PPP項目會計核算問題討論

劉文超

（中國港灣工程有限責任公司，北京 100027）

背景

國家提出建設“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重要戰略構想決策，中國企業越來越多的走出國門，在更廣闊的舞臺上和國外企業同臺競爭。在“走出去”的企業中，和基礎建設相關的企業不論從企業數量還是從經濟規模上依然占有舉足輕重的地位。這是因為基礎設施的建設在國民經濟和社會發展中發揮著巨大的作用，Aschauer［1］就指出基礎設施投資能夠帶動經濟發展。在隨后的研究中，Munnel［2］提出基礎設施建設對于經濟發展具有顯著影響，但是在基礎設施建設過程中經常存在著公共資本積累不足的問題。目前全球經濟依然在艱難復蘇的過程中，很難在短期內恢復到2008年金融危機前的高增長水平，雖然基建設施需求在增加，但是由于政府財政收入縮水，導致基建投資減少，資金缺口進一步擴大。與此同時政府建設基礎設施項目也顯現出諸如效率低下，滋生腐敗等缺陷。于是，PPP（Public—Private—Partnership）模式應運而生。在此模式下，公共部門和私營部門可以更好的發揮各自的優勢和經驗，為公眾提供更好的產品和服務。

二、PPP項目的特點

針對狹義PPP項目，公共部門會更加深入的參與到項目中后期的建設，同時私營部門也會更多的投入到項目前期階段的可行性以及立項等研究。由于雙方全程參與了PPP項目的整個項目生命周期，因此合作時間較BOT以及其他形式的投融資項目更長，雙方所掌握的信息也更加對稱。

在長期合作的過程中，形成合作伙伴關系。雙方都希望以最少的資源來提供更多更好的產品或服務，公共部門借此通過某一項目實現公共福利和利益的滿足，私營部門則希望借此目標實現自身利益的追求，雙方實現利益共享及風險分擔。

PPP項目作為公益性項目其目的并不是追求利潤最大化，而是為了社會公眾提高福利滿意，在利益共享的過程中公共部門需要從公眾角度出發控制私營部門可能的高額利潤，而參與到PPP項目的私營部門希望在獲得相對平穩的長期投資回報外能夠分享PPP項目的社會成果。在利益分享的同時，由于PPP項目投資額巨大、合同周期長、合約不完備、項目信息的不完全性、決策者的有限理性，以及在特許期內的經營變量預測準確性低等特點，使其面臨比一般工程項目更多的潛在風險。PPP項目參與的各方利用自己的優勢共同分擔風險來減小合作方面臨的風險。舉例來說，在高速公路、鐵路以及港口等項目的后期運營過程中如果因流量不足導致公司面臨運營風險時，公共部門可以提供現金流量補貼來幫助降低私營部門的風險；同時私營部門可以充分發揮自己在運營方面的優勢承擔更多的管理職責，降低公共部門“官僚低效”風險。

綜上所述，PPP項目的優勢和劣勢總結如下：

（一）PPP項目的優勢：投資主體的多元化，聯合化；進一步改善項目運營自主性以及收益的分配，改變了政府部門在項目執行過程中的監管方式；資金回收方式多樣化；通過科學管理實現資源利用的最大效益。

（二）PPP項目的劣勢：政府干涉較為頻繁；融資渠道不寬；融資成本高；長遠效益剖析不定，項目背景不同。

三、會計核算對PPP項目意義

政府采購行為中物有所值（Value for money）的觀點同PPP方式的盛行有密不可分的關系，不論是公共部門還是私營部門通常通過成本收益的凈現金流（NPV）來評判該模式和傳統方式哪個更有價值。在評價階段的數據有大量的假設，尤其是對于收費標準以及流量的預估的不準性，往往使得項目的實際收益和利益相關方的預期收益之間存在著差異。因此在PPP項目執行過程中，高質量的會計信息能夠幫助PPP項目的利益相關方對于項目各個階段的財務狀況有一個充分的了解，幫助利益相關方及時調整經營策略，更好的平衡與兼顧利益相關方和公共利益之間的矛盾。

同時如下圖1所示，PPP 項目內部與外部的產權結構較為復雜，PPP項目的項目公司只在特許經營權期間對項目擁有占有、使用和獲利的相對產權；公共產品或服務的絕對產權及所有權依然由政府代表公眾持有。不完全契約的特點使得PPP項目中的利益相關方很難在項目評估階段預料到未來或有可能發生對項目產生影響的所有事件；即使知道不確定因素的存在，但是也很難通過文字進行描述或者是進行量化，更難用可以證實的方式寫在合同中對各方產生約束力。產權的重新配置與分配產生的“相對產權”對于以“絕對產權/所有權”為基礎的傳統會計提出了挑戰。

圖1 PPP項目組織機構

會計核算和處理方式將直接影響PPP項目的會計信息是否符合質量要求，高質量的會計信息能夠真實反映PPP項目及項目各投資主體產權價值流動，保護其完整性及安全性，并提供財務報告，讓信息需求者據此做出決策并加強經營管理，以便更好的滿足公眾利益的實現。可以說會計作為基礎信息對于保障PPP項目利益相關者權益具有不可替代的作用[6]。

四、我國PPP項目會計核算存在的問題

PPP中的會計核算需要在根本上保證整個基礎設施的建設控制權在授權人手中,當協議內容結束時,該項目的管理公司則需要將經營權交還給授權人。結合現狀，PPP項目在會計核算過程中主要存在以下的問題：

（一）PPP項目的范圍

隨著經濟的發展，PPP項目的范圍也越來越廣，其結構和形式也發生了變化，在實物操作過程中基于實質重于形式的原則界定PPP項目。

（二）政府主體的會計核算問題

缺乏對PPP項目審核的專業機構；同時在收付實現制下，公共資產等固定資產只進行收支核算，造成對設施資產總額等的不了解,導致對使用和收益進行分配時缺乏公正性,影響公共基礎設施的正常運行；在權責發生制下，PPP項目形成的固定資產必須在會計上予以確認，政府需要首先解決的是PPP項目資產所屬類型的確認；其次政府在取得資產時,也不能以全額投資作為資產處理基礎,而應當通過計量出讓經營權的方式取得資產。

（三）按照PPP項目的4個階段來劃分會計核算問題

1.項目公司成立階段

PPP項目公司內部可能存在著若干個產權主體，因此PPP項目公司的需要為個產權主體提供關于產權變動及產權交易活動的會計信息，而不明確區分內部各產權主體以企業整體為一個主體核算的傳統會計難以滿足或無法準確清晰的反映項目公司的經濟活動對各產權主體的經濟利益產生的影響。

2.項目建設階段

擁有完整產權的資產以及特許經營權資產的區分，特許經營權資產類型的界定以及借款費用的處理。

(1)關于特許經營權資產類型的確認，參照會計準則解釋第2號對BOT項目中的特許經營權的規定不能作為項目公司的固定資產，按照不同的條件可以作為無形資產、金融資產或者混合資產。

①不能確認為固定資產：項目公司通過特許經營權對政府或終端客戶收取費用來償還項目建造以及運營成本，特許經營權只是依托在由所有權歸政府部門的資產上，因此不能作為項目公司的固定資產。

②無形資產模式：由于項目公司僅在有限期限內對于特許經營權有使用權，具有使用權而不具備“擁有”或“控制”權，特許經營權并不是自物權，從法律角度而言屬于益物權[7]，因此同傳統意義上的無形資產也是有差異的。

③金融資產模式：中國企業會計準則（2006）規定：從其他單位收取現金或其他金融資產的合同權利屬于企業的金融資產。按照解釋2號的規定，特許經營權可以確認為金融資產的條件：項目公司提供實際建造服務，且擁有無條件收取現金或其他金融資產或獲得補償差價的權利。

④確認為不同資產類型對項目公司賬務影響：在金融資產模式下，運營期間不承擔建造項目資產的成本的資產攤銷或折舊；而在無形資產模式下，需要通過攤銷抵減無形資產賬面價值。由于攤銷的方式不同，導致了PPP項目公司盈利時間分布不同。在金融資產模式下，PPP項目的運營收入只要能夠涵蓋運營成本即可盈利，而在無形資產模式下，運營收入不僅要涵蓋運營成本，還需要支付無形資產攤銷，在運量不足時，運營公司可能會長期處于虧損狀態。這樣的差異有可能導致PPP項目公司時按照“需求”根據準則設定合同條款，來操縱最終會計結果。

⑤綜上所述，雖然對于特許經營權的入賬方式還有爭論，但是根據現行的會計準則從保守性原則而言，確認為無形資產是更為合理的方式。

（2）借款費用的賬務處理：雖然PPP項目的特許經營權被視作無形資產，但是其既不屬于外購無形資產，也很難認定為自行開發的無形資產，同時該權利是基于政府對資產進行驗收后賦予的，可以視作項目公司代政府建設固定資產，在項目資產達到使用狀態之前，項目公司為了支付工程成本而發生的借款費用，應當視作項目公司在建設期間“總體投入”中的一部分，需要在建造期間進行資本化處理，并且在以后期間作為費用的支出。

（3）項目運營階段

①收入的確認：在項目運營階段運營公司的收入主要來自政府付費、使用者付費以及可行性缺口補助需要計入運營公司的營業收入，而不能作為投資收益。需要特別指出的是，項目公司的長期應收賬款產生的衍生利息雖然既可以計入營業收入也可以作為投資收益，對凈利潤不產生任何的影響，但是會造成營業收入和營業成本的不配比，造成毛利率、應收賬款周轉率等財務指數的不正常；在項目公司進行進一步融資（包括發行股票&債券）時影響潛在投資者對公司經營狀況的誤判。

②特許經營權的攤銷：如果特許經營權作為金融資產，則項目公司無需對此進行攤銷處理；而如果作為無形資產，項目公司需要在特許經營期內對特許經營權費用進行完全的攤銷。攤銷可以使用年限平均以及工作量法。平均年限法的好處是簡單，但是和運營公司的收入不匹配；如果采用工作量法，由于特許經營期間的總流量不確定，容易造成攤銷費用的不合理性，同時該種方法容易造成運營公司人為調節企業利潤，影響到報表的公允性。

③日常維護支出：在運營階段為了保證項目資產的正常運行，運營公司除承擔運營外還要承擔日常維護工作，這些日常的維護工作既不會提高資產的性能也不會顯著延長資產的壽命，加上資產并不屬于運營公司所有，因此日常維護支出計入當期損益即可。同時，該筆費用在計入當期時計入營業成本比計入管理費用更加合理。雖然計入這兩個科目對于企業毛利率不產生影響，但是會對項目的邊際利潤率產生影響；誤導信息使用者對于公司經營狀況的理解。

④定期大修費用的支出：由于PPP項目經營時間較長，在運營期間除了日常維護之外，還需要對資產定期進行大修，兩者之間的區別在于大修費用較高，周期較長，運營公司往往會對此制定計劃。資產的大修支出也存在不同的情況：

A.增加的運營設備不屬于特許經營權期末移交的范圍：項目公司在運營過程中根據需要購置的設備，該設備在運營期末不屬于無償移交給政府的部分，應該作為運營公司的自有資產通過“存貨”或者“固定資產”科目進行處理。在運營結束后按照正常的資產處理方式進行。

B.移交范圍內的資產：由于項目資產并不是運營公司固定資產，核算的是特許經營權，因此不能按照資產價值調整“無形資產”的賬面價值，只能作為支出來進行處理。在大修過程中被替換的資產可以通過“無形資產減值”處理；而在大修過程中發生的其他支出：

——根據項目實施計劃，按照預計負債從運營期一開始進行計提，待實際費用發生時借計提時使用科目，貸銀行存款；

——或者在發生時計入“長期待攤費用”，在資產使用期間內采用系統合理的方法進行攤銷。

在PPP項目中項目公司承諾設施能夠更好服務大眾滿足大眾需求，因此該筆支出是企業承擔的現時義務，履行該業務導致經濟利益流出企業的可能性大于50%，該金額可以進行合理的估計；因此按照預計負債的方式從運營第一年開始在財務報表上對該事項進行記錄，可以讓利益相關方對于企業的未來發展有一個更公允的判斷。而且資產本身不屬于項目公司所有，因此大修費用計入長期待攤費用歸結到企業資產中顯然也是不合適的。

（4）項目移交階段

對于需要無償移交的資產，在運營期間已經全部攤銷完，無需進一步的處理；而項目公司自有資產應當按照法律、法規或者是PPP項目特許權的約定進行處理。

需要特別提出的是，如果在特許權協議中規定在項目移交階段，項目公司需要保證基礎設施的使用性能或滿足政府對于基礎設施的參數要求，由此在移交給政府部門之前項目公司需要對基礎設施進行改造。該筆改造費用同大修費用相比較的區別在于：①該支出不能給企業帶來未來經濟利益以及現金的流入；②該費用發生在運營期結束。該筆費用的性質在一定程度上類似于礦產開采后的恢復費用，因此可以在項目初期將資本成本的折現值計入無形資產的賬面價值并進行攤銷，同時確認預計負債，并按照資本成本進行后續調整。

五、國際會計準則和英國PPP項目會計核算借鑒

（一）國際會計準則

2008年1月1日生效的《國際財務報告解釋公告第 12 號——服務特許權協議》對運營商提供公共部門基礎設施與服務需要采用的會計處理方式進行了闡述，但是在該解釋公告中沒有包含政府或公共方的會計處理方式。在該解釋公告中，對服務特許協議的范圍進行了規定：

——授權人（政府或公共部門）對基礎設施的使用具有控制權：當授權人可以控制或監管隨基礎設施一起提供的服務、服務的對象以及服務的價格，即可視為授權人控制基礎設施的使用。對價格的控制可以通過授權人、合同或者是監管機構（上限控制）等方式。

——授權人在協議結束時不論通過所有權、權益還是其他方式對設施的剩余價值具有控制權。具有限制營運商出售或抵押基礎設施的能力，同時在服務協議結束時，基礎設施的剩余價值由運營商交還給授權人。

該解釋公告同時對資產的類型進行了規定：

金融資產 營運商擁有無條件從授權人處或在授權人的指示下獲得現金或其他金融資產的權利。無形資產 營運商有權根據服務的使用情況收費，收取的金額視公眾使用服務的程度而定。金融資產及無形資產營運商的回報部分源自金融資產、部分源自無形資產 。

并明確指出在無形資產模式下，按照《國際會計準則第 23 號——借款費用》（IAS 23）的規定，由特許權協議產生的借款費用在建造期間應當資本化，其他情況下，均應費用化。

（二）英國PPP項目核算

英國作為最早采用PPP項目模式的國家，于2009年6月決定PPP項目的國會預算和資源賬要參照IFRS，并以本國會計準則為基礎準備預算編制。由于英國的政府和企業均采用權責發生制作為核算基礎，因此財政部將IFRS 解釋公告12中針對私營部門或者是運營公司資產確認的方法擴展到公共部門，通過控制權的劃分來決定資產在哪一方的資產負債表上體現。

對于PPP項目公司而言，在90年代根據英國會計準則（UK GAAP）將PPP項目資產作為有形資產處理，導致PPP公司在運營前期出現巨額的累計虧損并在賬面形成大量的“凍結資金”（locked-in cash）導致利潤被后置，運營公司的股東無法得到應有的紅利分配。隨著PPP項目范圍的擴大，應收款會計逐漸取代了固定資產會計，使得運營公司在報表上達到較好的盈利狀況。在采用了IFRS之后，根據解釋公告12的規定，采用無形資產方式的PPP項目公司在運營早期的盈利狀況不如金融資產類型的公司，由此IAS 38(KPMG,008) 對具有固定產量，且在特許期的前期的使用量較少的設備將折舊方式進行了調整允許使用工作量法取代傳統的直線折舊。

但是在實際上，英國的PPP項目公司依然會采用UK GAPP進行賬務處理，但是會依據IFRS 12進行賬務調整，以便使上市公司的母公司進行報表合并。

六、PPP項目會計核算具體操作建議

（一）PPP業務收入和成本的確認

財政部于2008年發布的《企業會計準則解釋第2號》，依據現行企業會計準則對BOT業務提出了具體核算指引，通過PPP項目和BOT項目的對比：

類型 主體 是否有資產所有權 產權描述 計量選擇 運營基礎運營結束資產處置 其它BOT 私營公司成立的BOT公司 否 暫時擁有所有權，在資產移交前可視同固定資產 歷史成本 特許經營權 轉移+清算PPP 公私雙方合營組建 否使用及收益權，資產不可作為固定資產，可以是無形、金融或混合資產歷史成本，未來可考慮使用公允價值特許經營權 轉移+清算私營方可能會撤出，或者變更

解釋2號在現階段也可以作為對PPP項目賬務處理的指導依據。項目公司提供實際建造服務，在建造期間可以按照《建造合同》（企業會計準則第15號）確認收入和成本；基礎設施建成后，項目公司可以按照企業會計準則第14號《收入準則》確認經營服務的相關收入。如果項目公司并未提供實際建造服務，而是采用發包的形式將基礎設施施工交于第三方實施，則在基礎建設期間不應確認建造服務收入，按照建設期間支付的工程款項確認為無形資產、金融資產或混合資產。

（二）具體賬務處理

PPP項目的形式繁多，并且有新的類型不斷產生，這里我們將PPP項目分成兩類：一類是托管模式；另一類是特許經營權模式。

1.托管模式賬務處理

經濟行為假設：政府確定某一項目采用PPP模式，在該項目中由政府負責出資，通過招標方式確定建設者，在項目建成后付費給項目公司托管以確保公眾利益的實現；企業則是通過建造、代管或者運營在滿足公眾利益的基礎上獲益。因此：

(1) 建設階段

根據完工百分比法確認工程合同收入、結轉工程合同成本：

借：主營業務成本—××工程

工程施工—合同毛利

貸：主營業務收入—××工程

發生的工程建設費用計入合同成本：

借：工程施工—合同成本

貸：銀行存款、原材料等

與政府結算發生的工程價款：

借：應收賬款—××政府

貸：工程結算—××工程

收到政府應結算的工程價款：

借：銀行存款

貸：應收賬款—××政府

項目完工移交政府并進行決算：

借：工程結算—××工程

貸：工程施工—合同成本

工程施工—合同毛利

(2)運營階段：政府付費，企業運營，參照勞務合同結算方式：

確認勞務收入：

借：應收賬款—××政府

貸：主營業務收入—××工程

結轉勞務成本：

借：主營業務成本—××工程

貸：勞務成本

發生勞務成本：

借：勞務成本

貸：銀行存款、應付職工薪酬等

收到政府的勞務款：

借：銀行存款

貸：應收賬款—××政府

2.特許經營權模式

特許權合同中規定公私雙方的權力和義務是在特許經營期內公私雙方關系的基本原則。施工企業在建設期間的賬務處理方式可以參照“（1）建設階段”中的方式；特許經營期作為無形資產，同托管模式相比較，在確認收入的同時需要確認無形資產。

借：無形資產—××特許經營權

貸：主營業務成本—××工程

工程施工—合同毛利

在項目運營階段，項目公司按照合同約定的方式獲得收入。同時需要將特許經營權在特許經營期內完全攤銷：

借：主營業務成本（其他業務成本）

貸：累計攤銷—××特許經營權

此外特許經營權作為無形資產，在特許經營期內需要進行減值測試，如果發生減值的情況，需要幾天減值準備。在特許經營期結束時，不論企業是否收回成本，無形資產—××特許經營權科目余額為“0”。

在運營結束時，并按照特許經營協議中的規定將狀況符合要求的基礎設施移交給政府部門。如果涉及到項目公司自有資產的出售，損益計入“營業外支出或收入”，

結論

目前《企業會計準則》等尚未對PPP模式的會計處理做出相應的規定，理論界、實務界對相關問題的存在很多的爭論，急需相關政策法規的制定和完善：

——參照國際先進經驗，健全PPP項目公司會計理論體系，明確PPP項目會計核算的范圍。

——關注業務流程，提高核算可操作性，例如資產分類的簡約化，避免通過采用金融資產或無形資產的劃分人為操縱利潤。