內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)投融資模式研究
——以山東省水運(yùn)建設(shè)為例

宋 亮，李 楨

（1.山東省交通運(yùn)輸廳京杭運(yùn)河工程建設(shè)辦公室，山東 濟(jì)南 250014；2.威海市商業(yè)銀行濟(jì)南分行，山東 濟(jì)南 250002）

內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之一,是一種“公共物品”，具有投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、直接經(jīng)濟(jì)效益低和社會(huì)效益顯著等特點(diǎn)，對(duì)民間資本和社會(huì)資金缺乏吸引力，因此長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家一直承擔(dān)著內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)資金投入的重任，財(cái)政資金是內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)的最主要資金來(lái)源。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，單一的融資方式已不適應(yīng)內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)資金的巨大需求，財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越大，探尋新的投融資模式勢(shì)在必行。

一、山東省內(nèi)河建設(shè)投融資情況的歷史沿革

水路交通作為重要的國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，歷來(lái)得到國(guó)家的重視，幾乎所有國(guó)家重大的融資政策都對(duì)水路交通，尤其是水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資給予了傾斜。在不同的發(fā)展階段，國(guó)家對(duì)水路交通的基礎(chǔ)設(shè)施的投融資有著不同的特點(diǎn)。

山東省內(nèi)河建設(shè)投融資管理主要經(jīng)歷了以下五個(gè)不同發(fā)展階段：國(guó)債轉(zhuǎn)貸階段、委托貸款階段、銀行貸款階段、政府融資平臺(tái)階段及省市縣事權(quán)支出劃分階段。

1.國(guó)債轉(zhuǎn)貸階段（1998～1999年）,該階段主要依靠中央財(cái)政發(fā)行國(guó)債來(lái)進(jìn)行投資；

2.委托貸款階段（1998～2004年），該階段主要是省交通運(yùn)輸廳以使用費(fèi)收結(jié)余資金委托商業(yè)銀行以貸款的方式，安排基建項(xiàng)目建設(shè)資金；

3.銀行貸款階段（2005～2007年），該階段主要是根據(jù)基建項(xiàng)目年度計(jì)劃除撥付資本金外，差額部分由建設(shè)單位進(jìn)行銀行貸款， 籌集基建項(xiàng)目建設(shè)資金；

4.政府融資平臺(tái)階段（2008～2016年），該階段是將內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)需求資金納入政府融資平臺(tái)，利用省級(jí)政府信用籌集資金，用于基建項(xiàng)目建設(shè)。

5.省市縣事權(quán)支出劃分階段（2017～），該階段內(nèi)河主航道建設(shè)、船閘建設(shè)投資以省為主承擔(dān)，建設(shè)土地征用、拆遷安置等其他費(fèi)用由縣市承擔(dān)；一般性航道和旅游客運(yùn)航道及其附屬設(shè)施建設(shè)由縣市負(fù)責(zé)，省級(jí)適當(dāng)補(bǔ)助。

二、山東省內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)投融資面臨的問(wèn)題

一直以來(lái)，山東省交通運(yùn)輸行業(yè)的特點(diǎn)是“公路強(qiáng)、水運(yùn)弱”，水運(yùn)則是“海強(qiáng)河弱”，形成這種局面的原因是多方面的。目前面臨的困難主要有以下三個(gè)方面。

（一）政府重視程度不夠，缺乏政策保障。

一方面，水運(yùn)建設(shè)資金投入不足，資金缺口大。當(dāng)前政府對(duì)水運(yùn)投入低于對(duì)航空、鐵路、公路等運(yùn)輸方式的投入，每年投入的資金數(shù)額雖然在增大，但增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于其他運(yùn)輸方式增長(zhǎng)速度，內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)投入不足。另一方面，缺乏內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)資金保障政策。省政府雖然明確了各級(jí)政府部門(mén)原則性的扶持政策，但尚未制定后續(xù)的具體優(yōu)惠措施，甚至在征遷補(bǔ)償、收費(fèi)征收等方面沒(méi)有得到與公路、水利民生項(xiàng)目同等待遇，兼之缺乏跟蹤落實(shí)機(jī)制，政策落地的推動(dòng)力度還較弱，執(zhí)行效果不理想。

（二）地方政府建設(shè)積極性低，配套資金落實(shí)難。

根據(jù)省政府開(kāi)展省與市縣事權(quán)和支出責(zé)任劃分試點(diǎn)的意見(jiàn)，市縣政府承擔(dān)內(nèi)河水運(yùn)主航道建設(shè)、船閘建設(shè)以外的費(fèi)用。同時(shí)，意見(jiàn)還規(guī)定，一般性航道和旅游客運(yùn)航道及其附屬設(shè)施建設(shè)均由縣市負(fù)責(zé)。近年來(lái)，城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)齊頭并進(jìn)，各級(jí)地方政府的資金都處于偏緊的狀態(tài)，征地拆遷費(fèi)用連年大幅增加，當(dāng)前尚無(wú)一套促進(jìn)水運(yùn)發(fā)展的土地優(yōu)惠、財(cái)稅金融和水運(yùn)建設(shè)機(jī)制上的扶持細(xì)則，地方政府投資負(fù)擔(dān)日益加重，客觀上挫傷了地方政府參與建設(shè)的積極性低。就目前來(lái)看，地方政府對(duì)內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)的財(cái)政投入資金明顯不足，地方配套資金落實(shí)難度大。

（三）投融資平臺(tái)比較單一

由于內(nèi)河水運(yùn)項(xiàng)目存在建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回收期長(zhǎng)、收益率低等特點(diǎn)，民間資本吸引力小，資金來(lái)源較為單一，項(xiàng)目籌資壓力大。當(dāng)前，山東省內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)資金納入政府融資平臺(tái)，為政府從事投資活動(dòng)的單一融資主體。在融資過(guò)程中，主要以政策性融資為主，資金來(lái)源渠道主要是政府財(cái)政資金和債務(wù)融資，融資能力嚴(yán)重不足。民間資本雖然已在山東省部分支流航道建設(shè)上有所投入，但規(guī)模較小，籌資額有限。BOT、TOT、PPP等融資模式仍處于探索階段，市場(chǎng)化、多元化的內(nèi)河水運(yùn)投融資機(jī)制尚未形成。

三、山東省內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)投融資策略建議

（一）創(chuàng)新改革投融資體制，搭建融資平臺(tái)。

政府主導(dǎo)統(tǒng)籌規(guī)劃、市場(chǎng)化運(yùn)作多渠道融資、企業(yè)化管理提高績(jī)效，將是內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)投融資體制改革的必由之路。借鑒其他省份水運(yùn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建立平臺(tái)公司進(jìn)行市場(chǎng)融資是解決山東省水運(yùn)建設(shè)資金的重要途徑之一。建議按照“政府引導(dǎo)、多元投資、市場(chǎng)運(yùn)作”的基本思路，以資產(chǎn)為紐帶，以股份制為主要形式，組建省管內(nèi)河航運(yùn)集團(tuán)，籌集建設(shè)資金，保障水運(yùn)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。部、省財(cái)政資金以資本金的形式注入省內(nèi)河航運(yùn)集團(tuán)，搭建全省港航建設(shè)的投融資平臺(tái)，吸引銀行、金融集團(tuán)和社會(huì)等方面資金投入，以?xún)?yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)吸引增量投資，通過(guò)對(duì)資源進(jìn)行重組和優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)水運(yùn)建設(shè)持續(xù)融資、滾動(dòng)發(fā)展。

（二）發(fā)行地方政府債券籌集內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)資金。

地方政府債券是指以地方政府為發(fā)行主題的債券,一般用于地方性公共設(shè)施的建設(shè)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2014年山東試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。當(dāng)前正處于內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)快速發(fā)展時(shí)期，在地方財(cái)政比較困難的情況下，為快速籌集內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)資金，地方政府可以遵循財(cái)政部《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》要求，考慮通過(guò)債券市場(chǎng)的運(yùn)作，大力發(fā)展債券市場(chǎng)，提高政府的融資能力。

（三）設(shè)立內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)發(fā)展基金

建議探索建立省級(jí)內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)款專(zhuān)戶(hù)用于內(nèi)河水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如建立以燃油稅、車(chē)船購(gòu)置稅和港建費(fèi)為來(lái)源的信托投資基金，發(fā)行債券，征收江河取排水費(fèi)，水資源占用費(fèi)、使用費(fèi)等。設(shè)立的內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)發(fā)展基金，其主要來(lái)源可以從下面幾個(gè)方面作出政策規(guī)定：第一，稅費(fèi)改革后，從征收的燃油稅中每年按比例拿出部分資金納入內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)發(fā)展基金，專(zhuān)款專(zhuān)用；第二，每年從車(chē)船購(gòu)置稅中拿出一部分，補(bǔ)貼內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)發(fā)展基金；第三，征收水資源占用使用費(fèi)（包括取排水），從中拿出一部分納入內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)發(fā)展基金；第四，沿江河港口、船閘、航道開(kāi)發(fā)建設(shè)形成的土地資源的轉(zhuǎn)讓和租賃等收入，全部納入內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)發(fā)展基金。

（四）鼓勵(lì)提倡應(yīng)用PPP等新型融資模式

創(chuàng)新內(nèi)河水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式，改善投資環(huán)境，簡(jiǎn)化審批程序，提高審批效率，導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)BOT、TOT、PPP等模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)資本投入水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給企業(yè)，而是由參與各方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，合作各方能夠達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。同時(shí)，政府和企業(yè)在初始階段就共同參與論證，有利于同時(shí)保持政府的控制力度和私人資本的高效率，避免因缺乏協(xié)調(diào)可能造成的問(wèn)題。另外，還可以通過(guò)政策引導(dǎo)，積極爭(zhēng)取內(nèi)河基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信貸支持力度，研究?jī)?nèi)河水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策，靈活運(yùn)用政府補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、價(jià)格調(diào)節(jié)等手段，吸引社會(huì)投資參與內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)。