淺析三權(quán)分置對農(nóng)村改革的意義與對策建議

何文婷

十八屆五中全會提出：完善土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)， 是順應新的歷史條件下農(nóng)村發(fā)展改革的需要。

1 三權(quán)分置的定義

1.1 三權(quán)分置的內(nèi)涵

“三權(quán)分置”： 概括講“三權(quán)分置”是指農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)，這“三權(quán)”分置并行。

1.2 三權(quán)分置提出的背景

當前，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，由于許多農(nóng)民進城務工，再加上由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)即受自然災害的影響，又受市場經(jīng)濟的影響，致使農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的風險聚增，從而促使相當一部分農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)，因此不再是家家包地、戶戶務農(nóng)了，從而催生了大量新型經(jīng)營主體，形成了集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包權(quán)、經(jīng)營主體行使經(jīng)營權(quán)的新格局，概括為“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”。

2 實行三權(quán)分置經(jīng)營制度的意義

2.1 它豐富了雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵

通過科學界定三權(quán)的內(nèi)涵、邊界以及相互的關系來鞏固和完善農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，從集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營到集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營，既保持了集體所有權(quán)、承包關系的穩(wěn)定，同時又使土地要素能夠流動起來。能夠更好的維護、實現(xiàn)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的權(quán)益，讓流出土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶增加財產(chǎn)收入，促進農(nóng)民增收，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)規(guī)模收益。

2.2 具體來說做好三權(quán)分置有4個“有利于”：

2.2.1 有利于維護農(nóng)民權(quán)益。既維護了農(nóng)戶承包權(quán)益，讓流出土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶增加財產(chǎn)收入，同時鼓勵農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加收入，促進農(nóng)民增收。

2.2.2 有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。實行“三權(quán)分置”，在保護農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎上，賦予新型經(jīng)營主體更多的土地經(jīng)營權(quán)能，土地作為要素要流動起來，促進土地資源優(yōu)化配置，培育新型經(jīng)營主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件，建成集中連片設施配套，高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)生態(tài)良好，抗災能力強，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的高標準基本農(nóng)田，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

2.2.3 有利于促進城鎮(zhèn)化發(fā)展。三權(quán)分置使得農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村富余勞動力流向城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)，有利于城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，從而促進城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.2.4 利于農(nóng)村社會穩(wěn)定。三權(quán)分置既使農(nóng)民實現(xiàn)了增收，又在一定程度上消化了農(nóng)村剩余勞動力，這就極大減少了農(nóng)村閑置人員在閑暇時間賭博、喝酒、滋生鬧事等不良風氣，有利于創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會主義新農(nóng)村風貌。

3 做好三權(quán)分置應遵循的基本原則

3.1 尊重農(nóng)民意愿

堅持農(nóng)民主體地位，維護農(nóng)民合法權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，加強示范引導，不搞強迫命令。

3.2 守住政策底線

3.2.1 堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，必須得到充分體現(xiàn)和保障。

3.2.2 加快放活土地經(jīng)營權(quán)

（1）土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利。（2）在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預期。（3）在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要依法維護經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項權(quán)利，使土地資源得到更有效合理的利用。

3.3 堅持循序漸進，因地制宜，不搞一刀切

3.3.1 扎實做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。（1）農(nóng)村土地確權(quán)工作，是實施“三權(quán)分置”的重要前提。（2）加快推進農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，力爭2019年底基本完成，形成承包合同網(wǎng)簽管理系統(tǒng)，健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的確權(quán)登記制度。（3）提倡通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經(jīng)營權(quán)予以確認，以促進土地經(jīng)營權(quán)功能更好實現(xiàn)。

3.3.2 充分認識農(nóng)村土地制度改革的長期性和復雜性，審慎穩(wěn)妥推進改革，由點及面開展，要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應。不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，進行符合實際的實踐探索和制度創(chuàng)新，逐步將實踐經(jīng)驗上升為制度安排。

4 做好三權(quán)分置應完善的配套措施

4.1 建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度

首先，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易，因地制宜加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設，逐步實現(xiàn)涉農(nóng)縣市區(qū)全覆蓋。其次，加強流轉(zhuǎn)合同管理，引導流轉(zhuǎn)雙方使用合同示范文本。再次，加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設，完善基層農(nóng)村土地承包調(diào)解機制，有效維護各權(quán)利主體的合法權(quán)益。

4.2 修訂完善“三權(quán)分置”相關法律法規(guī)

積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán) 抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點，總結(jié)形成可推廣、可復制的做法和經(jīng)驗，在此基礎上完善法律制度。加快農(nóng)村土地承包法等相關法律修訂完善工作。認真研究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、家庭農(nóng)場發(fā)展等 相關法律問題。

通過實行“三權(quán)分置”不斷健全歸屬清晰、權(quán)能 完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu) 化土地資源配置，培育新型經(jīng)營主體，促進適度規(guī)模 經(jīng)營發(fā)展，進一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設社會主義新農(nóng)村 提供堅實保障。

（作者單位：831100新疆昌吉市濱湖鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務中心）