行政決策公眾參與形式的應(yīng)用性分析

摘要：重大行政決策公眾參與制度是限制政府公權(quán)的重要制度，對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革具有深遠(yuǎn)意義。本文對(duì)公開(kāi)征集意見(jiàn)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查和第三方民意調(diào)查這幾種官方規(guī)定形式的特點(diǎn)和適用性做了辨析，并指出決策方應(yīng)根據(jù)決策事項(xiàng)的影響和范圍，需要公眾的參與的程度，公眾身份的組成特點(diǎn)，進(jìn)行科學(xué)的選擇和應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：行政決策 公眾參與 機(jī)構(gòu)改革

為構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，高層政府向低層政府逐漸放權(quán)，成為了十九大以來(lái)黨和政府機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。在放權(quán)勢(shì)在必行的形情況下，監(jiān)管的緊迫性也愈加突出。重大行政決策的程序規(guī)定，是限制政府權(quán)力的重要制度。2014年以來(lái)，按照中共中央的政策要求，各個(gè)省級(jí)、市級(jí)乃至旗縣級(jí)政府都紛紛出臺(tái)或者更新了重大行政決策程序規(guī)定。規(guī)定中的公眾參與部分，把公眾納入了公權(quán)監(jiān)督體系中，這是促進(jìn)政府公信力和執(zhí)行力的關(guān)鍵一招。

行政決策公眾參與是指政府鼓勵(lì)決策的相關(guān)公眾，就決策問(wèn)題提供不同形式意見(jiàn)建議，并使之成為最終決策重要依據(jù)的過(guò)程。行政決策的公眾參與制度，強(qiáng)調(diào)溝通和協(xié)商對(duì)話，形成權(quán)利本位的開(kāi)放式行政決策模式。

公眾參與的方式有多種，目前各級(jí)政府文件中普遍認(rèn)同的公眾參與形式有公開(kāi)征集意見(jiàn)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、第三方民意調(diào)查。決策方應(yīng)充分了解不同方式的特點(diǎn)和適用性，以確保公眾參與的效率、質(zhì)量和秩序。

一、“公開(kāi)征求意見(jiàn)”的特點(diǎn)及適用性

公開(kāi)征求意見(jiàn)是指政府通過(guò)多種媒體渠道，就行政決策事項(xiàng)，向公眾廣泛收集意見(jiàn)建議。公開(kāi)征集意見(jiàn)的事項(xiàng)可大可小，比如某市政府就道路或建筑命名公開(kāi)征集意見(jiàn)，陜西省政府公開(kāi)征集2018年度立法計(jì)劃建議項(xiàng)目，國(guó)家工業(yè)和信息化部公開(kāi)向社會(huì)征求《互聯(lián)網(wǎng)域名管理辦法》的意見(jiàn)。

這種方式的特點(diǎn)是征集對(duì)象的范圍大，無(wú)明顯利益群體，政策影響是彌散性的。它能夠?qū)哂兄卮笥绊懙膯?wèn)題征集盡可能全面的意見(jiàn)和建議，非常適用于決策方案不明確的初期，也可在決策草案形成中后期用來(lái)確定公眾的觀點(diǎn)或意見(jiàn)。由于公眾參與范圍廣大，各方通常不進(jìn)行直接對(duì)話協(xié)商，而是通過(guò)歸納整理數(shù)以千、萬(wàn)計(jì)信息，向社會(huì)形成反饋。公眾的決策影響力停留在信息吸納的層面，直接影響力比較小。參與的公眾一般以個(gè)體居多，對(duì)公眾的組織化程度要求低，相應(yīng)的，如若要取得良好的效果，則對(duì)公眾的主動(dòng)意識(shí)和政府動(dòng)員能力有較高要求。

二、聽(tīng)證會(huì)的特點(diǎn)及適用性

聽(tīng)證是指行政決策機(jī)關(guān)在作出影響利害關(guān)系人合法權(quán)益的決定之前，告知擬做出行政決策的理由和聽(tīng)證權(quán)利，利害關(guān)系人隨之向行政決策機(jī)關(guān)表達(dá)意見(jiàn)、提供證據(jù)，以及行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取其意見(jiàn)、接納其證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。①

行政聽(tīng)證制度具有準(zhǔn)司法性、程序公正、公開(kāi)透明的特征。聽(tīng)證會(huì)的程序是嚴(yán)格規(guī)定的，邀請(qǐng)程序則是公開(kāi)的，聽(tīng)證代表是公開(kāi)選拔的，聽(tīng)證進(jìn)程和內(nèi)容必須公開(kāi)，媒體有權(quán)參加，非聽(tīng)證參與人員的普通公眾可以列席旁聽(tīng)。

聽(tīng)證賦予了利害雙方博弈的機(jī)會(huì)，不同觀點(diǎn)得以呈現(xiàn)和碰撞，質(zhì)證和辯論過(guò)程往往十分激烈。聽(tīng)證制度不僅可以平衡不同利益，還能實(shí)現(xiàn)公共利益對(duì)個(gè)人利益的最小侵害或是在公共利益面前個(gè)人利益的最大化。當(dāng)決策關(guān)系重大公共利益和人民群眾切身利益的，公眾對(duì)決策方案有重大分歧、沖突及社會(huì)關(guān)注度較高的、可能影響社會(huì)穩(wěn)定、激起社會(huì)矛盾的事項(xiàng)應(yīng)該舉行聽(tīng)證，如涉城市拆遷、土地征用領(lǐng)域的問(wèn)題。

三、座談會(huì)的特點(diǎn)及適用性

座談會(huì)即針對(duì)決策事項(xiàng)邀請(qǐng)決策相關(guān)公眾參加交流討論會(huì)，會(huì)上聽(tīng)取與會(huì)代表提出的書(shū)面或口頭建議及意見(jiàn)，會(huì)后逐條做好收集、記錄，并形成書(shū)面報(bào)告。相對(duì)于公開(kāi)征集意見(jiàn)，座談會(huì)除了能夠收集信息、聽(tīng)取意見(jiàn)，還能通過(guò)面對(duì)面的對(duì)話協(xié)商達(dá)成共識(shí)，因此，座談會(huì)更加靈活、高效、簡(jiǎn)便易行，也更有針對(duì)性和主動(dòng)性。首先，決策者可以深入地頭車間而不是守株待兔，能有效接觸網(wǎng)絡(luò)難以覆蓋的人群，且面對(duì)面的討論能夠就復(fù)雜、不清晰的問(wèn)題進(jìn)行深入的交流，所以，座談會(huì)可以廣泛運(yùn)用于政府決策的各個(gè)階段。其次，對(duì)于存在明顯和潛在的共識(shí)、各方責(zé)任承擔(dān)分歧不大的事項(xiàng)，可以通過(guò)座談會(huì)匯集專家、有關(guān)單位、行業(yè)、家長(zhǎng)、消費(fèi)者代表等多元主體，會(huì)上提出各自需求主張，直接充分且高效地達(dá)成共識(shí)，比如對(duì)某地校車制度的討論。座談會(huì)高效的反面則是它的制度化約束較少，程序性要求較低，參會(huì)人員的代表性不穩(wěn)定，法律效力不強(qiáng)，會(huì)議結(jié)果僅起到?jīng)Q策的參考作用，而不是決策本身。

四、問(wèn)卷調(diào)查的特點(diǎn)及適用性

問(wèn)卷調(diào)查，即行政機(jī)關(guān)針對(duì)某行政決策事項(xiàng)，向公眾發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷（也可以是電話或訪談），從而獲得公眾對(duì)行政決策的態(tài)度、意見(jiàn)和建議等信息，可以委托第三方調(diào)查研究機(jī)構(gòu)完成調(diào)查并作出書(shū)面調(diào)查報(bào)告。

這種方式具有許多優(yōu)點(diǎn)，一是向較多人口征詢意見(jiàn)的能力，如果抽樣足夠科學(xué)，幾百個(gè)隨機(jī)抽樣的樣本就能夠較好代表一個(gè)城市所有人的意見(jiàn)或要求（非隨機(jī)，即使大樣本也不準(zhǔn)確），從而獲得民意的“即時(shí)快照”；二是在這個(gè)過(guò)程中不需要占用公民太多精力，大約只用時(shí)5-15分鐘回答一些相關(guān)問(wèn)題即可，公民參與度會(huì)更高。三是調(diào)查的問(wèn)題是精心設(shè)計(jì)的，調(diào)查結(jié)果更加具有針對(duì)性。三是當(dāng)決策者對(duì)公眾觀點(diǎn)不確定時(shí)，當(dāng)決策者非常清楚詢問(wèn)公眾什么問(wèn)題時(shí)，當(dāng)決策對(duì)象身份混雜或者組織化程度差異巨大時(shí)，都特別適用于問(wèn)卷調(diào)查。

問(wèn)卷調(diào)查也有明顯局限，其專業(yè)性要求較高，嚴(yán)格專業(yè)的抽樣技術(shù)、科學(xué)的問(wèn)卷設(shè)計(jì)才算能保證民意的準(zhǔn)確性，問(wèn)卷中問(wèn)題的微小措辭或者結(jié)構(gòu)安排都會(huì)影響到調(diào)查的結(jié)果。另外，如果公眾的決策態(tài)度或者意見(jiàn)受到時(shí)間、事件的重大影響，前后不一，左右變化，一次調(diào)查就不夠，還需要在民意的不同階段多次截取。

五、第三方民意調(diào)查的特點(diǎn)及適用范圍

第三方民意調(diào)查和問(wèn)卷調(diào)查的不同之處，在于前者強(qiáng)調(diào)的是“第三方”和“民意”，經(jīng)常用來(lái)對(duì)政府進(jìn)行評(píng)估、監(jiān)督或者事后反饋，比如，對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的評(píng)估，對(duì)地方政府政績(jī)的綜合考評(píng)。第三方社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)由于其獨(dú)立性，沒(méi)有利益的羈絆，更加專業(yè)、公正、客觀，調(diào)研結(jié)果具有公信力。專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)可以建立測(cè)驗(yàn)指標(biāo)體系，能夠?qū)Q策結(jié)果進(jìn)行橫向和縱向的比較，從而形成對(duì)政府工作的外部激勵(lì)、監(jiān)督。甚至，第三方機(jī)構(gòu)可以運(yùn)用現(xiàn)代調(diào)查手段、管理診斷和政策分析技術(shù)，進(jìn)行決策的分析，發(fā)揮一定的決策咨詢作用。

第三方公眾意愿調(diào)查適用于行政決策的初期、執(zhí)行階段，反映公眾的意見(jiàn)、建議和需求，其特有的滿意度和指標(biāo)體系的測(cè)評(píng)使其同樣適用于行政決策執(zhí)行后期的監(jiān)督、反饋階段。

六、公眾參與方式的選擇依據(jù)

選擇公眾參與形式，需要同時(shí)兼顧決策質(zhì)量和效率。公眾參與并不天然具有決策的最終合理性，其本身存在決策周期長(zhǎng)、成本高、代表性有偏、缺乏專業(yè)性、阻滯創(chuàng)新、決策偏離大甚至決策失敗等風(fēng)險(xiǎn)，它只是決策依據(jù)的其中一種，因此合理的、有效地選擇公眾參與就顯得十分重要。

要根據(jù)不同方式的特點(diǎn)、適用范圍、成本、周期來(lái)綜合確定選擇哪種公眾參與方式。一是決策事項(xiàng)的影響范圍和程度。決策影響越重大，公眾參與的重要性就越顯著，這就需要政府在決策執(zhí)行的初期、中期及末期都要引入適當(dāng)?shù)墓妳⑴c，比如棚戶區(qū)的改造搬遷。

二是根據(jù)需要公眾參與的程度來(lái)確定。一般決策的初級(jí)階段，需要公眾參與的程度低，而決策形成到執(zhí)行前的階段，需要高度參與，而決策后期的反饋、監(jiān)督階段，公眾參與的程度又將回落。公眾參與程度分為三類，一是僅提供信息，比如問(wèn)卷調(diào)查、電話訪談、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、座談會(huì)、網(wǎng)絡(luò)論壇、郵箱等方式主動(dòng)和被動(dòng)吸納民意；二是讓渡一部分決策權(quán)的形式，比如聽(tīng)證會(huì)、相關(guān)利益協(xié)商會(huì)、共識(shí)會(huì)議等一系列西方引進(jìn)的協(xié)商性較強(qiáng)的會(huì)議；三是直接對(duì)決策結(jié)果產(chǎn)生影響的有公投性質(zhì)的會(huì)議。

三是根據(jù)不同公眾類型來(lái)確定。對(duì)于有明顯利益或者觀點(diǎn)分歧時(shí)，應(yīng)采取促進(jìn)充分交流、博弈的方式，比如聽(tīng)證會(huì)，按與決策事項(xiàng)的關(guān)系程度，還分為關(guān)鍵利益群體、主要利益群體、次要利益群體，要合理分配參與比例；對(duì)于沒(méi)有明顯利益群體的，參與方式要能照顧到參與人員的代表性。按照公眾的組織化程度不同，還分為個(gè)體公眾、群體公眾和組織公眾，通常組織化程度越高，參與的效率和結(jié)果越好，公眾決策影響力也更大，尤其當(dāng)決策事項(xiàng)專業(yè)化程度、復(fù)雜程度較高的時(shí)候。

行政決策的公眾參與方式除了現(xiàn)行規(guī)定中的這幾種，還存在很多種，比如共識(shí)會(huì)議等。公眾參與公共決策的方式也不是一成不變，可以根據(jù)具體環(huán)境、需求進(jìn)行創(chuàng)新性組合，比如協(xié)商式民意調(diào)查本質(zhì)上是問(wèn)卷測(cè)評(píng)和討論會(huì)議的組合，還比如新加坡全國(guó)對(duì)話會(huì)等。

公眾參與重大程序的決策能夠有序推進(jìn)基層民主的開(kāi)放，形成迫使政府職能轉(zhuǎn)型、依法行政的直接壓力。政府現(xiàn)行的公眾參與程序規(guī)定還存在很多缺點(diǎn)，2017年8月，國(guó)務(wù)院法制辦公室起草了《重大行政決策程序暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》，旨在進(jìn)一步完善該制度。來(lái)自政府外部的權(quán)力制衡制度，是解決高層政府權(quán)力“放而不亂”的必要條件，是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民的堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。良善完備的公眾參與制度不是一蹴而就的，在中國(guó)特有的政情、社情、民情下，要積極培育群眾共識(shí)和參與的能力，需要不斷總結(jié)公眾參與的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，拿出誠(chéng)意，積極創(chuàng)新，漸進(jìn)但不拖延地持續(xù)推廣下去。

注釋：

①姜明安：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社，2011年，第5版，第345頁(yè)。

②約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公眾參與》，孫柏瑛等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年。

（作者簡(jiǎn)介：孫靜文，職稱：講師；學(xué)歷：研究生（本科中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)學(xué)專業(yè)；碩士北京大學(xué)社會(huì)學(xué)專業(yè)）作者單位：中共赤峰市委黨校，社會(huì)學(xué)教研室，研究方向：社區(qū)治理、協(xié)商民主、政府治理。）