無(wú)可奈何“無(wú)證無(wú)照”

楊皓

一家沒有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，且食品衛(wèi)生許可證過(guò)期的餐飲店，在城市主干道經(jīng)營(yíng)多年。有“好事”的消費(fèi)者經(jīng)歷了一次不適的用餐后，開始了一場(chǎng)鍥而不舍的投訴舉報(bào)，甚至動(dòng)用法律武器以維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。但兩年來(lái)，歷經(jīng)投訴舉報(bào)、提起行政復(fù)議、行政訴訟、一審、二審……無(wú)照餐飲店依然開門至今，營(yíng)業(yè)照常。咄咄怪事背后是怎樣的無(wú)奈呢？

用餐不適 消費(fèi)者投訴舉報(bào)

2016年9月29日，上海市新文匯律師事務(wù)所（簡(jiǎn)稱“舉報(bào)人”）部分律師及助理一同前往位于程家橋路的一家國(guó)有單位辦事。在辦事的間隙，他們隨意找了周邊的一家餐飲店用餐。然而，不曾料想，簡(jiǎn)單的一頓午飯，竟惹出之后一連串的“不適”。在用餐過(guò)程中，多名律師出現(xiàn)身體不適反應(yīng)。出于職業(yè)本能，他們發(fā)現(xiàn)該餐飲店店內(nèi)既未懸掛營(yíng)業(yè)執(zhí)照，食品衛(wèi)生許可證也已過(guò)期。

由于餐后部分同事出現(xiàn)腹痛、腹瀉狀況，該所便向閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局及上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)監(jiān)督所發(fā)出兩份投訴舉報(bào)函，投訴該事件。

半個(gè)多月后，即2016年10月17日，上海市閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局向舉報(bào)人回復(fù)了《投訴舉報(bào)受理通知書》。同年10月21日，上海市食品安全投訴舉報(bào)受理中心接上海市衛(wèi)計(jì)委轉(zhuǎn)交受理另一份投訴舉報(bào)，又將函件轉(zhuǎn)交至上海市閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局辦理，表示將在60個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)，并給予答復(fù)。至此，事件處理進(jìn)程全部落到了閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，責(zé)任明晰。

2016年10月31日，上海市閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局向舉報(bào)人回復(fù)了《投訴舉報(bào)答復(fù)書》：“經(jīng)查，該餐飲店涉嫌無(wú)照經(jīng)營(yíng)，我局現(xiàn)已對(duì)其立案調(diào)查。”一周后，該局向被舉報(bào)餐飲店出具告知書及責(zé)令其停止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)通知書，該餐飲店負(fù)責(zé)人于當(dāng)日確認(rèn)并簽字。

原本以為事情就可以這樣了結(jié)了，但到了2017年2月律師們發(fā)現(xiàn)這家餐飲店經(jīng)營(yíng)依舊，仍然處于無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。此時(shí)距離責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)書發(fā)出已經(jīng)過(guò)去了一百三十多天。針對(duì)這一情況，2月21日，他們又向上海市食品藥品監(jiān)督管理局提交了行政復(fù)議申請(qǐng)書，請(qǐng)求閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局依法辦結(jié)舉報(bào)事項(xiàng)并限期答復(fù)。

5月8日上海市新文匯律師事務(wù)所收到上海市食品藥品監(jiān)督管理局寄來(lái)的《復(fù)議決定書》，復(fù)議認(rèn)為，上海市閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局已經(jīng)辦理了舉報(bào)人的投訴舉報(bào)；另外針對(duì)舉報(bào)人所述60天內(nèi)應(yīng)以實(shí)際整改辦理結(jié)果告知而非以立案調(diào)查作為辦理結(jié)果的觀點(diǎn)，食品藥品監(jiān)督管理局認(rèn)為立案調(diào)查屬于行政處罰程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，主要法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)。行政處罰的實(shí)施和投訴舉報(bào)的辦理適用法律依據(jù)不同、程序不同、規(guī)定期限不容，兩者不應(yīng)混同，不能以投訴舉報(bào)的辦理期限的規(guī)定限定行政處罰案件的辦理期限。故此，食藥監(jiān)局認(rèn)定，閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局辦理舉報(bào)人投訴舉報(bào)的程序無(wú)不當(dāng)之處，駁回舉報(bào)人的行政復(fù)議請(qǐng)求。

訴至法院 為立案一波三折

一個(gè)簡(jiǎn)單的餐飲店無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)事件，在立案調(diào)查后一百多天不僅絲毫沒有整改的跡象，相關(guān)部門也僅以已立案調(diào)查作為受理結(jié)果答復(fù)，舉報(bào)人自然不能接受。

2017年5月16日，上海市新文匯律師事務(wù)所又一紙?jiān)V狀將上海市閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局、上海市食品藥品監(jiān)督管理局告上法庭。律所認(rèn)為，閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局未在法定期限內(nèi)履行法定職責(zé)的行為違法，上海市食品藥品監(jiān)督管理局的復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，應(yīng)予以撤銷。具體理由有，閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局應(yīng)根據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第九條的規(guī)定行使職權(quán)，采取查封、扣押專門用于從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品（商品）等財(cái)物，責(zé)令商鋪停止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等措施。但事實(shí)是該餐飲店至今仍在經(jīng)營(yíng)。

根據(jù)《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》第二十一條第一款的規(guī)定：投訴舉報(bào)承辦部門應(yīng)當(dāng)自投訴舉報(bào)受理之日起60日內(nèi)向投訴舉報(bào)人反饋辦理結(jié)果，情況復(fù)雜的，在60日期限屆滿前批準(zhǔn)可適當(dāng)延長(zhǎng)辦理期限，并告知投訴舉報(bào)人正在辦理。辦結(jié)后應(yīng)當(dāng)告知投訴舉報(bào)人辦理結(jié)果。但舉報(bào)人自收到立案通知之日起至今并未得到任何辦理結(jié)果的反饋，也未收到延期通知。

閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局在行政復(fù)議中稱：《投訴舉報(bào)答復(fù)書》告知原告“已立案調(diào)查”即是投訴的辦結(jié)結(jié)果。但是《辦法》第十九條規(guī)定：投訴舉報(bào)承辦部門應(yīng)當(dāng)對(duì)投訴舉報(bào)線索及時(shí)調(diào)查核實(shí)，依法辦理，并將辦理結(jié)果以適當(dāng)方式反饋投訴舉報(bào)人。可見該“辦理結(jié)果”是經(jīng)歷了調(diào)查核實(shí)的過(guò)程并實(shí)施了依法辦理程序的，立案不能稱之為結(jié)果，僅僅是辦理程序的開始。行政機(jī)關(guān)不能以“已立案”作為辦理結(jié)果終結(jié)投訴舉報(bào)程序，規(guī)避法定履職期限，否則舉報(bào)人將無(wú)從知曉辦案情況和處罰結(jié)果，也根本違背了《辦法》中“為推動(dòng)食品藥品安全社會(huì)共治，加大對(duì)食品藥品違法行為的懲治力度，保障公眾身體健康和生命安全”的立法目的。

2017年6月1日，上海市黃浦區(qū)人民法院向原告上海市新文匯律師事務(wù)所送達(dá)《告知書》，認(rèn)為本案中要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)并不涉及原告的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，因此不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，故本次起訴不符合行政訴訟的立案條件。

對(duì)此，2017年6月15日，上海市新文匯律師事務(wù)所又向上海市高級(jí)人民法院寫信反映情況，指出上述《告知書》存在如下四個(gè)問(wèn)題：一、復(fù)議機(jī)關(guān)告知可以起訴，法院卻稱不符合立案條件，客觀上造成了法定情形外的“復(fù)議終局”；二、法院出具《告知書》并退回起訴材料的行為違反“立案登記制”；三、舉報(bào)人是投訴舉報(bào)的利害關(guān)系人，具備原告的資格。舉報(bào)人作為投訴舉報(bào)人，依法享有對(duì)投訴舉報(bào)結(jié)果的知情權(quán)。投訴舉報(bào)的辦理結(jié)果雖不處分舉報(bào)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，但辦案部門是否在法定期限內(nèi)對(duì)被舉報(bào)單位依法處理，卻關(guān)系到舉報(bào)人的監(jiān)督權(quán)是否有效行使。故舉報(bào)人是利害關(guān)系人，具有原告資格。四、法院不受理此類案件，將缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)的有效司法監(jiān)督，與行政訴訟法本意相違背。

2017年7月19日，上海市黃浦區(qū)人民法院向原告發(fā)出了《受理通知書》。

駁回起訴 理由是主體難斷

2017年7月30日，黃浦區(qū)人民法院裁定：原告作為律師事務(wù)所這一法律職業(yè)機(jī)構(gòu)，并非該餐廳的直接消費(fèi)者，其與投訴舉報(bào)的事項(xiàng)不具有法律上的利害關(guān)系，且原告起訴要求被告閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局就其投訴舉報(bào)事項(xiàng)履行查處的法定職責(zé)，亦不具有法律上的利害關(guān)系，因此駁回原告的起訴。

收到裁定書表示不服的原告，于9月10日又向上海市第二中級(jí)人民法院提起上訴。上訴理由是：1.本案中上訴人代表全體用餐同事投訴舉報(bào)，與投訴舉報(bào)事項(xiàng)有法律上的利害關(guān)系。一審裁定認(rèn)為“原告作為律師事務(wù)所這一法律執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)，并非該餐飲店的直接消費(fèi)者，其與投訴舉報(bào)的事項(xiàng)不具有法律上的利害關(guān)系”。事實(shí)上，投訴舉報(bào)當(dāng)日該律所的同事曾一起在該餐飲店用餐，上訴人作為投訴舉報(bào)人，代表的是“所有用餐同事”這個(gè)集體，且用餐費(fèi)用由該所承擔(dān)。被上訴人對(duì)于餐飲店的行政處理結(jié)果，直接影響到用餐同事甚至更多消費(fèi)者的人身權(quán)利。權(quán)益損害與行政行為的處理結(jié)果存在因果關(guān)系，故上訴人是本案的利害關(guān)系人；2.《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》明確辦案機(jī)關(guān)應(yīng)向投訴舉報(bào)人反饋案件的辦理結(jié)果，上訴人即便是未在店內(nèi)消費(fèi)的普通公民，仍可以通過(guò)投訴舉報(bào)程序，參與市場(chǎng)管理和行政執(zhí)法的監(jiān)督，且依法享有知情權(quán)。知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)均是上訴人的合法權(quán)益，而被上訴人的行政行為對(duì)上訴人的合法權(quán)益明顯產(chǎn)生了影響，上訴人與本案具有法律上的利害關(guān)系；3.根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，上訴人與行政行為具有“法律上的利害關(guān)系”符合原告的主體資格。根據(jù)上述法律規(guī)定，只要行政機(jī)關(guān)的具體行政行為影響到了法律賦予公民的任何一項(xiàng)權(quán)利，對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，就都與公民有“法律上的利害關(guān)系”，公民都可以提起行政訴訟。一審法院用是否為餐飲店的直接消費(fèi)者衡量是否具有法律上的利害關(guān)系，明顯偷換了“行政法上的利害關(guān)系”和“法律上的利害關(guān)系”這一對(duì)概念。

2018年1月11日，上海市第二中級(jí)人民法院對(duì)此案作出終審裁定：上訴人并非涉案餐飲店的直接消費(fèi)者，其與投訴舉報(bào)的事項(xiàng)不具有法律上的利害關(guān)系，其認(rèn)為被上訴人閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局未履行查處的法定職責(zé)，而向法院提起行政訴訟，不具有原告的主體資格。裁定駁回上訴，維持原裁定。

近日，舉報(bào)人又向上海市高級(jí)人民法院提交申訴申請(qǐng)。“打這場(chǎng)官司的目的其實(shí)就是想讓有關(guān)部門能從民生小事抓起，擔(dān)起法律賦予的監(jiān)督管理責(zé)任。”該所主任富敏榮律師向記者坦言。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com

點(diǎn) 評(píng)

本案舉報(bào)人花費(fèi)九牛二虎之力，歷時(shí)兩年依法投訴舉報(bào)、行政復(fù)議、行政訴訟、一審和二審，窮盡了法律程序，均遭敗訴，而被舉報(bào)人卻“無(wú)證無(wú)照”經(jīng)營(yíng)至今。這不啻是對(duì)當(dāng)今行政復(fù)議和行政訴訟法律制度的警示。華東政法大學(xué)行政法教授鄒榮指出，法有授權(quán)必須為，是行政機(jī)關(guān)依法行政的一個(gè)重要規(guī)則。《食品安全法》等法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)必須依法行使。“民以食為天，食以安為先”，保障食品安全，就是保障最大的民生。如果都把行政案件拒之門外，那么，《行政訴訟法》將形同虛設(shè)。