《物權法》視野下農戶融資

中國人民銀行孝感市中心支行課題組

《物權法》實施十年來，動產質押、權利質押等引入法律調整和保護框架，對銀行信貸創新帶來了新的發展空間。相較而言，農村土地使用權、經營權，農戶住房抵押權，因受法律瓶頸制約，農戶融資受到制約，影響到了國家鄉村振興戰略。基于這種背景，在中央政策的強力推進下，全國人大常委會通過特別授權的方式，對《物權法》等法律的個別條款進行了暫時授權調整，為農戶融資開啟了新的發展通道。孝感中支對此進行了調查，并提出相關建議。

農戶承包土地經營權引入抵押融資進展與成效

農戶承包土地抵押貸款試點取得初步進展。據調查，云夢縣是國務院確定的232個農戶承包土地經營權引入抵押融資的試點縣之一，截至2018年7月末，云夢縣累計發放農村土地承包經營權抵押貸款208筆，金額9092萬元。其中，2016年全年累計發放農地抵押貸款125筆、金額5186萬元，2017年全年累計發放農地抵押貸款47筆、金額1997萬元，2018年1～7月累計發放農地抵押貸款36筆、1709萬元。截至7月末，農地抵押貸款余額筆數60筆，余額3071萬元。

農戶承包土地經營權評估體系初步形成。調查顯示，云夢縣經管局牽頭組織農業局、林業局、水產局、畜牧局、審計局、財政局等單位，抽調具有這方面資質的6個專家組成工作專班，根據區域位置、土地用途、耕作物種生產成本、經濟效益等方面因素，對全縣所有確權的耕地根據不同類型進行評估定價，編輯成冊在全縣范圍印發。

農村綜合產權交易平臺和農村信用信息平臺初步建立。云夢縣政府相繼制定和出臺了《云夢縣農村土地承包經營權流轉交易規則》《云夢縣小型農田水利設施交易規則》，成立了農村綜合產權交易中心，平臺的建立，有助于盤活土地存量、有助于土地的交易流轉，有助于土地資源效率充分利用。

風險補償和保險分攤機制初步確立。一是云夢縣政府引入風險補償機制，設立農地經營權抵押貸款風險保證金，總額達2200萬元。試點貸款發放比例按補償金的1∶10比例放大，貸款損失按50%進行補償，如遇貸款發放超過風險補償金所補償的上限時，政府再按比例追加風險補償金。二是引入保險機制，鼓勵農戶辦理農業生產性保險、人身安全保險等，讓合作銀行成為第一受益人，防范化解金融信貸風險。三是設立貼息專項基金，實行財政貼息政策。對農戶或四類農村新型經營主體發放的農村承包土地經營權抵押貸款，利率超過人民銀行同期基準利率的部分，由財政貼息基金專戶進行貼息，但試點貸款最高利率在基準利率的基礎上，上浮不得超過30%。

農戶承包土地經營權抵押融資的約束

產權交易平臺有效發揮作用難，抵押財產的流轉實現存在機制障礙。截至2018年6月，云夢縣農村承包土地經營權流轉交易500宗，累計流轉面積22.8萬畝，流轉率達40%，其中70%以上為流轉面積在200畝以下，以本地（本村）農戶之間土地流轉為主。而這500宗中沒有一宗在產權交易平臺交易，原因主要體現在兩個方面：第一是未建立科學的土地價值評估標準和相對獨立的土地價值評估機構，土地承包經營權的商品性不能通過市場完全表現出來，土地經營權換押變現難。第二是產權交易中心自身缺陷。產權交易中心不缺少土地流轉的受讓方，受讓方主體為企業，對土地需求均在200畝以上，但是產權交易中心無法提供大宗土地出讓方。由于土地流轉受限，金融機構通過拍賣土地經營權實現資產變現難以有效實現。

政策整合機制尚未建立，農地經營權抵押貸款風險系數高。農地經營權抵押貸款試點，法律條款有暫時授權調整，總體政策有國家層面推動，但在基層各類涉農地抵押貸款政策整合機制尚未建立，因部門政策的執行差異，導致農戶農地經營權抵押貸款風險系數高，影響了試點持續推進發展。

試點協作銀行內生動力不足，農戶農地經營權抵押貸款業務進展緩慢。法律有暫時授權，宏觀政策有設計，各級政府有推動，但基于試點業務風險大、收益低、管理成本高，各試點參與銀行動力不足，表現在業務推進過程中，主動優化信貸管理服務流程積極性不高，仍按照固有思路參與試點業務，導致農戶農地經營權抵押貸款業務進展緩慢。從貸款期限匹配問題考察，就難以符合試點對象的客觀現實要求。據調查，云夢縣所有承包土地經營權抵押貸款，貸款期限均為1年，有的養殖業農戶前期投入時間較長，見效慢，到期還款造成農戶資金短缺，影響農戶貸款積極性，并且影響農戶的生產活動。

試點銀行上級行政策匹配或傳導不到位，基層銀行傳統慣性操作短期難調整。調查顯示，總行層面的試點銀行，站在講政治的高度，大都出臺了參與試點工作的相關政策，至于基層如何具體落實，具體指導操作重視程度還不高，一般考核檢查督辦較少，導致基層銀行仍然習慣按照傳統業務理念，積極、主動調整變化農戶農地經營權抵押貸款業務方面，顯得較為遲緩。

農戶農地經營權抵押融資的風險

法律設定與實際操作存期限不匹配風險。《物權法》《民法通則》和《擔保法》規定，銀行抵押權的訴訟時效為兩年，規定訴訟失效期限內，銀行未行使權力，法院將不予保護。農戶在抵押期限選擇風險方面，有兩種情況：一是承包土地經營權抵押貸款期限與土地評估有效期不匹配，云夢縣承包土地經營權抵押貸款期限為一年，而土地評估為半年，當農戶發生貸款違約，銀行流轉土地時，土地評估有效期已失效。試點銀行經驗不足，在審核貸款時未充分認知承包土地經營權的剩余期限，導致出現抵押貸款期限為一年，但土地經營權卻半年后失效。二是當農戶無法償還貸款時，銀行有權處置經營權，卻無法通過農村綜合產權交易中心將土地經營權流轉出去，發生貸款違約，銀行存有承擔壞賬損失風險。

土地使用權價值長期看漲與農地經營權抵押設定價值偏低不匹配風險。目前，《物權法》個別條款只在試點區進行調整，導致農戶經營權抵押受到多方面局限，尤其是銀行在評估土地流轉價格并未完全反應市場價格變化，導致農地經營權抵押的價值不符合實際情況。近年來城鎮化率不斷提高和工業園區的興建，耕地面積持續減少的趨勢，土地屬于稀缺資源，長期增值潛力大，但短期變化不明顯，長期來看，土地價格會逐漸提高，承包土地經營權的評估價格也應隨著提高。但實際操作中，銀行處置承包土地經營權時，往往低于市場價值很多。

銀行信息與農戶農地抵押信息不匹配風險。一方面，黨中央多次發布“一號”文件，重視農村金融，做好金融服務，銀行為了盈利也會逐漸增加農戶農地經營權貸款；另一方面，銀行擔心農戶農地經營權貸款逾期未還，特別當發生道德風險時，銀行債權難以有效保全。近年來，原有的土地承包制已不適應，改變原有土地承包劃分范圍已成為趨勢。但農戶在銀行申請抵押后未及時通知銀行，一旦發生逾期，銀行卻無法擁有流轉土地經營權。農戶與銀行發生法律糾紛時，農戶主張農地經營權抵押違反《物權法》《擔保法》規定，增加銀行的法律風險。

改進完善優化承包土地經營權抵押融資政策建議

建議對《物權法》個別條款的暫時調整修訂為正式規范。《物權法》個別條款的暫時調整，不能消除農戶農地經營權抵押信貸融資相關參與各方的長期性擔憂，完備的與承包土地經營權抵押融資相關法律法規是農戶長期穩定獲得經營權抵押貸款的重要前提。建議對《物權法》和《擔保法》相關條款規定的“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”，修訂為“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權可根據國家戰略設定抵押”，或在法律條款修訂前，授權國務院做出政策性規定安排。

建議從政策層面規范農村產權交易市場運行。高效的產權交易平臺是農戶獲得經營權抵押貸款的重要保障。建議完善產權交易平臺和流轉體系，從政策層面規范、保障、完善產權交易平臺和流轉體系。引入專業土地流轉中介機構，加快建立健全專業化農村產權流轉交易市場，實現銀行、流轉對象等不同市場主體對流轉交易信息的多級聯網查詢。促進價格發現機制有效形成，加強與專業評估機構的合作，統一發布流轉交易信息及各類農村產權成交價格，促進形成有效的產權交易市場流轉處置承接方儲備庫和抵押物價格發現機制。引入專業農戶農地評估機構，對評估定價提出科學合理專業性意見，防止銀行自我的土地抵押定價。組建專業性農村產權收儲公司，對農戶農地抵押物進行市場化收購處置。

建議相關銀行總行層面修改完善農地經營權抵押信貸政策和操作考核。建議各銀行從總行層面做出規定，將試點業務調整為常態化業務對待，對貸款主體和貸款用途做出統一操作規范。出臺專門的農戶農地經營權信貸抵押貸款考核政策，鼓勵各地探索擴大金融支農信貸產品和新型信貸模式等。

建議多維度精準優化農戶農地信貸抵押的金融生態發展環境。各級政府部門要創建良好的信用環境，為兩權抵押貸款發展營造環境。人民銀行要多做指導，解決手續繁雜問題，把流程走順，建立標準化的流程。各管理部門和金融機構要特事特辦，建立綠色通道。要開展掃街式的宣傳，提高農戶知曉率。要以需求為導向，對有需求的農地優先測量、優先確權，優先達到發放貸款的基礎條件。

（課題組組長：吳安斌、李群華，課題組成員：殷成國、李清（云夢支行）、李燦）