烏茲別克斯坦共和國投資法律制度問題及啟示

孫放

摘 要：烏茲別克斯坦共和國在“一帶一路”上的中亞地區(qū)具有極其重要的戰(zhàn)略地位。近年來，中烏兩國雙邊投資額增長顯著，投資規(guī)模不斷擴大，但也存在投資相對規(guī)模小、流量波動大、形式單一，且呈“單邊性”等問題。通過對烏國投資法律制度分析發(fā)現(xiàn)其投資立法“雙軌制”模式使得“國民待遇原則”難以落實，同時投資立法指導思想的演變也造成法律更替頻繁、適用周期短且易出現(xiàn)分歧，具體投資法律制度的變遷又致使投資法律體系繁雜、矛盾叢生。投資法律制度的障礙是造成對烏投資的年際波動性以及投資風險和成本加劇的主要原因，進而通過國家和企業(yè)層面推動和保證對烏投資發(fā)展和自由化建設具有重要意義。

關(guān)鍵詞：烏茲別克斯坦投資；法律制度；問題及啟示

烏茲別克斯坦共和國（以下簡稱“烏”或“烏國”）處于中亞的中心地帶，是中亞第二大經(jīng)濟體，在中亞地區(qū)具有重要的戰(zhàn)略地位。發(fā)展對烏經(jīng)貿(mào)關(guān)系，特別是對烏的投資，對于中國“一帶一路”的建設至關(guān)重要。自1992年中烏建交以來，兩國關(guān)系發(fā)展勢頭良好。從雙邊貿(mào)易狀況來看，2000年后中烏雙邊投資額呈逐年增長，至2016年，中烏雙邊貿(mào)易額已達36.14億美元，同比增長3.4%，在烏國投資的中國企業(yè)也由1993年的20家發(fā)展為2016年的近704家，中國超越俄羅斯成為烏國的第一大貿(mào)易伙伴。誠然，中國在烏的投資已經(jīng)有了一定的規(guī)模，但相較于中亞地區(qū)其他國家，中烏兩國雙邊投資仍處于較低水平。目前，在擴大雙邊投資中，仍然存在著不少問題。

一、中烏雙邊投資的現(xiàn)狀與問題

（一）投資規(guī)模較小，投資流量波動明顯

烏國是中亞地區(qū)的第二大經(jīng)濟體，但中烏在投資領(lǐng)域的合作卻與烏國在中亞地區(qū)的戰(zhàn)略地位并不匹配。尤其與中國對中亞地區(qū)投資總額相比，中國對烏投資額在其中所占比例仍然偏低（見表1），且對烏投資較易受到國際環(huán)境與兩國國內(nèi)環(huán)境的影響，投資波動明顯。如表1所示，2016年中國對中亞五國直接投資總額累計914，337萬美元，其中對烏直接投資總額在中亞五國中處于倒數(shù)第二位，且與中國直接投資額度最高的哈薩克斯坦相比，僅為其19%。

自中烏兩國建交伊始，中國在烏企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，且基本集中于食品和服裝加工、餐飲等非生產(chǎn)領(lǐng)域。1993年，中國在烏設立的合資企業(yè)僅20 家，截止至1996年，這一數(shù)字仍不足90家，而其中形成規(guī)模的更是屈指可數(shù)。1997年至2003年，中烏貿(mào)易步入曲折前進的階段。受烏國內(nèi)環(huán)境和政策變化的影響，中烏雙邊投資持續(xù)波動。進入本世紀以來，中烏在投資領(lǐng)域雖然保持發(fā)展勢頭，但呈現(xiàn)不穩(wěn)定的特征。2003年—2016年間中國對烏投資存量總體呈上升趨勢，但波動性較為明顯，投資流量甚至在2010年、2012年分別出現(xiàn)負增長。而且與同一時期中國在中亞其他國家的投資規(guī)模相比，仍存在較大差距。

（二）以直接投資為主且間接投資形式單一

根據(jù)中國海關(guān)提供的數(shù)據(jù)，2015年中國對烏國投資總流量為12，789萬美元，其中直接投資占比超過80%。這一比例遠高于中國對中亞哈薩克斯坦以及對南亞發(fā)展中國家投資中所占的比例。據(jù)烏方統(tǒng)計，截至2016年中國對烏直接投資超過65億美元，而對烏間接投資卻數(shù)量有限且形式非常單一，主要是中國向烏國提供優(yōu)惠的出口買方信貸和低息貸款。造成這一情況的主要原因是，烏國于2003年10月實施匯率并軌后金融市場雖然恢復穩(wěn)定，但金融體系整體規(guī)模小，截至目前總資產(chǎn)僅為270億美元，且金融市場相對封閉，開放程度有限不利于外資的進入。同時，烏國經(jīng)濟總體思路主要體現(xiàn)在通過擴大直接投資、鼓勵興辦企業(yè)、利用當?shù)卦仙a(chǎn)加工進口替代和出口型產(chǎn)品上，以解決其外匯短缺、外流和就業(yè)困難等問題，金融領(lǐng)域并不是鼓勵外國投資的重點領(lǐng)域。

（三）中烏投資互動少

中烏雙邊投資缺乏“互動性”，呈現(xiàn)出明顯的“單邊性”，即在雙邊投資中，絕大部分為中方對烏的投資。在中烏經(jīng)貿(mào)往來日益頻繁、中國對烏投資日益擴大的同時，烏對中國的投資卻十分不穩(wěn)定，直至2007年，烏在中國的合資或獨資企業(yè)只有3家。在2010年至2014年間，烏沒有開展任何對中國的投資活動。這種投資的“單邊性”將使得兩國在經(jīng)濟領(lǐng)域的溝通交流減少，企業(yè)之間無法進一步增進了解，從長遠來看，并不利于雙邊經(jīng)貿(mào)的持續(xù)健康發(fā)展。

（四）中烏間投資缺乏持續(xù)性

投資缺乏持續(xù)性、持續(xù)時間短是中烏雙邊投資中的另一大問題。由于中烏經(jīng)貿(mào)關(guān)系一直以來受到許多非市場因素的影響，導致中國企業(yè)，特別是私營企業(yè)在烏國常常受其法律政策變動的影響，處于“風雨飄搖”的境地，以致無法形成長期的投資。

二、烏茲別克斯坦投資法律制度問題

（一）投資立法“雙軌制”模式與“國民待遇原則”并行

烏國的投資立法采取“簡單雙軌制”模式，即主要通過統(tǒng)一法典形式就外國投資活動中最基本的問題加以規(guī)定。這種投資立法模式將內(nèi)外資活動區(qū)別對待，參照不同的標準加以調(diào)整，其好處在于使得外資活動與內(nèi)資活動在一定程度上區(qū)別開，有利于加強對于外資活動的管控力，將“最合適的外資”引導到國民經(jīng)濟最需要位置，使其更好地服務于東道國的經(jīng)濟社會發(fā)展。但從長遠來看限制了外國金融資本、生產(chǎn)、管理技術(shù)等要素的流入，不利于國內(nèi)市場的進一步開放，不利于國內(nèi)市場成熟以及與國際市場的接軌，更不符合烏國擴大對外開放程度的經(jīng)濟發(fā)展目標。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2016年烏國內(nèi)生產(chǎn)總值為710億美元（約199.33萬億蘇姆），外貿(mào)額227.2億美元，其中進口總額為116.1億美元，出口總額111.1億美元，進出口總額占其國民生產(chǎn)總值的比例僅為32%，遠低于世界貿(mào)易依存度60.6%的平均水平。烏在投資立法采取“雙軌制”模式的同時，在涉外投資具體法律制度中卻給予了外國投資者“國民待遇原則”。烏國早在 1998年頒布了《外國投資者權(quán)利保障及保護措施法》第9條第（1）、（2）款規(guī)定，“外國投資者享有完全和永久性的公平及平等待遇”，“保證為外國投資者提供的法律制度不低于為烏茲別克斯坦法人和自然人規(guī)定的法律制度”。《對外經(jīng)濟活動法》（1999年）第4條也規(guī)定，“在經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系中禁止不平等待遇原則”。此外，烏國其他部門法有關(guān)外資的規(guī)定當中，同樣也貫徹了對外資的“國民待遇原則”。如烏國1995年頒布的《租讓法》第1條規(guī)定，允許向外國投資人提供財產(chǎn)、土地和礦山，允許他們從事一定的經(jīng)濟活動。但是，對投資立法采用“雙軌制”與“國民待遇原則”并行的立法模式，卻因為“雙軌制”模式下其他相關(guān)投資制度的存在，導致對外國投資者的“國民待遇”產(chǎn)生不小的阻礙，國民待遇難以真正落到實處。

可以說，制度矛盾與制度沖突明顯，實踐中不僅影響了立法效果也與投資立法的初衷相違背。例如，烏國在《外國投資者權(quán)益保障和保護措施法》（1998年）第7條規(guī)定了經(jīng)常項目外匯自由兌換制度。但在一直實施至今的1996年頒布的《烏茲別克斯坦共和國總統(tǒng)關(guān)于整頓外匯現(xiàn)金在國內(nèi)流通秩序的若干措施令》中明確規(guī)定強制結(jié)匯，即“在烏茲別克斯坦共和國境內(nèi)絕對禁止法人與自然人，僑民與非僑民，以及含有外資的企業(yè)用外匯現(xiàn)金進行結(jié)算或支付各種形式的勞務酬金、職工工資和補貼等”。2009年，在烏國中央管理委員會的第467-3號決議中，對外匯市場業(yè)務辦理規(guī)則進行了修改。決議規(guī)定，自儲戶所購買的外匯進入專有賬戶之日起，若在7個工作日內(nèi)外匯未被使用，則這些外匯將無須經(jīng)儲戶的書面同意和認可被“強制出售”給指定銀行。這樣一些相關(guān)政策措施不僅導致在實際操作中外匯主管部門對外匯的管制非常嚴格，而且外資企業(yè)將投資利潤匯出時還需要交納10%的所得稅。同時外匯管制當中的“調(diào)匯”問題也一直是外國企業(yè)在烏國投資的“老大難”問題。

（二）投資立法指導思想演變對投資的影響

烏國根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，在近二十多年間先后采取了兩種投資立法指導思想，這也使得同一套投資法律前后呈現(xiàn)較為明顯的差異，造成法律適用上的分歧甚至矛盾。

第一階段：1991～2000 年，經(jīng)濟衰退與走向復蘇階段。獨立初期烏國的本國資金匱乏，急切地需要海外資金幫助本國復蘇經(jīng)濟并構(gòu)建完整的經(jīng)濟體系。因此，這一階段的外資法立法指導思想為——為外資的進入設置“低門檻”，最大限度地運用外資，有利于在短時間構(gòu)建起獨立的經(jīng)濟體系。由此，烏先后頒布實施了《外國投資法》（1991年）、《對外經(jīng)濟活動法》（1991年）、《外商投資和外商投資活動保障法》（1995年）等與投資相關(guān)的基礎性法律，構(gòu)建起烏國投資法律的基本框架。

第二階段：2001年至今，經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定回升階段。在2000年以后，烏國投資法立法思想有所改變——即通過調(diào)整投資立法實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級、發(fā)展進口替代型產(chǎn)業(yè)，以引進他國先進的生產(chǎn)要素和管理經(jīng)驗。因此，這一階段的投資立法不再單純地吸引外資，而是通過頒布《合伙企業(yè)法》、《民營企業(yè)法》等更具針對性、更為細化的法律制度對外資準入門檻、企業(yè)注冊程序、稅收等問題加以規(guī)范，從而有針對性地選擇符合發(fā)展需要的外資企業(yè)進入本國。

自獨立起，烏國力圖根據(jù)實際情況的變化，對本國投資立法不斷加以完善。但其立法指導思想的變化也導致相關(guān)法律更替頻繁、法律法規(guī)適用周期較短等問題凸顯，這成為外國投資者進入烏國的重要阻礙，造成外資在烏投資的無形成本上升，投資風險不確定，從而造成投資的年際波動性。

（三）投資制度演變對投資的影響

烏國的投資法屬于廣義上的投資法。從總體上來看，主要是由一系列外國投資法律以及部門法當中涉及外資活動的規(guī)定、以及相關(guān)總統(tǒng)令、內(nèi)閣命令構(gòu)成。值得注意的是，總統(tǒng)令與內(nèi)閣命令具有修改和廢除基本法律的效力，雖然法律位階低于基本法律，但在實踐當中往往比基本法律更加行之有效。筆者將烏國內(nèi)法當中與外國投資聯(lián)系最密切、最核心的法律法規(guī)地演變狀況，從時間上劃分成三個階段：

1.自烏國獨立之初，烏國相繼頒布了《烏茲別克斯坦共和國外國投資法》（1991年），《關(guān)于吸引和保護外國投資者措施》（1992年總統(tǒng)令）和《烏茲別克斯坦共和國外國投資法修改和補充》（1992年內(nèi)閣令）等，為烏的外國投資法律初步奠定基礎。

2.1993至1995年，烏國相繼頒布《外國投資及保障外國投資法》（1994年 ） ，《烏茲別克斯坦共和國租讓合同法》（1995年），《關(guān)于進一步深化經(jīng)濟改革、保障保護私有制和發(fā)展經(jīng)營活動》（1994年總統(tǒng)令），《關(guān)于鼓勵建立擁有外資企業(yè)和鼓勵外資企業(yè)活動的補充措施》（1995年總統(tǒng)令）等一系列鼓勵和保護外國投資的法律法規(guī)，基本建立起了本國的投資法律體系。

3.隨著烏國經(jīng)濟好轉(zhuǎn)和市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，1996年后烏國對本國的法律體系做了一定的調(diào)整，或頒布新法廢止舊法，或通過制定法律和頒布行政命令的方式來充實和細化原有法律，并填補存在的法律空白。1996年頒布了 《關(guān)于刺激外國投資并向其提供優(yōu)惠補充規(guī)定》（總統(tǒng)令），其中明確了給予外國投資者稅收優(yōu)惠的具體措施；同年11月頒布《關(guān)于為外資企業(yè)提供補充鼓勵和優(yōu)惠措施》（總統(tǒng)令）不僅明確了稅收方面的優(yōu)惠措施，還為外資進入烏提供行政審批上的便利條件。1997年，烏國的國民經(jīng)濟恢復到獨立時的水平，國內(nèi)生產(chǎn)總值達到155.25億美元，利用外資也進入了新的階段，將優(yōu)惠政策適用對象進一步擴大，逐步放寬了外國投資者投資的范圍，為外國企業(yè)提供給了更加便利的條件。

三、烏國投資制度對投資活動的啟示

（一）加快中烏在上海合作組織框架下的投資自由化建設

“區(qū)域經(jīng)濟一體化”是上海合作組織在經(jīng)濟合作方面的努力方向。然而，烏對外國投資法律規(guī)定了較高的“準入門檻”，外資的注冊程序較其他上合組織成員國相對繁復，且費用高、時間成本較大，不利于實現(xiàn)組織內(nèi)經(jīng)濟一體化進程。在“外資準入”問題上，中烏兩國應當在上海合作組織的經(jīng)貿(mào)法律框架下加強立法合作，加深對各自投資立法的了解，結(jié)合本國國情和地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，吸收和借鑒其他成員國的投資立法成果，減少投資準入壁壘，降低外資準入的成本。在這一方面，烏國可以借鑒中國逐漸取消外資企業(yè)的最低注冊資本限制以及哈薩克斯坦在外資準入法律上由“雙軌制”向“單軌制”的轉(zhuǎn)變。總之，應當以發(fā)展的眼光不斷完善烏國的“外資準入”法律。

（二）為中國企業(yè)在烏投資提供針對性的財政支持

中國企業(yè)對烏投資存在投資主體單一、投資領(lǐng)域狹小的問題。在對烏投資中，國有企業(yè)的投資占據(jù)了很大一部分，而私營企業(yè)投資占總投資額的比重有待提高。針對這一問題，可以由國內(nèi)的對外投資主管部門牽頭，與中國企業(yè)所在的地方政府一起，建立起“投資基金”專門支持中國企業(yè)對中亞國家的投資合作業(yè)務。通過政府指導、市場化運作的方式，發(fā)揮中國外匯儲備優(yōu)勢，為中國企業(yè)對烏投資、對中亞其他國家投資提供財政上的支持。待這種政府主導的投資基金運作日趨成熟后，還可以將投資基金的運用擴大至“一帶一路”沿線國家范圍內(nèi)，為成員國之間的私人投資提供支持。

（三）完善對外投資保險制度

針對烏投資環(huán)境不穩(wěn)定，法律政策多變的情況，商務部、駐烏大使館等有關(guān)部門應當及時提醒欲赴烏國投資的中國企業(yè)通過購買投資保險等措施降低投資風險。中國和烏國都是《多邊投資擔保機構(gòu)》（簡稱MIGA）的成員國，應當鼓勵符合MIGA公約要求的企業(yè)積極向其投保，以降低企業(yè)在面臨貨幣匯兌、征收和類似措施、政府違約、戰(zhàn)爭和內(nèi)戰(zhàn)等政治風險的損失。此外，中國出口信用保險公司作為國內(nèi)唯一從事政策性信用保險業(yè)務的政府機構(gòu)，由于該保險公司的投保要求比MIGA低，所以應當鼓勵更多的中國企業(yè)向其申請海外投資保險，同時擴大其參保面，同時鼓勵企業(yè)使用中國進出口銀行等政策性銀行提供的商業(yè)擔保服務，為更多的中國企業(yè)“走出去”提供風險防控上的支持和幫助。

（四）推動投資合作的雙向發(fā)展

在發(fā)展中烏雙邊投資的過程當中，要注意投資的雙向性，不能只考慮擴大中國對烏國的投資，而忽略吸引烏國來華投資。應通過雙邊投資合作的良性互動，逐漸形成“你中有我、我中有你”的投資格局，增進兩國企業(yè)間的商業(yè)往來，發(fā)展“多層次，寬領(lǐng)域”的雙邊合作機制，真正實現(xiàn)雙邊投資又好又快發(fā)展。

總體而言，烏國通過法律、總統(tǒng)令、內(nèi)閣命令三個層面對其投資法律不斷加以修訂，構(gòu)建起較為完善的投資法律體系，但同時造成烏投資法律和政策多變、隨意性強、體系雜亂等，總統(tǒng)令和內(nèi)閣命令等行政命令常常構(gòu)成對基本法律的修改，且這些文件相互之間往往發(fā)生矛盾。因此，盡管烏國針對外國投資的優(yōu)惠政策非常多，然而這些政策的適用范圍和條件各不相同，往往給投資者造成混淆，致使外國投資者往往面臨無法享受優(yōu)惠政策的窘境，最終造成外國投資者在烏國投資缺乏持續(xù)性或持續(xù)時間較短，大型、長期投資項目無法開展。中國作為烏克蘭的主要貿(mào)易投資國，應進一步完善對包括烏在內(nèi)的其他上合組織成員國的經(jīng)貿(mào)信息收集和發(fā)布平臺，及時發(fā)布和更新與東道國有關(guān)的政策法規(guī)和其他信息。政府部門還應當與值得信賴的投資分析機構(gòu)展開合作，共同建立投資風險評估與預警機制，及時發(fā)布對中亞投資的指導意見和投資建議，避免“報喜不報憂”的狀況，客觀公正地對成員國的投資環(huán)境做出分析，為國內(nèi)投資者提供安全、專業(yè)的投資指導。