內河水運建設投融資模式研究
——以山東省水運建設為例

宋 亮，李 楨

（1.山東省交通運輸廳京杭運河工程建設辦公室，山東 濟南 250014；2.威海市商業銀行濟南分行，山東 濟南 250002）

內河水運建設是國家基礎設施建設之一,是一種“公共物品”，具有投資大、建設周期長、直接經濟效益低和社會效益顯著等特點，對民間資本和社會資金缺乏吸引力，因此長期以來，國家一直承擔著內河水運建設資金投入的重任，財政資金是內河水運建設的最主要資金來源。但隨著經濟的發展，單一的融資方式已不適應內河水運建設資金的巨大需求，財政負擔越來越大，探尋新的投融資模式勢在必行。

一、山東省內河建設投融資情況的歷史沿革

水路交通作為重要的國民經濟基礎結構，歷來得到國家的重視，幾乎所有國家重大的融資政策都對水路交通，尤其是水運基礎設施建設的投融資給予了傾斜。在不同的發展階段，國家對水路交通的基礎設施的投融資有著不同的特點。

山東省內河建設投融資管理主要經歷了以下五個不同發展階段：國債轉貸階段、委托貸款階段、銀行貸款階段、政府融資平臺階段及省市縣事權支出劃分階段。

1.國債轉貸階段（1998～1999年）,該階段主要依靠中央財政發行國債來進行投資；

2.委托貸款階段（1998～2004年），該階段主要是省交通運輸廳以使用費收結余資金委托商業銀行以貸款的方式，安排基建項目建設資金；

3.銀行貸款階段（2005～2007年），該階段主要是根據基建項目年度計劃除撥付資本金外，差額部分由建設單位進行銀行貸款， 籌集基建項目建設資金；

4.政府融資平臺階段（2008～2016年），該階段是將內河水運建設需求資金納入政府融資平臺，利用省級政府信用籌集資金，用于基建項目建設。

5.省市縣事權支出劃分階段（2017～），該階段內河主航道建設、船閘建設投資以省為主承擔，建設土地征用、拆遷安置等其他費用由縣市承擔；一般性航道和旅游客運航道及其附屬設施建設由縣市負責，省級適當補助。

二、山東省內河水運建設投融資面臨的問題

一直以來，山東省交通運輸行業的特點是“公路強、水運弱”，水運則是“海強河弱”，形成這種局面的原因是多方面的。目前面臨的困難主要有以下三個方面。

（一）政府重視程度不夠，缺乏政策保障。

一方面，水運建設資金投入不足，資金缺口大。當前政府對水運投入低于對航空、鐵路、公路等運輸方式的投入，每年投入的資金數額雖然在增大，但增長速度遠低于其他運輸方式增長速度，內河水運建設投入不足。另一方面，缺乏內河水運建設資金保障政策。省政府雖然明確了各級政府部門原則性的扶持政策，但尚未制定后續的具體優惠措施，甚至在征遷補償、收費征收等方面沒有得到與公路、水利民生項目同等待遇，兼之缺乏跟蹤落實機制，政策落地的推動力度還較弱，執行效果不理想。

（二）地方政府建設積極性低，配套資金落實難。

根據省政府開展省與市縣事權和支出責任劃分試點的意見，市縣政府承擔內河水運主航道建設、船閘建設以外的費用。同時，意見還規定，一般性航道和旅游客運航道及其附屬設施建設均由縣市負責。近年來，城鄉各項建設齊頭并進，各級地方政府的資金都處于偏緊的狀態，征地拆遷費用連年大幅增加，當前尚無一套促進水運發展的土地優惠、財稅金融和水運建設機制上的扶持細則，地方政府投資負擔日益加重，客觀上挫傷了地方政府參與建設的積極性低。就目前來看，地方政府對內河水運建設的財政投入資金明顯不足，地方配套資金落實難度大。

（三）投融資平臺比較單一

由于內河水運項目存在建設周期長、投資回收期長、收益率低等特點，民間資本吸引力小，資金來源較為單一，項目籌資壓力大。當前，山東省內河水運建設資金納入政府融資平臺，為政府從事投資活動的單一融資主體。在融資過程中，主要以政策性融資為主，資金來源渠道主要是政府財政資金和債務融資，融資能力嚴重不足。民間資本雖然已在山東省部分支流航道建設上有所投入，但規模較小，籌資額有限。BOT、TOT、PPP等融資模式仍處于探索階段，市場化、多元化的內河水運投融資機制尚未形成。

三、山東省內河水運建設投融資策略建議

（一）創新改革投融資體制，搭建融資平臺。

政府主導統籌規劃、市場化運作多渠道融資、企業化管理提高績效，將是內河水運建設投融資體制改革的必由之路。借鑒其他省份水運建設經驗，建立平臺公司進行市場融資是解決山東省水運建設資金的重要途徑之一。建議按照“政府引導、多元投資、市場運作”的基本思路，以資產為紐帶，以股份制為主要形式，組建省管內河航運集團，籌集建設資金，保障水運建設可持續發展。部、省財政資金以資本金的形式注入省內河航運集團，搭建全省港航建設的投融資平臺，吸引銀行、金融集團和社會等方面資金投入，以優質存量資產吸引增量投資，通過對資源進行重組和優化配置，實現水運建設持續融資、滾動發展。

（二）發行地方政府債券籌集內河水運建設資金。

地方政府債券是指以地方政府為發行主題的債券,一般用于地方性公共設施的建設。經國務院批準，2014年山東試點地方政府債券自發自還。當前正處于內河水運建設快速發展時期，在地方財政比較困難的情況下，為快速籌集內河水運建設資金，地方政府可以遵循財政部《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》要求，考慮通過債券市場的運作，大力發展債券市場，提高政府的融資能力。

（三）設立內河水運建設發展基金

建議探索建立省級內河航運建設專項資金，專款專戶用于內河水運基礎設施建設。如建立以燃油稅、車船購置稅和港建費為來源的信托投資基金，發行債券，征收江河取排水費，水資源占用費、使用費等。設立的內河水運建設發展基金，其主要來源可以從下面幾個方面作出政策規定：第一，稅費改革后，從征收的燃油稅中每年按比例拿出部分資金納入內河水運建設發展基金，專款專用；第二，每年從車船購置稅中拿出一部分，補貼內河水運建設發展基金；第三，征收水資源占用使用費（包括取排水），從中拿出一部分納入內河水運建設發展基金；第四，沿江河港口、船閘、航道開發建設形成的土地資源的轉讓和租賃等收入，全部納入內河水運建設發展基金。

（四）鼓勵提倡應用PPP等新型融資模式

創新內河水運基礎設施建設融資模式，改善投資環境，簡化審批程序，提高審批效率，導入市場機制，通過BOT、TOT、PPP等模式，鼓勵和引導民營企業和社會資本投入水運基礎設施建設。PPP模式的優勢在于，政府并不是把項目的責任全部轉移給企業，而是由參與各方共擔風險、共享收益，合作各方能夠達到比預期單獨行動更有利的結果。同時，政府和企業在初始階段就共同參與論證，有利于同時保持政府的控制力度和私人資本的高效率，避免因缺乏協調可能造成的問題。另外，還可以通過政策引導，積極爭取內河基礎設施建設的信貸支持力度，研究內河水運建設項目稅收優惠政策，靈活運用政府補貼、財政貼息、價格調節等手段，吸引社會投資參與內河水運建設。