信息透明化視角下的高校法治化建設

王 普 周學文

浙江工商大學，浙江 杭州 310018

一、問題的提出

黨的“十九大”在依法治國的問題上有了新的理論闡釋和戰略部署。十九大報告指出，要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，堅持依法治國和以德治國相結合，依法治國和依規治黨有機統一。”①該項要求中提到的“一體建設”表明法治建設是國家的系統性、全局性工程，法治的精神、理念應輻射系統內的各個部分。換言之，所有行使權力或享有權利的主體都應當在法治的框架之內明晰自己的定位，規范自身的行為，最終使整個系統的法治狀態得以完滿。

高校作為“法治社會”的組成部分，其權力亦需在法治建設的格局中運行。作為一種公共組織，高校的法律地位具有特殊性。其一，當前有法律、行政法規授予了高校以行政權能及相應權限，其可以“行政主體”的姿態處理各類公共事務。②；其二，高校自身依然保有一定的自主管理權，其可對上位法授權高校自主決定的事項或未作規定的事項自行做出安排，以達到內部管理的目的。③由此二點可推知，所謂高校的法治化，應在兩個不同的軌道上行進。對于前者，高校必須遵守“依法行政”原則，自不必多言；而對于后者，高校雖無直接管理依據，其權力行使亦要遵循一定的規則。這是因為，雖然高校的法治化有兩個不同的面向，但其實存在著相同或相類似的機制、手段服務這一法治化進程。因為在此二種面向下，法治的理念依然是共用的，故而制度安排背后的價值取向、公平觀念也大多是相通的。

本文所要討論的問題，正是基于這一“共用法治理念”的大前提。具體而言，高校作為行政主體時，其須按《政府信息公開條例》之規定，或主動或依行政相對人的申請，及時、準確地公開相關信息，以保障公眾或相對人的知情權。而當高校作為內部的自主管理者時，其是否也應當實現其“信息透明化”，以保障學生的知情權和其他相關權益？答案是肯定的，原因即在于其內部的管理過程同樣要遵循基本的法治理念，具體即基本的法律原則、精神，以支撐其管理的合法性、正當性。本文即結合當前“信息透明化”的理念，闡述和探究“信息透明化”對高校法治化建設的功能和價值，以及如何運用這一方式去實現高校的法治化。

二、“信息透明化”機制概述

(一)機制法理

信息保有者將信息向不特定公眾公開，接受公眾的審視，此為“信息透明”，而當這種公開成為一種常態時，便成為“信息透明化”。為什么要使信息“透明化”？“透明化”能帶來何種效果？這些問題涉及到信息透明化機制本身的原理，搞清楚這些問題，方能明晰信息透明化的必要性以及進一步解答信息應該怎樣“透明化”。

信息透明化即實現信息公開，而信息公開的首要動因是實現公眾的知情權。從憲法權利角度透視，“之所以公民有知道與國家權力行使有關信息的基本權利，是因為這些信息本身就是‘公共財產’，屬全體公民共同所有，不是國家機關的‘私貨’，且借助于這些信息，公民可以有效地監督國家權力的合法行使?！雹芸梢?，在宏觀層面，信息公開與權力的行使密不可分，一方面，信息公開可以使公眾知悉權力源于何處，它如何運行，它的作用效果怎樣等等與權力本身直接相關的信息；另一方面，知悉了前述這些與權力有關的信息后，公眾才能對照法律去評判該種權力的合法性，從而達到監督權力行使的目的。對于高校而言，其本身擁有著一定的自治權力，也就當然地會涉及到權力行使的問題，故此機理也同樣適用于高校的信息公開。因此，高校信息公開的首要原因即在于保證學生、教職工清楚高校自治權力的行使過程，進而使權力受到監督。

(二)機制功能

信息公開保障知情權的機制初衷可進一步衍生出其他功能。最重要的即為前述的權力監督功能，對于該項功能，將在后文中詳細闡述。此外，信息公開另一重要衍生功能即在于為學生、教職工參與高校公共事務管理提供了契機。傳統上，高校一般是公共事務管理的主導者，其與被管理者師生、職工之間所形成的是一種明顯不平等的隸屬型關系，該種不平等關系從公法理論上可被稱為“特別權力關系”，亦即高校可按自己的意志管理內部事務，無需聽從被管理者的意見，被管理者處于一種絕對服從的地位。當前，隨著交流協商、合作共贏理念在法治領域的滲透，地位上處于不平等的一方也擁有了一定的與管理者對話、協商的權利，從而影響管理者的決策，間接地參與公共事務的管理。而該種對話權利行使的重要前提即是管理者對信息全面、無誤的公開，否則，被管理者無從獲悉管理者的決策依據、決策意圖，也就無法平等地、實質性地與管理者展開對話。因此，高校信息公開機制是高校師生、職工了解高校管理、決策的重要窗口，此窗口的開放才能夠進一步打開參與高校公共事務管理的大門。而該機制對于高校這一管理者來說，也起到了及時獲得反饋以修正決策、提高管理效率的功能。

此外，信息透明化因其保障知情權實現的功能，可以在高校法治化建設中起到一定的“預防性”作用，即有助于防止或者提前消解高校與師生之間的誤會、矛盾。這主要表現在當高校內發生某些重大事件時，校內輿論引發的種種議論、猜測甚至質疑。如果高校不能及時回應這些聲音，澄清事實，輿論的發酵或將愈發不受控制，最終將導致高校公信力的下降。因此，高校在日常行政管理中，對于可預期的重大事件應事先發布相關信息，以保障師生的知情權，使師生了解真實狀況，扶正輿論導向，防止因信息的不透明、不對稱而產生誤會、矛盾。

三、“信息透明化”在高校法治化建設過程中的運作方式

高校信息透明化機制本身即是高校法治化建設的一部分，它與其他法治化建設的各個環節可以構成一種手段與目的的聯系，而在不同環節，該機制發揮作用的方式以及其所要達到的目的也是存在差異的，但可以明確的是，高校法治化建設應當浸染在信息透明化機制的色彩之中。總體上，與信息透明化關聯最為緊密的當屬高校決策行為以及個案處理行為。

(一)決策過程的信息透明化

高校在行使自主管理權時，擁有對高校制度、政策等的自主決策權，這種自主決策權的行使主要表現在制定各類校級規范性文件的過程中。在實踐中，有高校對規范性文件的制定過程設置了必要的聽取、交換公眾意見的程序，如聽證程序，尤其當該文件關涉到師生的重大權益時。⑤這實際上也是吸收上層法律制定過程中“公眾參與”原則的表現。

無可否認，諸如聽證等為校方與師生間搭建對話平臺的程序使師生間接地成為了高校規范的制定者，有助于提升決策的科學性、合理性。然而，使得該種程序具有實質性意義的前提條件之一應是以供決策的信息應當全面公開，否則，信息不對稱狀態的下的“公眾參與”很可能將淪為形式?！肮娪行⑴c的前提應當是以所涉決策的相關信息充分、透明為基礎，信息大量缺失不僅會傷害參與熱情，更使得參與變得盲目、徒然，所提意見沒有意義，也無法展現參與能力，錯誤的、有偏向的信息會誤導參與?！雹?/p>

信息透明化機制的存在是為了保障知情權，而實現真正“公眾參與”的關鍵就在于實現師生的知情權，使師生能夠全面、快捷地獲取高校在決策過程中的相關信息，包括決策前已經調查掌握的信息，決策期間產生的信息以及決策產生后形成的規范性文件本身和其他相關信息。當然，該信息透明化的程度應視事項的重要性程度而有所區別，對于關涉師生重大權益的事項的決策信息透明化程度應高于一般事項。

(二)個案處理的信息透明化

高校在處理公共事務、實施決策的問題上須向廣大師生公開相關信息，相對地，在個案處理的情境中，就現行的法律制度而言，只在高校對學生做出不利處理決定時，設定了高校對被處理學生的“告知義務”。⑦此種告知義務與其說是一種信息披露義務，毋寧說是“正當程序”原則的必然要求。那么，需要更進一步追問的是，高校在此種情境中，是否亦有向其他公眾披露信息的義務？

首先，可以確定的是，由于有法律、行政法規的授權，高校對學生所作出的在授權范圍內的處理決定，可視為授權的行政主體作出的具體行政行為。在這一點上，近年來的許多司法實踐也給予了回應。此類可訴行為包括：學生招錄行為、學籍管理和紀律處分行為、授予學業證書和學位證書等。⑧如果將此類行為視作高校的行政行為，則其必將與行政法上的行政公開原則產生密切聯系?！靶姓_是行政主體在行使行政職權時，除涉及到國家機密、個人隱私和商業秘密外，必須向行政相對人及其社會公開與行政職權有關的事項。通過行政公開行政相對人可以有效地參與行政程序，以維護自己的合法權益；社會民眾因此可以通過行政公開，監督行政主體依法行使行政權力?！雹峥梢?，行政公開原則不但要求行政主體在行使職權時向行政相對人公開有關信息(集中體現在理由說明制度上)，同時也要求向社會公開有關信息，通過公眾的監督以實現對行政權力的制約。

雖然在我國現行法上，行政主體并無向社會公開有關行政行為信息的要求，但對于高校，基于其相對封閉的內部行政管理空間，其權力(包括作為行政主體時的行政權以及內部自治時的自主處理權)的行使過程不受到法律、法規的嚴格規制、調整，故權力不當使用、濫用的可能性較高。此外，基于高校處理行為的示范、警示作用，對于高校的其他公眾來說，他們都是潛在的可能被處理者，就應當享有知情權去知悉校方在某事項上的處理方式、過程是否公正、妥當，處理依據、理由是否正確、充分。因此，在高校在對學生作出上述各種不利處理決定時，應受到完整的行政公開原則的規制，除了向被處理學生本人外，至少也要向校內的其他公眾公開其在個案中職權行使的相關信息，促使高校的權力在公眾的監督下運行，以遏制其不當使用、濫用權力的傾向。但應當注意的是，此種信息公開的程度并非沒有上限，只要在現有信息足以澄清事實的情況下，便可認定高校已盡到了必要的公開義務。

實踐中，高校在對學生作出不利處理決定之后，通常都會在校內以通報等形式公布處理結果，但這僅屬于結果的公開。雖然通報中也會或多或少地陳述處理經過，但并不能完全滿足公眾知情權的要求，更無法起到對權力的監督作用。個案處理中的信息透明化應立足于處理理由的透明化，即除了向被處理者說明理由外，也要面向公眾公開處理理由。從行政法理論上的理由公開制度的原理上看，由于理由公開的對象是公眾，所以它還會放大理由說明制度的核心功能——控制行政裁量權。在行政裁量的理由不僅要告知相對人，還要公之于眾的情況下，行政機關無疑會更加謹慎，更加注重科學合理決策。⑩

實際上，聽證制度就是實現個案處理理由公開的最好平臺，建立完善的高校聽證制度是實現個案處理信息透明化的重要路徑。然而我國的《普通高等學校學生管理規定》對聽證程序沒有任何規定，這意味著學生即使面臨開除學籍的處分，也并無要求聽證的法定權利。當前我國有高校已經建立了較為完善的校內聽證制度，且實施成效可觀。國外也有部分公立高校賦予了受到不利處理學生的聽證權，并專門設立了聽證機構，規定了詳細可操作的聽證程序，○11其有益之處可供借鑒、參考。

四、結語

高校的法治化集中體現于高校權力的“依法”行使，故信息透明化機制在高校法治化建設中的運作應著眼于對權力的監督上。具體而言，信息透明化機制實現公眾的知情權，從而衍生出對權力的監督功能。而高校的權力從行使的目的、效果上可劃分為決策權和個案處理權，信息透明化機制的監督功能在此二類高校權力的行使上均有用武之地。對于決策行為，信息透明化機制應關注決策的過程中的信息公開；而對于個案處理，信息透明化機制應關注處理的理由公開。當前，我國高校可圍繞該兩類權力的行使，結合信息透明化機制的作用，加快高校法治化的建設進程。

[ 注 釋 ]

①習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利———在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28.

②如高校向學生頒發畢業證、學位證的行為，屬于授權實施的行政行為.參見《普通高等學校學生管理規定》第32條，《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》第3、6、10條.

③如學生留級、跳級的條件，可由高校自主規定.參見《普通高等學校學生管理規定》第15條.

④章劍生.現代行政法專題[M].北京：清華大學出版社，2014：103.

⑤朱振岳，王汝菲.依法治校的創新實踐——<浙江工商大學學士學位授予工作細則>修訂聽證會側記.http： // www. jyb. cn/ high/ gdjyxw/ 201305/ t20130502_536275.html，2018-6-26.

⑥駱梅英，趙高旭.公眾參與在行政決策生成中的角色重考.行政法學研究，2016(1).

⑦《普通高等學校學生管理規定》第55條規定：“在對學生作出處分或者其他不利決定之前，學校應當告知學生作出決定的事實、理由及依據，并告知學生享有陳述和申辯的權利，聽取學生的陳述和申辯.”

⑧何海波.行政訴訟法[M].北京：法律出版社，2016：120.

⑨章劍生.論行政程序法上的行政公開原則[J].浙江大學學報，2000(6).

⑩蔣清華.從理由說明到理由公開：行政治理透明之道.姜明安，主編.行政法論叢(第16卷)[M].法律出版社，2014：261-272.