老齡社會權益受損案評查報告

莊嘉

人口的老齡化是社會和經濟發展過程中極易顯現的一種現象。在世界各國的人口結構比例中，人口的老齡化已然是普遍現象，比如德國、日本、澳大利亞。根據聯合國的標準，若某國或某地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即標志此國或此地區進入了老齡化社會。

回溯我國，根據2000年11月底第五次人口普查數據，“我國60歲以上人口達1.3億人，占總人口10.2%；65歲以上老年人口已達8811萬人，占總人口6.96%”。這意味著我國早已邁入了老齡社會。另據《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，“預計至2020年，我國60歲以上老年人口將增加至2.55億人，占總人口比重提升至17.8%”。

老年人權益受損的動態分析

老齡社會，在社會階層隔離、社會資源集中向下一代傾斜的現實面前，獨生子女父母已是老年人群主體，少子無子家庭增多，高齡、失能、空巢等多種現象疊加，漸漸給社會發展帶來嚴峻挑戰。當下，老年權益保障儼然是一個嚴峻的社會難題！

根據《老年人權益保障法》的規定，我國老年人享有的權益主要包括物質保障權（第4條）、獲得贍養權（第2章）、社會優待權（第36條）、婚姻自由權（第18條）、訴訟權（第43條）等。侵犯老年人合法權益的主要表現形式是贍養、扶養不作為（如拒絕履行贍養、扶養義務，又如不履行贍養、扶養協議）；干涉老年人婚姻自由（如阻止老人再婚）；侵害老年人合法財產權（如侵占、挪用、冒領養老保障等資金）；歧視、侮辱、誹謗老年人（如故意大聲謾罵老人）；虐待、遺棄老年人或對老年人實施家庭暴力；侵害老年人的居住權（如提供的住所條件差）……近年來，老年人更是成為各類不法分子的香餑餑，從營養保健產品陷阱，到“親情詐騙”，從人身權到財產權，從民事層面到刑事犯罪，刑民交叉的情況日益凸顯……

【從“養兒防老”到“養老防兒”】

目前，我國傳統的養老模式仍是“養兒防老”。有的家庭中，60多歲子女贍養八九十歲父母的情況并不鮮見。《老年人權益保障法》規定子女應當“常回家看看”，地方性法規（如江蘇省、蘇州市）亦規定，子女如果不“常回家看看”，可能拿不到一分遺產……由此，法律為“養兒防老”正名。但事與愿違，有些子女偏偏就是對法律的規定視而不見、置若罔聞，違背傳統道德和倫理，有悖公序良俗。不養老就算了，“啃老族”卻演變為社會群體中一股不可忽視的力量。俗語有云“養兒防老”，今朝演變為“養老防兒”！百善孝為先，如今演變為不孝者屢見不鮮。

根據上海市靜安區人民法院發布的《涉老民事審判白皮書》，“截至2017年9月30日，靜安區人民法院涉老民事審判庭受理的1004件涉老案件中，權屬、侵權類糾紛239件，合同類糾紛581件，婚姻家庭繼承類糾紛174件，特別程序10件。其中不乏因‘啃老引起的民事糾紛”。盡管一些地方性法規已然開始對啃老說“不”（如《吉林省老年人權益保障條例》規定“有獨立生活能力的成年子女或者其他親屬要求老年人給予經濟資助的，老年人有權拒絕”），從立法層面為老年人拒絕啃老提供“法制保護傘”，然而“啃老”依舊難以根除。多數老人往往出于息事寧人、家丑不可外揚等考量，尋求親屬調解、自己忍氣吞聲，至多是尋求居委會或村委會居中調停。即便真走上了打官司這條道，所謂“清官難斷家務之事”，最后老人妥協的也不在少數。

比“啃老”更令人難堪的還有老年人的婚戀自由權，也就是所謂的“黃昏戀”。熱播劇《我的前半生》中，熱情外向的羅媽媽遇到自己的晚年幸福崔叔叔，兩人的“黃昏戀”便遭到了崔叔叔兒子的強烈反對……阻止老人再婚往往成為家庭紛爭的導火索，甚至成為繼承私欲的擋箭牌！

【從“家庭暴力”到“機構虐老”】

2016年3月1日起施行的《反家庭暴力法》從立法層面對“家暴”依法懲治，人身安全保護令等措施的出臺更是讓被家暴者看到了用法制之劍斬斷陰霾的曙光。比如，根據《北京晚報》的報道，母親羅蘭與兒子楊苗之間因房屋權屬發生激烈矛盾。2016年7月8日、12月30日，2017年6月13日、7月25日，羅蘭先后4次報警，稱楊苗損毀家中物品，電話線被剪斷、餐桌腿被踹斷、房門門鎖被撬開，楊苗竟還辱罵、推搡羅蘭。2017年10月，羅蘭忍無可忍，終向“北京老年維權熱線”求助，依靠北京老年維權服務工作站提供的法律援助，依據《反家庭暴力法》第23條規定，向北京市海淀區人民法院申請人身安全保護令。同年10月31日，海淀區人民法院經審核后認為，羅蘭符合《反家庭暴力法》第27條的規定，發出人身安全保護令，裁定：禁止兒子楊苗對羅蘭實施家庭暴力；禁止騷擾、跟蹤、接觸羅蘭；責令楊苗遷出羅蘭的住所。然而，羅蘭的個案無疑是幸運的！人身安全保護令對于家庭暴力而言，對于老年人而言，客觀上存在運用難點，不少被家暴的老人還是需要依附在子女的庇護之下。據《法制日報》報道，很多地方保護令支持率少于20%。

在家中得不到安寧之時，養老護理機構似乎成為不少老人的可靠選擇。然而，質優價廉、口碑好的養老護理機構常常一床難求，而純營利性質的養老院費用高昂。近年來，養老護理機構不盡職、不盡責，侵犯老年人合法權益的事件屢見不鮮。比如，河北省保定市徐水區民政局下屬敬老院虐待老人事件。據中國新聞網報道，被虐待的72歲老人張老伯于2018年7月經醫院檢查，雙足嚴重感染，局部潰爛生蛆，趾趾周圍組織腐爛。顯然，事發敬老院存在著明顯的過失。區民政局下屬的事業單位看護不周到這個地步，當地上級部門居然對老人的健康情況毫無察覺。不得不說，養老護理機構“置之不理”與主管部門的“閉目塞聽”存在著緊密關系。

值得關注的是，據北京市朝陽區人民法院于2017年12月6日發布的《涉老民事案件審判白皮書（2012—2016）》，2012年至2016年涉老民事案件審判中老年人權益保障的突出領域就涵蓋了養老機構服務領域。該白皮書更是指出，“應引入第三方評估機制對養老機構服務進行社會公示，監督其善待入住老年人”。

【從“保健欺詐”到“親情詐騙”】

隨著市場經濟的蓬勃發展，老年人可支配財產正在增多，部分老年人在經濟上已然處于闊綽、甚至富裕的階層。這恰恰已淪為不法分子侵犯的主要對象。誠如上海市消費者權益保護委員會副秘書長唐健盛所言，“當前的保健品產銷鏈已經演變出環環相扣的產業分工。分布在社區的營銷點，只負責保健品的體驗和展示，不進行實物銷售。接著，舉辦旅游或者講座，其實這才是真正的產品推薦會。當你被忽悠進去而對某款產品感興趣時，他們會告訴你，該產品在這里買不到，我給你一張優惠券，你可以到指定地點購買。”此種分步走的營銷模式將虛假營銷和實際銷售分開，給執法監管帶來了很大難度。而情感戲、專家牌、會銷現場的鼓噪等騙術的疊加使用，往往令深陷其中、缺乏辨別力的老年人被蒙蔽入坑。2017年3月11日，青島一位60歲老人在海邊身亡，留遺書稱被保健品“坑死”的新聞，便引發了各界的極大關注。

此外，親情詐騙也成為不法分子引誘老年人“自愿出血”的不二渠道。據上海市反電信詐騙網絡詐騙中心平臺統計，“自2017年8月15日至2018年7月31日，上海‘聯動勸阻工作通過各類預警系統勸阻電信網絡詐騙潛在被害人17.3萬人，避免經濟損失人民幣43億余元。其中，不乏針對老年人實施的‘親情詐騙”。不法分子依托金融、電信等部門的漏洞，獲取犯罪對象老年人的個人信息，通過打電話、指定第三人上門等方式，在隱姓埋名的情況下欺詐、恐嚇、誘騙老年人，讓其誤以為至親缺錢，主動自愿將存款打到指定賬戶，然后提取現金。比如，中央電視臺于今年8月17日報道的“上海老人遭遇詐騙交贖金，民警發現成功勸阻”……此類案例不勝枚舉。

老年人權益受損多發歸因

老年人的權益容易遭受侵害，一方面是由于其本身存在弱點，如迫切冀望延年益壽、崇尚勤儉節約、空巢老人缺乏親情關懷；另一方面則礙于救濟途徑不合理和社會公共服務不健全。

【維權救濟途徑并非坦途】

在我國老年人權益保障的立法體系中，《老年人權益保障法》是核心。正如北京青年政治學院劉金霞教授所言，“《老年人權益保障法》是我國第一部老年權益保障方面的小憲法”。然而，僅僅有核心還遠遠不夠！因此，地方性法規顯得尤為重要，它就是執行細則。但從總體而言，有關老年人權益保障的規定仍然較為籠統，內容不夠具體明確，針對性措施不具可操作性。比如：《老年人權益保障法》第三條第三款規定，“禁止歧視、侮辱、虐待或者遺棄老年人”，但對如何追究實施上述行為的違法行為人，卻沒有更具操作性的規定予以銜接。又比如，失獨老年人、失能老年人等特殊群體的養老權益如何保障？與一般老年人相比，政府有關職能部門的具體職責是否區別？再比如，根據國家民政部的規定，民政救助對象限于優撫、低保、“三無”“五保”等部分老年人，卻沒有涵蓋全體老年人，尤其沒有適用于失獨、孤寡、失能、半失能老年人。由此可見，我國的老年立法尚處于發展初級階段，在制度設計、配套規定、范疇厘定等方面與當前老年人需求存在不適配，老年人仍然難以獲得實質性的法律支持。

在立法滯后的背景下，司法和執法亦面臨困境。對老年人而言，若依托現有的一般訴訟程序維護自身的合法權益，時間成本和訴訟成本勢必將增加老年人權利救濟的負擔，其本身法益受到迫害的緊迫性無法得到即時緩解。比如，“人身安全保護令”不同于訴前財產保全，其適用范圍有嚴格限制，獲得法院支持的概率亦不高。而保健產品欺詐的歸罪，更多的在于以非法占有為目的的暴利和廣而告之的虛假宣傳。那么，現有的規則該如何規制此種商業模式？即便是該商業模式中的主要組成部分“會銷”（即以集體開會的形式，促使老年人相互影響，在群體認同感中制造對產品強烈的購買欲望），在法律法規層面亦未被認定為非法，只能作為一種商業手法看待。因此，保健品欺詐案件多屬于工商和消費者保護委員會監管的范疇，至多受到行政處罰，如同隔靴搔癢。

【社會養老服務不健全】

目前，我國的社會養老服務機制散見于《社會福利機構管理暫行辦法》（民政部令第19號）、《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）、《關于促進健康服務業發展的若干意見》（國發〔2013〕40號）、《國務院辦公廳關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》（國辦發〔2017〕52號）等職能部門規定的文件中，但并不健全，社會為老年人提供的養老服務存在缺失。

以“老年護理”為例。根據民政部聯合質檢總局、全國老齡辦等六大部門于2017年3月22日印發的《關于開展養老院服務質量建設專項行動的通知》（民發〔2017〕51號）的規定，只有通過國家人社部指定的老年護理專業培訓，并考取《養老護理員職業資格證》才能獲準上崗開展老年護理工作。養老機構對專業從業人員配置比例不得低于30%。但實踐中，不少養老機構的老年護理員等工作人員均不符合上述職業準入機制，造成了類似浙江敬老院95歲老人被虐待事件的發生。

又比如，“老年監護制度”。《老年人權益保障法》第26條規定，“具備完全民事行為能力的老年人，可以在近親屬或者其他與自己關系密切、愿意承擔監護責任的個人、組織中協商確定自己的監護人。監護人在老年人喪失或者部分喪失民事行為能力時，依法承擔監護責任”。全國人大于2017年3月15日通過的《民法總則》，第二章“自然人”第二節“監護”中專門規定了成年（包含老年）監護制度。由此，我國從法律層面建立了老年監護制度。但實踐中，老年人監護常常由于缺乏有效的第三方監督，造成老年監護制度流于形式，監護人侵害老年被監護人的案例并不鮮見。

構筑老年權益保護的多重圍欄

隨著我國老齡化進程的加劇，人口“銀發浪潮”即將襲來。除了老年人自身做好防騙防盜、提升自身辨識素養和知識架構外，政府相關職能部門更應為老年權益保護架起多重圍欄，切實保障老年人的基本權益和特殊權益。

國務院于2017年3月6日印發的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，明確提出“保障老年人合法權益。完善老齡事業法規政策體系，健全老年人權益保障機制，加大普法宣傳教育力度”。因此，健全老年人權益保障的立法機制尤為重要，將成為老年權益保障的第一重圍欄。厘清國內現有關于老年人權益保障的地方性法規、政府規章、規范性文件，從周延和即時視角完善立法體系已是當務之急！誠如華東政法大學科學研究院副院長、中美老齡問題研究中心執行主任王永杰所說，“在社會法領域當務之急是健全老年勞動權益保障法、養老服務立法、老年救助法、老年福利法、殘疾人特殊保護法等相應立法。”

值得關注的是，2017年頒布的《廣東省老年人權益保障條例》已經對“啃老”開例，明文規定“有獨立生活能力的成年子女以及其他親屬向老年人要求經濟資助的，老年人有權拒絕。歧視、侮辱、虐待或者遺棄老年人，將共同生活的老年夫妻強行分開贍養，干涉老年人婚姻自由，侵害老年人財產權益的，若構成犯罪，則將依法追究刑事責任”。“啃老刑拘”一時間廣為熱議。

又比如，《福建省老年人權益保障條例》和《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》均規定了獨生子女的帶薪護理制度，方便其照顧年滿60周歲患病住院的父母，彰顯了立法與時俱進，破解當下難題的社會功能。

從司法層面而言，可以從老年人維權的角度設計一套行之有效、可操作性強的機制。在機制建設過程中，我們應當厘清涉老案件中民事、行政、刑事三者的分水嶺。上海市消保委委員、律師江憲認為，“在保健品監管中，要厘清三種關系：一種是民事法律關系，比如消費者就某樣保健品進行投訴，是個案處理；另一種是行政法律關系，比如虛假宣傳、無證經營、成分非法添加等，應由工商、食藥監等政府部門處理，是集中案件處理；還有一種觸及刑事責任，則由公安司法部門處理”。

在訴訟機制方面，是否可以根據老年當事人的心理、生理特點，結合案情，對老年當事人采取特殊的司法保護措施（借鑒訴前財產保全）？是否可以借鑒未成年檢察工作來開展老年人檢察工作，或者公益訴訟機制，由公訴部門統一搜集證據材料，對老年人集體權益進行維護？在訴訟成本方面，是否可以借鑒《廣東省老年人權益保障條例》規定的“為經濟困難的老年人提供免費或者優惠的法律服務”……通過類似于全國老齡辦、最高法、最高檢等六部門聯合出臺《關于進一步加強老年法律維權工作的意見》（全國老齡辦發〔2016〕102號）的形式，將“司法護老”的理念在一定程度上予以推崇，形成老年權益保障的第二重圍欄。

在社會養老服務層面，黨的十九大早就提出，要“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”。因此，構筑完善的社會養老服務綜合體系勢在必行。以“長期護理”為例。根據《人力資源社會保障部辦公廳關于長期護理保險制度試點的指導意見》（人社廳發〔2016〕80號）規定：“在青島、上海、廣州等15個城市探索建立以社會互助共濟方式籌集資金，為長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關的醫療護理提供資金或服務保障的社會保險制度”。但實施至今，長期護理保險制度并未真正建立起來！而鄰國日本的長期護理保險的實踐經驗值得參考。日本早在2000年4月就正式實施《長期護理保險法》。之后，日本政府又進行了五次改革，與時俱進地創立了針對長期療養的護理醫療院，提高收入較高者的個人自付比例，減低低收入者的保險負擔，為日本國民提供了高品質的長期護理服務。

當然，保護老年人權益，不僅需要從老年人自身、立法、司法、養老服務層面下重拳，更需要政府、社會、機構、家人各方面久久為功。維護今天他們的權益，便是保障明天你的權益！