釋，了解當事人的世界觀，對周遭的人、事、物的看法及其相互之間的關系。本文選取深度訪談法的原因在于該方法能了解受訪者的經驗，并能通過提問了解受訪者對經驗的認識和進一步說明，從而達到挖掘PPP模式在文化旅游產業中應用的特征、問題和解決方法。

(三)研究實施

本次調研共訪談16人，受訪者分別來自于政府研究機構，第三方平臺，高校，咨詢公司，社會資本職能、業務、運營管理部門，入駐企業等，對文化旅游產業和PPP模式有著豐富的從業經驗和專業知識，了解PPP模式在文化旅游產業運用的模式、特點和存在的問題。對不同機構的受訪者進行訪談不僅能夠了解PPP模式在文化旅游產業中運用的各個方面，訪談信息之間也可以相互印證，提高訪談信息的廣度和準確性。

表1 受訪者簡介

為了解文化旅游PPP存在的共性問題，以及深入挖掘具體案例的應用特點，訪問分為兩個階段。第一階段的訪問，主要關注當前文化旅游PPP中存在的主要問題有哪些，訪問的對象主要是政府研究機構、第三方產業聯盟、學術研究機構、咨詢機構。第二階段的訪問，根據第一階段訪談專家的建議和意見，選取了一個具體的文化旅游PPP模式的典型樣本進行深入分析。在對共性問題進行歸納的基礎上，通過對典型案例的相關管理者和參與者進行深度訪談，探討文化旅游PPP模式的具體特征，進而得出具有一定普遍意義的發展建議。

四、文化旅游產業PPP模式中的問題和探索

(一)文化旅游產業PPP模式中的問題

1.文化旅游PPP項目總體落地率不高

據財政部統計，全國示范項目中，截至2017年9月，旅游項目的落地率為60%，遠低于市政工程、科技、養老、交通運輸等領域(圖3)。受訪者C指出“當前PPP項目中市政工程、交通運輸行業項目較多，有成熟的經驗借簽，社會資本能夠很好控制風險；而每個文化旅游項目有各自的情況，能夠借鑒的成熟經驗較少”。受訪者D則認為“文化旅游項目采用PPP模式實施，需要挖掘各個項目特點，包括當地的資源、特色、產業等，并根據項目特點設置合理的運作方式、回報機制、風險分配機制；其中，項目運作方式要符合項目情況，并切實可行，回報機制要根據項目特點及運營方案設置，績效考核機制等設置應結合運營方案。目前，還不能將一個成熟的旅游項目的運作模式簡單復制到另一個項目上，無法通過可借鑒、可復制的成熟項目模式進行推廣”。

2.文化旅游PPP項目多為單體項目，難以達到運營效果

滿足用戶綜合體驗需求是文化旅游的關鍵，社會資本參與文化旅游PPP多為單體項目，難以達到整體運營效果。文化旅游產業本身是一個關聯性和綜合性極強的產業，文化旅游產品不僅涉及到與旅游高度相關的包括交通、建設、生產制造、商業、餐飲、住宿等多個行業，而且其獨特的文化體驗依賴于文化產業的集聚和發展。單體項目難以發揮統籌優勢和協同效應，容易導致項目重視短期利益和局部利益，影響項目的整體運營效果。受訪者F指出“社會資本參與文化旅游產業往往僅涉及某個具體環節，如投資、建設、運營，僅參與某個環節的經營容易注重短期利益和局部利益，難以顧及整體效應和長期可持續發展。規劃環節沒有專業的社會資本參與和提供咨詢，容易造成落地困難，甚至影響實際運營效果。如基礎設施和公共服務的配套不能與景區建設同步，會嚴重影響景區的吸引力和接待能力”。而受訪者E則認為“目前，政府僅將一個區域的文化旅游產業做成PPP項目，而與文化旅游相關的其它配套跟不上，影響了文化旅游PPP項目的運營效果，社會資本的收益無法保證”。

圖3 文化旅游PPP項目落地情況數據來源：財政部。

3.單一文化旅游產業運營風險大，風險分擔機制缺失

一些地方在推出文化旅游PPP項目時，總是強調當地文化、旅游資源的獨特性，但是資源的獨特性不等于產業的獨特性，并不能保證文化旅游產業的競爭力，更不能保證社會資本盈利。受訪者G指出“盡管每個地方政府都在強調其文化旅游資源的特色，實際上全國文化旅游資源同質性非常高，可替代的旅游產品非常多”。目前，政府推出的文化旅游單體PPP項目，社會資本沒有“試錯”機會，不能通過其它產業的發展分擔風險，參與意愿不強。受訪者C認為“文化旅游項目需要一個較大空間進行多產業布局，從而分散風險，但是很多文旅PPP項目不具備這樣的條件”。

4.付費機制和盈利模式邊界不合理，影響社會資本的回報

文化旅游產品具有不可儲存性、排他性、臨時性、季節性等特點，無法清晰量化預測，項目回報機制具有很大的不確定性；而且文化旅游業還具有很強的正外部性，很多投入帶來經濟效益，并不能完全體現到文化旅游項目中。受訪者I認為“目前文化旅游PPP項目大都是使用者付費類項目，文化旅游發展帶來的外溢效應企業享受不到”。受訪者D認為“國內文化旅游產業能盈利的項目大多享受文化旅游項目帶來的外溢性，如華僑城模式、曲江模式都享受了文化旅游資源帶來的區域土地價值提升帶來的收益”。隨著行業成交規模的上升，PPP領域的市場競爭激烈程度也在加劇。根據明樹數據統計(2015年1月-2017年6月)，2015年PPP項目的平均投資回報率為8.00%、2016年為6.69%、2017年為6.37%(見表2)。不同規模項目投資回報率變化情況也不同，總體來看規模較小的項目年平均回報率下降幅度較大，下降幅度最大的為5億～10億元的小型項目，從2016年的回報率6.78%下降到2017年的6.24%，年平均回報率下降幅度最小的為規模在30億元以上的大型項目，2016年的平均回報率為6.45%，2017年的平均回報率為6.26%，下降僅0.2個百分點(見表3)

表2 2015-2017年PPP項目投資回報情況

數據來源：明樹數據。

表3 不同規模PPP項目投資回報率變化情況

數據來源：明樹數據。

5.具有整合能力的專業化社會資本較少

文化旅游PPP項目是綜合性項目，需要集約利用各種設施，依托專業的建設、運營團隊，提供優秀的服務；而且項目前期投入大，需要一個很長時間的運營周期才可能獲得回報。受訪者H認為“做好文化旅游PPP項目，要求社會資本具有文化旅游的產品策劃能力、產業培育能力、資本運作能力等，從目前的情況來看，既具備投資建設能力又具備專業管理能力的社會資本比較少”。如何把資源有效整合，形成一批兼具建設、運營的社會資本是現在文化旅游PPP項目面臨的重要問題。從行業背景來看，社會資本的類型主要包括技術服務商、建筑承包商、金融機構、非建筑承包商背景投資人、材料設備供應商和運營商、文化體育旅游類運營商等。根據明樹數據統計(見表4)，無論是項目規模還是項目數量，2017年PPP項目中標社會資本中建筑承包商都是主力軍，中標項目規模達2.8萬億元，中標項目個數為1808個，遠高于其他類型的社會資本。

表4 2017年PPP項目中標社會資本類型

項目規模單位：億元；項目個數單位：個。

數據來源：明樹數據。

(二)特色小鎮是文化旅游產業PPP模式的有效探索

基于文化旅游PPP項目存在的種種問題，受訪者A認為“只有找到一種模式，可以克服單一文化旅游產業或單體文化旅游PPP帶來的問題，這個模式才有生命力，才有推廣的價值”；而受訪者E則認為“從咨詢實踐的經驗來看，一些旅游小鎮項目社會資本和政府的職責邊界劃分比較合理，兼顧了社會資本的回報和風險，是社會資本比較青睞的一種模式”。實際上，在住建部公布的第一批127個特色小鎮中，文化旅游業占比為57%，在第二批276個特色小鎮中，文化旅游業項目占比達到30%(圖4)。受訪者C則認為“文化旅游PPP項目做成特色小鎮這一形態，分散了單體旅游項目和單一產業帶來的風險，在回報機制也較好克服了外部性問題，是一種值得肯定的模式，但是社會資本產業培育、運營以及社會資本的回報機制需要進一步深入探討”。

圖4 特色小鎮行業分布數據來源：住建部。

五、文化旅游產業PPP模式的樣本分析——大廠影視小鎮

本研究的目的是歸納分析，所要解決的問題是“總結文化旅游產業PPP模式發展的路徑和建議”。多案例分析可以進行差異分析，單一案例研究更容易進行深入分析，因此我們選擇單案例研究分析。同時，對案例研究方法來說, 隨機樣本一般是不可取的,而是要選取典型和極端的情形才更為合適。本研究選取案例的原則主要包括：一是代表性，即所選取的案例在行業中有代表性，而且具有可推廣性；二是成功性，即通過該模式，社會資本、政府、居民實現了多方共贏；三是便利性，相關數據和材料容易獲得。

(一)大廠影視小鎮項目概況

大廠影視小鎮距離北京城市副中心8公里，地處京津冀經濟圈和環渤海經濟區的中心地帶，交通便捷，區位優勢明顯。園區以“中國專業化影視第一鎮”為定位，聚焦影視創意產業，通過建立影視產業生態圈，推動影視+文化、科技、金融的融合發展，構建高端產業生態圈，打造國家文化產業示范基地。

截至2016年12月，大廠影視小鎮已完成簽約入駐企業五十余家，簽約項目投資額近100億元，形成影視科技文化等產業集群。入駐的行業龍頭企業包括了Base FX、金海岸影業、派格控股傳媒、真鑒影業、清華大學文創研究院、北京電影學院、世紀影業、世紀漢唐、東道設計、統和天成、Xplus炫嘉國際等，覆蓋影視文化產業的全產業鏈。

(二)大廠影視小鎮PPP模式特點

1.大廠影視小鎮的優勢

(1)區位優勢明顯。區位優勢對于發展文化旅游產業極其重要。大廠影視小鎮地處京津冀經濟圈和環渤海經濟區的中心地帶，緊鄰覆蓋全國頂級影視資源的文化之都北京，位于“京東文創走廊”東延長線上，距離北京約一小時車程，發展文創產業的區位優勢非常突出。

(2)生態環境優越。優越的生態環境是發展文化旅游產業的基礎，需結合區域原有特色打造。大廠縣地貌形態為平原區，暖溫帶亞濕潤大陸季風氣候，擁有北方獨一無二的水系資源，被潮白河和鮑邱河環繞，位于潮白河上游，鮑邱河自西向東流貫全縣。大廠以原有的生態特色為依托，將潮白河水引入鮑邱河上游，改善沿線生態環境，通過河道兩岸的景觀設計，打造成集生態、休閑、旅游為一體的城市綠色廊道。

(3)文化資源獨特。獨特的文化是打造區域特色，形成難以替代的競爭優勢的重要資源。大廠為回族自治縣，有純回民村20個，回民遷入歷史可追溯至明朝永樂年間，大多是隨明成祖朱棣遷都北京從南京一代前來；大廠境內文物古跡有大小坨頭遺址、大小坨頭墓群、北塢清真寺等以及景泰藍制作技藝、花絲鑲嵌制作技藝等非物質文化遺產。

(4)國家和區域政策支持。國家和區域的政策支持給文化旅游產業的發展形成良好的發展環境，結合優惠政策，可以加速區域的發展。在促進產業結構優化升級的目標驅動下，相關部門為入駐企業提供一系列優惠政策，為小鎮發展提供便利，助力產業落地，進而促進產業升級與發展。大廠以產業發展為核心，抓住政策和市場機遇，吸引北京外溢人口，承接北京東部文創產業外溢。

2.大廠影視小鎮PPP模式的合作內容

大廠影視小鎮PPP的社會資本方為華夏幸福，受訪者I為華夏幸福小鎮集團PPP事務總經理，她指出“華夏幸福秉持‘以產興城、以城帶產、產城融合、城鄉一體’的系統化發展理念，打造‘產業鮮明、綠色生態、美麗宜居’的產業小鎮，在規劃設計、土地整理、基礎設施建設、公共配套建設、產業發展、城市運營六大領域為所在區域提供可持續發展的全流程綜合解決方案”。

3.大廠影視小鎮PPP模式的特點

受訪者F表示，“大廠影視小鎮PPP模式主要體現了四個特點：以產業發展服務為核心、完整的公共產品、長期高效運營、互利合作機制”。

第一，堅持以產業發展服務為核心。華夏幸福以產為魂、以城為體，聚焦產業發展服務，組建了一支4600多人的產業研發團隊，憑借功能強大的招商網絡、遍布全球的孵化網絡、全程服務的培育網絡，以及豐富的產業資本驅動支持體系，在大廠打造影視產業集群，以影視產業為核心，拓展文化衍生產業，集影視制作、文旅體驗、數字傳媒、創意設計等多元產業于一體，形成1+N的產業生態圈。

第二，堅持產品的完整性。華夏幸福服務的內容包括：規劃設計、土地整理、基礎設施建設、公共配套建設、產業發展服務、城市運營等，提供的是區域可持續發展的一攬子、綜合性、全流程解決方案，是一個以規劃為引領、各項功能有機統一的完整的公共產品。它既不是單一的、孤立的PPP項目，也不是簡單的單體項目的累加，有效地克服了單體項目短期效應的弊端，確保了整體效益和長期運營的效果。

第三，堅持運營的高效性，確保物超所值。華夏幸福秉承產城融合的理念，以城帶產、以產促城、產城融合，尤其是推動產業聚集、打造區域造血功能和可持續發展能力；完善城市功能、打造了宜居宜業的美好城市，人民群眾有更強幸福感和獲得感。不管與傳統的政府親自操盤方式，還是與單體PPP項目相比，其效果都更加明顯。

第四，堅持與政府互利共贏的合作機制。華夏幸福創造性地引入了一套互利共贏、政府沒有任何財政風險的機制，即除了接受嚴格的績效考評、滿足物有所值和財承評價等條件之外，華夏幸福只有幫助政府實現發展目標和增量財政，才能獲取收益，即有更嚴格的評價標準，與政府的利益是高度一致的。

4.應用PPP模式的主要優勢

受訪者L負責小鎮的具體運營，認為PPP模式應用于文化旅游產業有四個方面的優勢。

(1)產業培育優勢。小鎮圍繞入駐影視企業，從基礎服務到增值服務，創建教育、金融、創新孵化、版權交易四大創新平臺，全方位打造全產業鏈服務體系，滿足影視企業不同環節、不同層次的全方位需求，突出了社會資本的長期運營尤其是產業發展服務，而非簡單的施工建設。

(2)綜合統籌優勢。大廠影視小鎮以影視拍攝、影視制作、影視旅游為主題，打通上下游全產業生態鏈，打造影視小鎮一站式服務。影視作品從創意、拍攝、后期制作、宣發交易、體驗展示都可以在小鎮完成。小鎮的不同區域之間還能形成聯動，整合區域內各項資源，如影視拍攝可以統籌區域內民族風情、明清文化、自然風光、農村生活等不同場景。綜合PPP模式發揮了全過程的綜合統籌優勢，避免了單體項目的“小、散、亂”。

(3)專業能力優勢。影視產業的自然聚集通常需要15年到20年的時間，如橫店影視基地等都經過了十多年的發展。采用PPP模式，發揮了社會資本的專業能力與效率優勢，可以快速補齊區域的資金、技術和人才短板，加速產業集聚和發展速度，大廠影視小鎮2017年初才正式運營，目前園區內已基本形成一條完整的產業鏈，有多部深受市場好評的作品在小鎮內制作完成。

(4)長期運營優勢。華夏幸福依托其國際資源，在小鎮舉辦中英國際電影節、中韓青年夢享微電影節，打造電影產業交流平臺。創辦影視文化交流論壇，邀請國際國內影視界高端領袖出席探討交流，加速影視文化發展。同時還提供青創營、小鎮食堂、專家工作室、一站式生活空間等特色服務。依托影視小鎮多重風景、豐富業態，小鎮將打造一條影視特色主體游覽線路，一站式盡享小鎮獨特風情，提供小鎮客廳、影視公園、影視文化藝術中心、生態公園、水岸風情等特色休閑體驗。

六、發展建議

(一)提升企業專業能力

1.深入挖掘區域特色，形成“文化+產業+旅游+生活”四位一體的發展模式

文化旅游產業中的PPP模式應根據區域的自然條件、人文歷史、特色產業等，打造具有共識或唯一性的文化形象，通過“文化+產業+旅游+生活”四位一體的發展模式，構建可持續的產業生態，形成產業生態圈、城鎮生活圈、區域服務圈。文化旅游產業的開發還應從觀光旅游、休閑旅游、度假旅游到文化旅游等，將不同文化旅游業態有機地組合起來，給旅游者以豐富的感官和參與體驗。受訪者K指出“區位優勢對于一些行業特別重要，如影視行業中明星的日程安排非常緊張，很多藝人對交通時間有要求，車程超過兩個小時就不予考慮”。受訪者J指出：“獨特的文化資源有助于形成區別于其他小鎮的特色和競爭力。文化產業的發展鏈條，一般從整理文化資源、把握資源優勢、轉化為優勢產品、到實現產品的品牌化，資源優勢是基礎。大廠是以回族為主的少數民族聚居區，形成了厚重的民俗民族文化，包括飲食、民俗工藝、歷史遺跡等，具備民族民俗旅游的良好資源，有利于形成獨具特色的文化品牌”。

2.打造特色小鎮，提高文化旅游服務產品供給的關聯性、互補性、共生性

單體PPP項目難以滿足文化旅游行業跨行業整合資源的需求，難以發揮統籌管理和協同效應等優勢。文化旅游服務的有效供給需要其他配套服務的支持，單體的投資項目很難自主控制風險，而且分散開發容易造成資源的閑置和浪費。以旅游業、文化產業作為主導，復合其他相關產業，旅游和文化產業之間相互轉換、相互影響和相互驅動。在產業耦合作用下形成多種新的旅游業態、旅游產品，既能夠帶動旅游的綜合消費，又能提升文化產業的附加值、延伸產業鏈條、拓展產業空間，真正實現產業之間的生態效應。

文化旅游產業要符合區域的總體功能定位，目標產業需具有關聯性、互補性、共生性，各產業相互鏈接并促進整個區域良性發展。既要符合文化旅游市場消費需求及時代特征，又要立足產業發展趨勢，具有前瞻性。能夠與地區的經濟產業基礎相適應，并促進產業結構升級。符合當地文化及資源特點，提升地區文化旅游影響力及競爭力。

3.堅持長期運營，推動文化旅游產業產品的持續迭代升級

在主體產品上不斷迭代升級，在細節運營上不斷完善服務管理體系。文化旅游產業只有不斷進行產品迭代升級，才能吸引回頭客的多次消費，保持對游客的吸引力。服務管理體系，包括基礎物業管理、增值服務平臺和智慧管理系統建設。其中，物業管理、配套設施要精心設計，既能提供美好的服務品質，也能形成小鎮的亮點特色；增值服務，包括導游服務、關懷服務、投訴服務、醫療服務、洗衣服務、旅游紀念品等，這些軟性服務的發展空間很大；智慧管理，即借助智慧化手段對景點、酒店、餐飲、游客、車輛、房屋和公共資源等進行管理，實現數字安防、智能物管、智能辦公、綠色節能管理和一卡通管理等。

4.創新合作模式，在產業、文化、旅游、社區空間營造等方面探索新的資源整合方式

文旅小鎮的開發屬于典型的區域綜合開發項目，涉及政府、村集體、地產商、運營商等不同主體，有的還有投資基金的參與，現在很多文旅小鎮傾向于采取聯盟開發模式。在產業、文化、旅游、社區空間營造等方面進行合作模式的創新探索，解決土地開發和產業導入難題，實現小鎮經濟的跨越式、可持續發展。

文化產業管理和運營具有一定的公益性，其產品化、消費化的過程也是文化產業化的過程。盈利模式的設計不僅要滿足快速回流資金、降低項目投資風險的需求，也要保障長期、持續的現金流以及無形資產和有形資產的升值。

(二)營造規范政策環境

1.創新機制體制，引導文化旅游產業健康發展

體制機制創新重點要處理好部門之間、市縣之間、政府與企業、市場之間的關系。部門之間的關系，重點要理順文化、旅游、農業(指農林水等大農業)、城市規劃管理等部門之間的關系。要進一步創新文化旅游管理體制，構建“大旅游產業”的新格局，健全由多部門相互協調、密切配合、分工合作的管理體制，為文化旅游業跨越發展提供強大動力和制度保障。市與縣(區)之間的關系，由于兩者之間財政“分灶吃飯”，因此在產業發展、資源整合、產品打造中，要充分考慮縣(區)的利益，通過建立利益共享機制的形式，調動縣(區)的積極性。政府與企業、市場的關系，政府及其部門要努力營造公開透明競爭的市場環境，對國有、民營，市內、市外企業一視同仁，同等保護。要按照政策引導、多元投入、市場運作的思路，加大對現有文化旅游資源整合力度，在融資方面給予社會資本政策支持，鼓勵社會資本公平進入，在同等條件下優先選擇社會資本[16]，有效解決文化旅游產業發展中的資金短缺問題。

2.明確發展目標，加強資源整合

“政府是園區開發建設的決策者，擁有規劃、土地等的主導權，對基礎設施及公共服務價格、質量實時監管，并專門設立園區管委會，負責與社會資本的對接，社會資本負責園區的設計、投資、建設、運營、服務一體化運作，政府與社會資本做到無縫對接，成為真正的戰略合作伙伴”(受訪者B)。

我國的旅游產業已步入突飛猛進的快車道。政府應高度重視、強力推進文化旅游產業發展，充分發揮區域豐富的文化和旅游資源優勢，乘著經濟新常態下的結構優化升級、經濟發展動力向服務業發展和創新驅動轉變的東風，加大改革創新力度，培育新的經濟增長點，努力把文化旅游業打造成支柱產業。

根據當地實際，采取一些靈活的制度政策安排，促進產業快速發展。對文化旅游資源進行深層次的整合與開發，要以區域特色資源為依托，統籌協調，整合資源，搞好頂層設計，出臺支持文化旅游的政策措施。

3．建立項目信息平臺，提高行業發展效率

全國文化旅游產業缺少對各地典型旅游項目的介紹，項目實施機構也很難找到與項目相契合的專業運營管理團隊。同時，許多文化旅游PPP項目均是潛在的投資、建設單位在跟蹤，專業的旅游資源管理團隊和旅游項目之間尚未形成有效的溝通聯絡渠道，應搭建項目信息平臺，促進項目信息的交流，從而促成項目合作。

4.建立健全法律法規，維護行業發展秩序

與PPP實踐較為成熟的國家相比，我國PPP實施的法律環境仍存在著上位法缺乏和相關政策不完善等問題，特別對于文化旅游產業中公益性與經營性兼具的項目特征，缺乏明確的監管機制，以及完善的財政支付體系。為此，應該不斷完善相關法律法規，創造良好的投融資環境，建立完善科學的決策機制[17]。對于行業發展中PPP項目落實不到位的情況，要有明確的法律法規進行約束，對于行業發展中好的PPP項目執行者，要給予充分的鼓勵與引導。

(三)培育文化旅游產業發展中的文創理念

1.文創理念為文化旅游產業PPP模式提供新視角

胡鈺認為，文創產業是文化產業、創意產業出現后相互融合形成的新業態，逐漸成為全球范圍內文化發展的時代新景觀[18]。文創產業實踐的蓬勃發展催生了文創理念的興起，這種理念為觀察當代文化發展提供了全新的視角與強大的生命力。作為一種嶄新的文化發展理念，文創理念強調的是以創意視角、科技視角、生活視角來看待文化發展，而不是固守文化的傳統形式、封閉形式、靜止形式。

從科技視角看，當代數字化、智能化、網絡化的新技術發展對文化旅游產業提供了強大的科技支撐，也對文化旅游產業與現代科技的融合提出了強烈的需求。以主題公園、展覽展示、影視樂園等為代表的文化旅游項目中的科技要素越來越突出。在這些領域里，PPP模式具有很大的應用空間。

2.創造文化旅游的新業態

推動新的文化旅游業態融入大眾生活，吸引廣大消費者和旅游者消費創意產品和服務，逐步培養其在藝術教育、互動體驗、教育培訓、展覽欣賞等領域的消費習慣，提升其消費水平和層次。以現在流行的自助型鄉村旅游來說，其消費地點已經不是景區而是非景區，消費者在旅游中更多的不是觀景而是體驗與參與。這種需求生成了嶄新的鄉村旅游模式，許多鄉村創客也由此產生。這種新的文化旅游模式0.....對PPP項目提出了很多需求。這需要與當地的地方文化與產品緊密結合，需要優秀的設計與品牌來支撐，需要開發者對大眾文化品位有準確把握。

3.培養熟悉文化旅游產業的文創人才

文創人才能力的核心在文化創造力，集中體現在以文創理念推動中華優秀傳統文化的創造性轉化與創新性發展上。這樣的文創人才，既是文化人又是生意人。當代文化旅游產業發展的重點是“文創+”的跨業態融合，這是一種新的文化經濟形態，實質是將文創成果深度融合于文化旅游領域。這種能力體現在善于挖掘各類文化產品的核心情感元素、價值元素，將其名稱、形象、故事等形成IP并融入文化旅游業態中。這樣的復合型人才對于開發各類嶄新的文化旅游產業PPP項目具有重要推動作用。