區域協調發展視角下的反貧困政策與實踐

安虎森 張天驕

摘 要：我國已進入全面建成小康社會的決勝階段和脫貧攻堅沖刺之際。但區域經濟發展的不平衡問題突出，成為制約貧困地區扶貧開發工作的深層次原因。而扶貧開發作為我國一項長期任務，更需要以區域協調發展為指導，因人因地施策，制定差異化的扶貧目標和戰略重點。為此，要加強扶貧開發中的硬件和軟件建設，一方面加強貧困地區的基礎建設和經濟自生能力建設，另一方面更要提高貧困人口的自我發展能力。

關鍵詞：區域協調；反貧困；貧困地區

中圖分類號：F126 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）05-0038-07

一、引 言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把扶貧脫貧作為全面建成小康社會的重要標志性指標，加大了扶貧脫貧開發力度，貧困人口逐年減少，貧困發生率也持續下降，成就舉世矚目。但是，全國目前仍然存在龐大的貧困人口規模，而這些貧困人口的分布又呈現出明顯的地緣性特征，包括革命老區、民族地區、邊疆地區和集中連片特困地區，以及“三區三州”（西藏、四省藏區、南疆四地州、四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）。這些地區自然條件差，基礎設施薄弱，發展滯后問題沒有得到根本性改變，是扶貧開發最難啃的“硬骨頭”。

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這種不平衡發展，主要體現在區際發展不平衡、城鄉發展不平衡、群體發展不平衡，而區際發展不平衡與群體發展不平衡是產生連片特困地區的主要根源之一。

追溯我國區域發展戰略的歷史，從最初的以公平為導向、內地優先的生產力均衡布局，轉變為以效率為導向、東部優先的區域非均衡發展，這雖然充分發揮了東部沿海地區的特長優勢，實現了東部地區的率先發展，進一步改善了人民的生活水平，顯著增強了我國的經濟實力，但同時也帶來了區域發展的失衡，拉大了區際之間的差距。黨的十九大報告提出，要實施區域協調發展戰略，并對區域發展作出了新部署。隨后在2017年底召開的中央經濟工作會議上，又提出了區域協調發展的三大目標：“要實現基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡，人民生活水平大體相當”。從這一視角思考反貧困，一方面要完善“硬件”基礎，貧困地區應該根據其主體功能定位的不同，在空間差異中找尋適宜的發展優勢，推動當地經濟高質量發展；另一方面要提升“軟件”實力，切實有效地增強貧困人口的自我發展能力。

如上述所言，持續推進扶貧脫貧開發工作，離不開不同地區制定適合于本地的區域發展戰略，根據不同地區導致貧困的不同機理，制定差異化的扶貧目標和戰略重點。而這種差異化扶貧政策的核心正符合當下扶貧的重點，也就是“精準扶貧”，要堅持因人因地施策。也就是說，區域協調發展和實現貧困人口脫貧致富是完全契合的，故當前扶貧的戰略取向是要實現區域精準扶貧和個體精準扶貧的有機統一，[1]（P136）既要面向基層，精準到戶到人，更重要的是要著眼于我國貧困地區發展條件的差異性，實現不同空間尺度的區域精準扶貧。[2]（P1）

二、區域視角下的貧困現狀與減貧情況

首先要明確貧困地區的分布情況、歷史原因和貧困現狀，才能進一步探尋區域協調發展與反貧困措施的耦合性。

（一）區域性貧困與導致貧困的主要原因

區域性貧困是目前我國貧困問題的一大特征。1985年，國家確定了18個集中連片特困地區，包括東部的沂蒙山區、閩西南和閩東北地區，中部的努魯爾虎山區、太行山區、呂梁山區、秦嶺大巴山區、武陵山區、大別山區、井岡山區和贛南地區，西部定西干旱山區、西海固地區等。[3]（P76）但當時全國的貧困問題還比較普遍，所以并沒有作為扶貧工作的主要重心。隨著經濟的快速發展，當年的貧困地區很多已經煥然一新。目前，我國的貧困地區，主要包括集中連片特困地區和片區外的國家扶貧開發工作重點縣，覆蓋全國22個?。ㄗ灾螀^、直轄市）832個縣，11 775個鄉鎮。其中14個集中連片特困地區共覆蓋680個縣，包含440個國家扶貧開發工作重點縣；國家扶貧開發工作重點縣共計592個，其中中部地區217個，西部地區375個。2015年，貧困地區的行政區劃面積約占全國行政區劃總面積的48%，戶籍人口數占全國總人口的22.2%。[4]（P36）2016年，貧困地區農村貧困人口在300萬以上的省份是云南和貴州（圖1），連片特困地區中農村貧困人口在300萬以上的片區是滇黔桂石漠化區（圖2），涉及廣西、貴州、云南三省（區）的15個地（市、州）、91個縣（區、市），是少數民族人口最多、所轄縣數最多、民族自治縣最多的片區。

數據來源：國家統計局住戶調查辦公室《2017中國農村貧困監測報告》

目前，貧困人口主要集中分布在生態條件惡劣、基礎設施不健全和經濟社會發育落后等地區。導致這些地區貧困的主要因素有：一、地理位置偏遠，生產生活條件落后，交通不暢，通信落后，基礎設施建設不到位且成本很高；二、自然條件復雜，氣候條件不佳，缺乏能滿足自我發展的資源；三、教育文化水平滯后，人力資本水平低下，思想觀念保守，容易形成落后的惡性循環；四、基礎醫療服務不足，公共保障資源分布不均。其他還有很多因素，比如我國曾經實行的非均衡發展戰略的歷史因素等。

以連片特困地區為例，多是自然環境脆弱的山區、省際交界的邊緣和少數民族聚居區，這些地區遠離省域經濟增長極，交通落后，城市規模小，城鎮化滯后，基礎公共服務薄弱，存在內生發展動力不足的問題。雖然改革開放以來，中國大多數農村憑借自身優勢發展起來，但這些地區由于存在資源性貧困（自然資源匱乏或不能開發利用）、生產性貧困（生產實踐活動效率低下）、主體性貧困（勞動主體的知識文化素養不高，發展能力不強等）和政策性貧困（政府制定具有傾向性的政策），逐漸拉大了與其他地區的差距。[5]（P18）

（二）貧困地區減貧現狀

繼《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》出臺以后，各地各部門相繼完善旨在推動集中連片區扶貧的支持政策及措施，如交通運輸部發布《集中連片特困地區交通建設扶貧規劃綱要（2011—2020年）》，投資5100多億元用于扶貧交通；2012年，原國土資源部出臺《支持集中連片特殊困難地區區域發展與扶貧攻堅若干意見》，針對680個貧困地區提出18項具體扶貧措施，實行差別化的國土資源管理政策等。在此期間，我國貧困地區脫貧攻堅取得輝煌成就。據國家統計局縣（市）社會經濟基本情況統計，2015年貧困地區和14個集中連片特困地區的生產總值分別占全國GDP的8.1%和6.1%。黨的十八大以來，貧困地區的減貧規模占全國農村減貧總規模的60%。貧困地區和連片特困地區的減貧速度和農村居民收入增速進步顯著（圖3、圖4），且均快于全國農村平均水平。2012年到2016年，農村貧困人口四年累計下降3385萬人，連片特困地區農村貧困人口累計減少2885萬人。2016年，貧困地區農村居民人均可支配收入8452元，實際比上年增長8.4%，實際增速比全國農村平均水平高2.2個百分點；14個集中連片特困地區農村居民人均可支配收入8348元，實際比上年增長8.9%，實際增速比全國農村平均水平高2.7個百分點。雖然目前貧困地區和集中連片特困地區的農村貧困發生率仍然高于全國農村平均水平，但相對差距在不斷縮小。

數據來源：國家統計局住戶調查辦公室《2017中國農村貧困監測報告》

此外，中央和地方政府持續加大扶貧投入力度。中國的扶貧資金，目前以中央財政專項扶貧資金為主體，加之中國政府有關機構的扶貧資金及外資扶貧等。其中，中央財政專項扶貧資金又包括財政發展資金、以工代賑資金、“三西”農業建設專項補助資金和少數民族發展資金。2016年，貧困地區縣級扶貧投資總額達2958.6億元，比上年增長55.5%，其中中央財政專項扶貧資金627.6億元，比上年增長42.5%。這些資金主要投入到易地扶貧搬遷、村通公路、農業生產、農村中小學建設、農村危房改造等項目，使得農村危房改造得以加快，易地搬遷大規模實施，貧困地區農村居民住房及生活條件得到明顯提升。再則，貧困地區基礎設施和醫療衛生服務水平也得到了提高，道路通達情況和通信設施狀況持續改善，“四通”覆蓋面不斷擴大，貧困人口的受教育情況和當地的教育條件也得到明顯改善。

三、扶貧政策的歷史與面臨的挑戰

改革開放之后，我國政府開始大規模地開展農村扶貧開發?；仡櫸覈姆鲐殮v程，了解相關扶貧政策的歷史演進，明晰尚待解決的問題和挑戰，有助于進一步完善扶貧機制與內涵。

（一）扶貧政策的歷史演進

在20世紀70年代末的改革開放以前，中國農村社會的貧困問題突出，貧困人口絕大多數集中在農村。自1978年開始，黨和國家將工作重心轉移到經濟建設上來，農村地區率先進行經濟體制改革，有效緩解了農村貧困現狀。在1978—1985年期間，貧困人口從2.5億減少到1.25億，占農村總人口的比例從30.7%減少到14.8%，農民人均純收入增長了2.6倍。[6]可以說，這一時期的減貧成效主要是建立在體制改革的基礎上，采取救濟式扶貧，以資金、物資直接輸入的方式，向貧困地區貧困人群“輸血”。盡管在此期間的扶貧工作大大緩解了我國農村地區貧困程度，但滋生了貧困地區“等、靠、要”的依賴思想，沒有從根本上解決我國的貧困問題。1986年，我國設立“國務院貧困地區經濟開發領導小組”，在全國范圍內開展有組織、有計劃、大規模的農村扶貧開發活動，瞄準區域扶貧，由傳統的救濟式扶貧轉向開發式扶貧，把發展作為解決貧困的根本途徑，同時第一次制定了國定貧困縣標準，即1985年年人均收入低于150元的縣，少數民族自治縣和革命老區縣適當放寬標準。但由于不存在統一的標準，依靠直觀印象的評判使得貧困戶的甄別缺乏客觀性。

1994年，標志著我國扶貧開發進入攻堅階段的《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺實施，明確提出“集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用七年左右的時間，基本解決目前全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題”，并且將扶貧投入主要圍繞592個國定貧困縣進行。這是新中國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發行動綱領。在此之后，至2000年底，全國農村沒有解決溫飽的貧困人口已經降至3209萬，八七扶貧攻堅計劃目標基本實現。[7]（P8）

《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》的頒布，在鞏固八七扶貧成果的同時，明確了新的工作目標，即解決剩余3000多萬絕對貧困人口的溫飽問題和6000多萬低收入人口的穩定脫貧。此時扶貧政策目標調整到村級，把確定的14.8萬個貧困村作為工作重點，實施“整村推進”，扶貧資源自此下沉，進村入戶。十年來，扶貧的財政投入從2001年的127.5億元增加到2010年的349.3億元，年均增長11.9%，累計投入2043.8億元1。2000年到2008年，以絕對貧困標準測量，農村絕對貧困人口規模，從3209萬人下降到1004萬人；以低收入標準測算，貧困人口從2000年的9422萬人下降到2010年2688萬人，[8]（P11）可以看出無論選擇哪種標準，該時期減貧工作取得的成果都是十分顯著的?！吨袊r村扶貧開發綱要（2010—2020年）》首次提出了專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧三位一體的大扶貧格局。其中專項扶貧，以國家安排的財政專項資金為支撐，促進易地扶貧搬遷、整村推進、以工代賑、產業扶貧等方面的工程建設；行業扶貧，則以各行業部門為主體，明確各部門工作要點，從而開展特色產業、科技扶貧、基礎設施建設等方面的工作；而社會扶貧，需要調動社會各界的參與程度，參加并承擔相應的定點扶貧任務，推動東西部的扶貧協作等。在努力保障三方面力量共同推進的同時，綱要還明確把集中連片特困地區作為主戰場，按照“兩不愁、三保障”的扶貧開發工作目標，將國家農村扶貧標準大幅提高到2300元。自此以后，扶貧開發工作從解決生存性貧困轉向解決可持續發展的問題。