解決城鄉發展不平衡問題的縱向區域協調

摘 要：在我國城鄉和城市的行政管理關系存在“上管下”體制機制的框架下，解決城鄉發展不平衡問題不僅要橫向地協調不同地區之間的城鄉關系，也有必要注意縱向地協調上下級地區之間的城鄉關系，改變過去發展要素較多地向上集中、向中心聚集的狀況，通過更多地向農村、向基層配置發展資源要素，創造出發展縣域經濟、實現鄉村振興戰略的有利條件。

關鍵詞：城鄉關系；區域協調；發展不平衡；體制機制

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）05-0045-06

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見指出，當前我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出。實施鄉村振興戰略，是解決這個矛盾的必然要求。解決城鄉發展不平衡的問題，需要研究究竟存在著哪些不平衡，存在這些不平衡的原因是什么。本文試就此提出一點思考。

一、城鄉發展不平衡表現為橫、

縱兩個方向上的差距問題

從總體看，城鄉發展不平衡表現為鄉村與城市之間存在多方面的差距。包含體制機制層面的差別、政策層面的差別和發展水平層面的差距。[1]（P44）一是屬于體制機制層面的差別問題，即從法律法規等制度上規定了城鄉之間的差別。這些制度大多建立于20世紀50年代，改革開放以來被逐步打破，到黨的十六大以前絕大多數已經廢除。目前正處于對戶籍、土地、治理、公共服務等方面進行改革攻堅。二是屬于政策措施層面的差別問題。大致存在兩種情況：一種情況是有法律法規等制度依據的，屬于進一步細化、強化、完善制度規定的政策措施；另一種情況是不存在制度規定，而是以政策形式確定的城鄉之間的差別。這一層面正處于清理或完善之中。三是屬于發展水平層面的差距問題，即在制度和政策規定下或者主要受制度影響，而造成的城鄉之間的各類待遇水平方面的差距。根據我們對北京市的調研，這些差距的內容至少包括：城鄉居民收入水平之間存在較大差距，城鄉交通、能源等基礎設施建設和利用水平方面的差距，城鄉就業、教育、醫療衛生、社會保障等公共服務體系建設和農村享受服務的水平的差距，城鄉社區服務、社會管理等方面的水平差距。上述三類城鄉之間的差別差距相互交織，有些差距屬于制度、政策層面的問題已經解決，但由于財力、工作步驟或認識等因素制約，目前仍存在著城鄉之間的差距。筆者以為，當前在城鄉制度和政策方面需要解決的問題焦點，一是城鄉之間的“人—地”關系安排，主要應在“城市—國有土地”與“農村—集體土地”的制度框架內解決，如何認可一部分農村地區在集體土地上實現城鎮化的機制性突破；二是城市之間和城鄉之間的“上—下”關系安排，主要應在“城市—居民自治”與“農村—村民自治”之間的融通上來解決，實現鄉村地區治理城鎮化的體制性突破。[2]（P15）這些制度和政策問題的解決，將極大地促進城鄉融合的一體化發展。

從各地區的橫向關系看，城鄉發展不平衡突出表現為各地區之間的城鄉差距變動的不平衡。分析我國東、中、西及東北部地區的城鄉居民消費支出變化數據可以發現：第一，自實施區域協調發展戰略以來，東中西部地區城鄉人均消費支出差距均呈現出逐步縮小的態勢，尤其是2010年以來，這種縮小的速度加快；相對而言，東北地區的這種縮小態勢并不明顯。第二，中部地區城鄉消費支出差距變化的速度與東部地區基本保持同步，東北地區縮小速度相對滯后，西部地區城鄉差距較大的問題仍然比較突出（參見表1）。第三，隨著區域政策（特別是財政轉移支付）力度加強，四大板塊地區人均公共財政支出加快趨于均衡，為解決地區城鄉發展不平衡問題創造了財力基礎；但是部分地由于歷史欠賬原因，各地區發展水平的差距還非常顯著。

表1 四個地區城鄉居民人均消費支出對比

資料來源：根據“中國統計年鑒2017”計算

再從地區縱向層級看，城鄉發展不平衡還表現為不同等級的城市之間以及它們同鎮村之間發展的不平衡性。我國的城市體系具有行政等級特點，除了直轄市以外還有副省級市、地級市、縣級市和縣城1，農村地區除了建制鎮以外還有鄉和村。各級城市、縣城、鄉鎮、村莊之間的建設水平和公共服務水平都存在一定差距。由于缺少必要的分析數據，本文只能就個別項目進行各層之間的比較；并且這些統計口徑也存在不同，所以只能近似地進行極為有限的縱向區域比較。即使如此也可以看出，城市、縣城和鎮之間雖然在部分方面的統計數據上表現出了水平接近，但是在另一些重要的市政基礎設施建設方面仍然存在著很大差距（參見表2）。存在這些差距的重要原因是，無論按照建設面積計算還是按照人均計算，建設投入水平在各級城市之間以及各級城市與村莊之間都存在著顯著差距（參見表3）。尤其是，在那些鄉村長期存在的“老大難問題”方面（突出的問題比如以“污水管道長度”所體現的污水處理及其排水系統建設），在那些屬于基本公共服務以外，但關系人民生活所必需的優質公共服務資源的配置方面，下級地區相對于上級地區、農村單元相對于城市單元都存在著顯著的短板。

表2 城市、縣城、鎮、村莊的基礎設施情況

資料來源：根據“中國城鄉建設統計年鑒2016”計算

二、解決城鄉發展

不平衡問題的階段性任務

從2002年黨的十六大提出統籌城鄉經濟社會發展以來，特別是2007年黨的十七大和2008年十七屆三中全會提出到2020年形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的農村改革目標以來，解決農業農村農民問題已經提升到全黨全國工作的“重中之重”的位置。黨的十八大進一步將城鄉一體化提升到解決“三農”問題的根本途徑的高度。在即將實現2020年階段性目標的前夕，黨的十九大不失時機地將形成城鄉一體化新格局以后繼續解決城鄉發展不平衡的任務提升為最終消除城鄉差距、實現城鄉公平的新目標，確定了實施鄉村振興戰略，建立完善城鄉融合的體制機制和政策體系，支持農業農村的優先發展。

我們知道，城鄉一體化是為解決中國特殊的城鄉二元結構形態而創造出來的一整套制度性政策性措施體系。它所解決的，是由這些制度因素而導致的城鄉之間的差別和差距問題。改革開放40年來從城鄉分隔走向城鄉融合的進程中，解決這個問題的過程實際上分為三個時期，各個時期解決城鄉關系的階段性任務的重點有所不同。[3]（P12）在改革開放初期，中央關于改革經濟管理體制要打破城鄉分割、擴大城鄉交往、建立新型的城鄉關系、促進城鄉經濟共同繁榮的方針和允許農民自帶干糧進入城市的政策，找到了打破城鄉分割局面的突破口，引導著農民自發地突破城鄉壁壘向城鎮流動，造就了農民就地造田、造廠、造城的偉大創舉。在這個時期廢除了計劃經濟體制和緊缺市場條件下形成城鄉分隔的一些主要制度，初步形成了城鄉多種要素交流的市場，基本上改變了農村人口不能流向城鎮的制度限制，人口城市化水平總體上不斷提升。

以2003年落實黨的十六大提出的統籌城鄉經濟社會發展的方針為起點，進入了由上而下主動地從多方面突破城鄉二元制度、設計城鄉一體化制度的時期。這個時期的階段性任務在于：針對舊制度已被廢除、新制度尚未建立的諸多領域，逐一地設計改革方案，按照工業反哺農業、城市支持農村，對農業農村農民“多予少取放活”以及基本公共服務城鄉均等化的指導思想，大幅度地增加對農業農村的投入，開展社會主義新農村建設，使各項公共服務從城市向農村地區延伸，基本建立起了城鄉經濟社會發展一體化的體制機制。在此基礎上，到本世紀中葉，我國將進入城鄉一體化發展的新時期，即走向城鄉融合和鄉村全面振興。在這個時期，將制度化地、長久性地消除城鄉之間原有的多方面差距，實現城鄉之間多方面的社會公平。這也將意味著根本解決“三農”問題的歷史任務的最終實現。在這個時期，要解決農產品階段性供過于求和供給不足并存、農業供給質量亟待提高的問題，要解決農民適應生產力發展和市場競爭的能力不足、新型職業農民隊伍建設亟須加強的問題，要解決農村基礎設施和民生領域欠賬較多、農村環境和生態問題突出、鄉村發展整體水平亟待提升的問題，要解決國家支農體系相對薄弱、農村金融改革任務繁重、城鄉之間要素合理流動機制亟待健全的問題，要解決農村基層黨建存在薄弱環節、鄉村治理體系和治理能力亟待強化的問題。由此，處理城鄉關系的工作重心也必然由一個以設計并建立制度為主向繼續完善制度、重在提高水平、落實供給側結構性改革的階段性任務過渡，將農業農村優先發展作為新階段處理城鄉關系的基本方針，做到在干部配備上優先考慮、在要素配置上優先滿足、在資金投入上優先保障、在公共服務上優先安排，加快補齊農業農村短板。[4]在完善制度格局、分配格局的同時，適當調整城鄉空間格局，增強中心城市輻射帶動功能，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展，增強農村發展活力；在特大城市地區，應推進中心城區功能向1小時交通圈地區擴散。[5]

三、解決城鄉發展不平衡問題需要

進一步改革縱向區域協調機制的支撐

在新時期實施鄉村振興戰略、促進城鄉融合發展，既需要增加對農業農村的政策、資金、資源等供給，同時也需要進一步推進改革。從科學研究、應用研究、決策研究和規劃研究看是否應注意以下幾點。

1.自上而下地將解決城鄉發展不平衡問題統一到“鄉村振興戰略”的軌道。鄉村振興戰略的提出意味著我國解決城鄉不平衡問題已經進入了一個新階段。這個新階段的基本之舉是扭轉許多地區的農村正在出現的“衰落”走勢。在我國工業化、城鎮化快速發展時期，農業勞動力大量從農村向城市，尤其是向大城市地區流動所導致的結果具有雙重性：一方面是大量農村人口進入城鎮就業和居住，增加了家庭收入，也逐步享受到了城鎮福利；同時，城市經濟得益于此而以空前的速度、規模和效率不斷擴張，成為國家和區域發展的主導。另一方面，資源或要素從農村地區“過度”流出，也使大量村莊和中小市鎮弱化了可持續發展所必要的人力、物力、財力和聚集力，同時引發了城市的“膨脹癥”和農村的“凋敝癥”。在進入較高的工業化、城鎮化階段以后，農村人口向大城市地區的大規模流動已經到了一個轉折時期，開始出現由鄉到城的流量減少、流速減緩、流向轉換等現象。各種來自城市的人流、資本、技術、消費、服務等要素，以投資興業、創業、扶貧、旅游休閑體驗、長短期居住、大學生村官和第一書記參與治理等多種形式進入農村地區；隨著汽車進入家庭、快速交通體系形成、鄉村設施改善等條件變化，大城市地區城鄉之間的通勤也在增加。從異地遷移為主的城鎮化向就地就近城鎮化的階段性變化已現端倪。這是實施鄉村振興戰略的客觀基礎。

在國家戰略的促動下，也許會出現一些依據過去經驗所難于預料的重要變化。人們現在大概還很難真正合理地判斷出各類農村地區有多少聚落將繼續凋敝下去，有多少聚落將從衰落轉向復興，有多少聚落將崛起為生產和生活的隆起點。對于所謂“看不清前景”的地區和聚落，尤其應處理好保護、開發與建設之間的關系。在具備宜居與發展條件的地方，鼓勵發展經濟，也允許進行建設；在不具備經濟發展條件但具備宜居生活條件的地方，是否應在限制發展或增長的同時，允許繼續進行，甚至擴大必要的建設；除了那些不具備生存條件的地方，是否應多以保護為政策基調。從鄉村振興的預期出發，在相當一部分鄉村化地區1，是否應改變曾經出現過的那種因“村空、房空”而簡單地采取“拆空”的做法。這樣的行動雖有看來充足的理由（比如“集約利用農村居民點用地”、為經濟發展而“騰籠換鳥”等），但究其出發點仍是停留于“農村繼續衰落”的假設，根本忽視了在到達歷史拐點之后有可能出現的逆轉性走勢，也忽視了長期累積的農村農民不動產的權益及其在新時期有可能煥發出的潛能。[6]（P80）而如果以此作為城鄉和村莊規劃建設的出發點，很可能會將著眼點仍然放在怎樣去“拆除”，而不是怎樣去“保護”農村居民點，很可能會導致凡是“看不清前途的”村莊就停止提供基本公共服務的建設，甚至做出以“近期拆除”“遠期拆除”之類以“拆”的理念為出發點進行鄉村布局安排。這樣做的后果很可能會動搖農民對于穩定生活、穩定生產的預期，不但會使農村和農民的現實利益受到損失，也有可能丟棄了未來振興鄉村的機會或基礎。筆者以為，這可能是一種狹隘的、短淺的、過時的理念，也是違背鄉村振興戰略的，在解決城鄉發展不平衡時必須及時加以扭轉。人們很難設想，在一個前景被設定為“遷建”的村莊里，在一個民心長期企盼“拆遷補償”的地方，農民能夠有穩定和踏實的發展環境。在新的階段，應將農村的規劃、發展、建設與保護統一到鄉村振興的軌道。賦予農村農民長期穩定（包括基本政策穩定、村莊存續穩定、財產權益穩定、組織制度穩定）的預期，才能使農民建立起職業自信，才能夯實鄉村振興的根基。

2.解放思想，勇于創新，走出有中國特色的逆城鎮化道路。筆者曾提出過這樣一個問題[7]（P6）：為什么改革開放40年來在農業發展水平、農村建設水平、農民收入水平不斷提高的同時，許多農村地區實際上已持續多年的老齡化、空心化甚至衰落凋敝的局面未能得到防止和扭轉？筆者以為，問題的答案應不僅僅局限于從農村內部去尋找，而應更多地從城鄉關系去尋找。筆者注意到，習近平總書記在2018年3月全國“兩會”期間提出“城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要致力推動”。逆城鎮化的提出，是在城鄉關系問題上的一個重大的思想解放和理論進步。逆城鎮化的提出，勾畫出了形成城鄉融合新格局的方向，開辟了激發鄉村活力的新要素、新動能、新模式的道路，也提出了對城市要素與鄉村空間有機結合的制度供給需求。解決制度供給問題的核心，是破除城市要素進入鄉村的各種不合理障礙，開辟城市要素與鄉村資源有機結合的制度通道，在集體土地上構建等同于城市生活與服務方式的新型鄉村聚落，并從規制上認可這類農村自主城鎮化模式合法合規的地位。

應當充分估計到，逆城鎮化的發展將有可能導致鄉村功能和社會結構出現革命性的變化。在這個相當長的過程中，一部分地區和聚落將逐步由傳統上以農業生產和農業生產者居住的“農村”，演化為非農產業和非農業工作者居住占主導地位的“鄉村”，從而形成新的生產、居住、休閑、生態等功能。[8]（P210）因此，從政策與制度儲備來看，不僅應通過完善農村土地制度和產權改革來維護好農民的權益，也要注意維護進入農村地區的其他居民和勞動者的各項權益，形成原住居民與新進居民和諧共生的社會狀態。

3.在區域均衡協調發展中既注意橫向的區際公平，也注意縱向的區際公平。實現鄉村振興戰略、落實農業農村優先發展，需要發展資源要素的配置向基層、向鄉村傾斜。眾所周知，我國的城鄉和城市的行政管理關系基本上是“上管下”的體制機制。也就是說，上一級城市作為該級政府所在地對下一級城市（鎮）實際上擁有配置資源之權，各級市（鎮）對處于最基層的鄉村實際上也擁有配置資源之權。這種層級式城市與鄉村關系體制所存在的上下級地區配置資源的不平等地位和權力，實際上導致了下級地區的資源要素長期向上級“集聚”或“集中”的現象。這也是人們在日常所看到的：越是上一級城市，中心城的“大餅”就攤得越大；越是接近于基層的行政單元，建設用地指標等資源就越顯拮據的內在原因。因此，能否改變發展資源要素過于向上集中、向中心聚集的狀況，將發展資源配置更多地向下而非向上、向外圍而非向中心去傾斜，實質上也是一種城鄉發展資源供給側結構性改革，是城市和城鄉體制內部的一場深刻的革命性變革。改革或變革的核心是：怎樣建立一種在發展資源配置上能夠達到“上下公平”的縱向區域協調方式。調整資源配置的主要方向，才能夠有效地在欠發達地區發展好縣域經濟、在發達地區發展好鄉鎮域經濟，才能夠讓更多的農村居民和勞動者擺脫背井離鄉、流離奔波之苦，享受到就地就近的就業轉移和居業便捷之利。為此，需要加強針對農村地區保護發展建設的“放管服”工作，需要完善國家和地方的立法以規范縱向地區的資源配置關系，實現上下的區域協同、均衡發展。

參考文獻：

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[8] 張強.鄉村與城市融合發展的選擇[M].北京：中國農業 出版社，2006.