中國企業對歐盟投資現狀分析及法律思考*

陳桂華

天津外國語大學，天津 300204

一、中國企業對歐盟投資規模及特點分析

(一)2009-2016年中國企業對歐盟投資規模增長狀況分析

2009-2016年度《中國對外直接投資統計公報》統計數據顯示，中國企業對歐盟投資流量，在歐債危機爆發之前投資較少，2008年為4.6億美元，2009為29.7億美元，同比增長537%，之后幾年，中國企業對歐盟投資規模增長較快，投資流量于2011年達到75.61億美元，之后的2012年對歐盟投資為負增長。2016年，中國對歐盟投資99.94億美元，同比增長82.4%，占對歐洲投資流量的93.5%。

從統計數據看，近年來，中國對歐盟直接投資流量呈現波動增長態勢，但就投資存量而言，則呈現逐年增長，投資存量從2009年的62.8億美元增至2015年的644.6億美元，但增長幅度呈下降趨勢，增速從2009年的97.76%下降至2015年的18.91%。2016年中國對歐盟投資存量為698.37億美元，同比增長8%。雖然中國對歐盟投資增長存在一定的波動性，但歐盟依然是中國企業對外直接投資的主要區域，見表1。

(二)2016年中國企業對歐盟直接投資的區位分布

改革開放以來，中國企業對外直接投資主要流向了亞洲國家或地區，也有部分投資流向了非洲和拉丁美洲國家。目前中國企業的對外直接投資已經覆蓋了歐盟所有成員國，但投資總額主要集中在個別國家。2016年，中國對歐盟直接投資從流向的主要國家看，德國居首位，流量達23.81億美元，是上年同期的5.8倍，占對歐盟投資流量的23.8%，主要投向的行業為制造業、租賃和商務服務業、科學研究和技術服務業；其次為盧森堡16.02億美元，占16%，主要投向的行業為金融業、租賃和商務服務業；法國15億美元位列第三，是上年同期的4.6倍，占15%，主要投向的行業為批發和零售業、租賃和商務服務業、制造業。此外，中國對馬耳他、愛爾蘭、意大利、塞浦路斯、匈牙利的投資實現快速增長。存量在30億美元以上的有六個國家：荷蘭、英國、盧森堡、德國、法國、瑞典。(數據來源于2016年中國對外直接投資統計公報)

(三)2016年中國企業對歐盟直接投資的行業分布

中國企業對歐盟直接投資從流量的行業分布看，流向制造業36.55億美元，占36.6%；批發和零售業16.22億美元，占16.2%；租賃和商務服務業14.36億美元，占14.4%；科學研究和技術服務業6.84億美元，占6.8%；金融業6.25億美元，占6.2%；文化、體育和娛樂業4.51億美元，占4.5%。

從存量的行業分布看，制造業160.69億美元，占23%；采礦業153.4億美元，占22%；金融業140.48億美元，占20.1%；批發和零售業72.59億美元，占10.4%；租賃和商務服務業55.78億美元，占8%；房地產業31.56億美元，占8%；科學研究和技術服務業20.81億美元，占3%；電力、熱力、燃氣及水的生產和供應業占2.5%；交通運輸、倉儲和郵政業占1.7%；農、林、牧和漁業占1.2%。2016年末，中國共在歐盟設立直接投資企業2700多家，已覆蓋歐盟28個成員國。(數據來源于2016年中國對外直接投資統計公報)

小結：中國對歐盟開展直接投資尚有較大發展空間。2016年，流向發達經濟體的投資為368.4 億美元，較上年度增長了94%。其中對歐盟直接投資99.94 億美元，同比增長82.4%，占歐盟當年吸引外資的1.8%；對美國投資169.81 億美元，同比增長111.5%，占美吸引外資的4.3%；對澳大利亞投資 41.87億美元，同比增長23.1%，占澳吸引外資的 8.7%；對加拿大投資 28.71 億美元，同比增長 83.7%，占加吸引外資的 8.5%；對新西蘭投資 9.06 億美元，同比增長 160.3%，占新吸引外資的 39.3%。2016年，中國對歐盟、美國、澳大利亞的投資均創歷史最高值，發達國家成為眾多中國企業對外投資的首選投資目的地。但總體上看，無論是流量還是存量的占比仍然較小，因此中國對歐盟開展直接投資尚有較大發展空間。(數據來源于2016年中國對外直接投資統計公報)

二、歐盟投資政策法律演變及評析

(一)歐盟投資政策法律演變

1.歐盟早期的投資政策和法律

歐盟早期在外國投資領域的條約主要有：1957年通過的《歐共體條約》和1993年生效的《馬斯特里赫特條約》。《歐共體條約》第68-73H涉及投資政策，該條約規定，各個成員國有義務避免采取對成員國跨境資本流動的任何限制性措施，在區城組織內逐步取消對成員國的投資限制。《馬斯特里赫特條約》第73A條規定，禁止對歐盟成員國之間以及成員國和第三國之間的資本跨國流動和支付施加限制。該條款將資本跨國流動自由化原則擴大適用于非成員國和歐盟之間的資本流動。《馬斯特里赫特條約》的最重要貢獻在于，它使歐盟各成員國在貿易、勞務、金融、交通等方面實現全面融合，乃至使用統一的歐洲貨幣一歐元，從而為歐盟的投資發展奠定了經濟基礎，提供了法律依據。由此，可以看到歐盟的投資法早期是強調消除成員國之間的內部投資障礙，同時，歐盟投資政策決定權由各成員國自行掌握，在不違背有關條約和歐盟法律的前提下，成員國可根據情況制定各自的投資政策與法律。

2.《里斯本條約》生效后歐盟投資政策法律的新變化

第一，2009年12月1日生效的《里斯本條約》將對外投資政策統一劃歸歐盟的職權范圍，提出在歐盟層面實行統一的外資政策。《里斯本條約》對《歐共體條約》和《歐洲聯盟條約》的核心內容進行了修改，并將《歐共體條約》改名為《歐洲聯盟運行條約》。2011年5月7日，歐盟委員會提出，今后歐盟將作為一個整體與第三國締結投資協定，國際直接投資(FDI)也屬于歐盟的專屬職能事項。該政策具體體現在《歐洲聯盟運行條約》的第206條和第207條。第206條闡明了共同商業政策的目標和宗旨，在原《歐共體條約》第131條基礎上加入“外國直接投資”，將禁止對外國直接投資的限制，作為共同商業政策的目標。《歐洲聯盟運行條約》第207條作為共同商業政策的實體條款，是對《歐共體條約》第133條的修訂，第一款明確了貿易協定的范圍，該范圍包括貨物貿易協定、服務貿易協定及知識產權，同時增加了“外國直接投資”的內容；第二款授予歐盟委員會對外國直接投資領域的專屬管轄權；第三款和第六款分別規定了歐盟對外國直接投資事項專屬權能的行使和歐盟專屬管轄權能的原則性限制。第207條成為歐盟推行其共同投資政策的法律依據，對歐盟框架下國際投資法律制度產生了直接而深遠的影響。

第二，2010年7月，歐盟委員會公布了兩份文件：《推進廣泛的歐盟國際投資政策》(Communication-Towards a comprehensive European international investment Policy)和《成員國與第三國間雙邊投資協議的過渡性安排》(Regulation-Establishing transitional arrangements for bilateral investment agreements between Member States and third countries)，兩份文件的出臺標志著歐盟建立共同投資政策成為其經濟發展的首要目標。《推進廣泛的歐盟國際投資政策》，主要論述了“對外國直接投資”的定義、影響和發展趨勢，并將投資作為共同商業政策發展的新領域，文件還安排了歐盟投資協商議程。該文件屬于政策性文件，以協商(Communication)形式出現，作為歐盟2020年的戰略目標，不具有歐盟法效力，但該政策的出臺，標志著歐盟開始走向投資事項一體化道路。《成員國與第三國間雙邊投資協議的過渡性安排》是歐盟委員會發布的一個條例(regulation)，對歐盟成員國具有約束力。該過渡性安排認可現有成員國與第三國簽訂的雙邊投資協定的效力，第2-6條對具體適用做了詳細規定。對成員國與第三國已經簽訂的雙邊投資協定，歐盟承認其效力，但要按照相關條件和程序進行修訂，以適應歐盟整體投資的要求。過渡性安排第11條規定，歐盟整體作為新投資協定的主體，與第三國進行協商和談判、簽訂協定。

第三，歐洲會議認為，在投資方面，既要尊重締約雙方的規制權利，同時還要兼顧尤其是國家安全、環境、公共健康、職工和消費者權利、產業政策等領域；呼吁從投資協定中排除文化教育、國防和公共健康等敏感部門。歐洲議會的態度無疑會對歐盟與其他第三國的投資協定產生重要影響。

(二)評析

從歐盟國際投資政策法律的演變過程可以看出：

第一，歐盟投資政策和法律的變化反映了歐盟一體化程度的加深，《里斯本條約》的生效進一步擴大了歐盟對外關系的權能，尤其為歐盟在國際直接投資方面取得專屬權能奠定了法律基礎，這一變化將給國際投資法律制度帶來重大影響，也為中國與歐盟雙邊投資關系法律框架的發展提供了條件。

第二，目前歐盟國際投資的政策法律規定顯得簡單、籠統，從而給歐盟行使權能增加了更多的不確定性，也使成員國與第三國在國際投資事項上缺少明晰的適用規則，因此，歐盟需要制定統一的歐盟投資協定，以便對歐盟管制內部投資及與第三方談判提供明確的標準和指引。

第三，歐盟將投資目標與多種公共因素相聯系，如包括人權、環境保護和可持續發展等因素，反映出投資與多種公共因素之間要求平衡的傾向，這表明歐盟在利用外資時將公共理念貫穿其中。

三、推動中國企業對歐盟投資的幾點法律思考

(一)進一步加強和完善我國政府與歐盟投資合作法律制度建設

隨著“走出去”戰略的實施，越來越多的中國企業到歐盟投資，歐盟已經成為中國企業投資增長最快的區域，同時，歐盟也在積極拓展中國市場，雙向投資現已成為中歐經貿合作的新的增長點。而開拓中歐雙邊直接投資的巨大潛力需要構建完善的投資法律制度，法律政策及其實施是投資環境的重要組成部分。對此，需要加快中歐雙邊投資協定的協商和制定，為擴大中國企業對歐盟投資創造良好政策法律環境。

目前中歐經貿關系的根本性法律框架仍然是1985年的《貿易與經濟合作協定》。除此之外，中歐雙方還通過多層次的機制在多個領域內展開合作。歐盟部長理事會于2005年12月12日通過《中歐伙伴合作協定的談判指令》，從歐盟方面正式決定開啟協定的談判。中歐投資協定談判啟動于2014年，內容包括準入前國民待遇、負面清單管理、國有企業競爭中立、高端服務業開放、資本和收益收回和爭端解決等。第十八輪中歐投資協定談判于2018年7月12日在比利時舉行。在中歐投資協定談判中，歐盟的主要訴求在于降低歐盟企業在中國投資的壁壘，擴大市場準入力度，增加政府決策的透明度及政府審批的效率以及知識產權保護等。中國則希望通過談判，進一步保護和促進中國企業對歐盟的直接投資。2009年《里斯本條約》的生效為“中歐雙邊投資協定”的協商提供了條件。由于歐盟在《里斯本條約》生效前不具有在外國直接投資領域的專屬性權能，中國與歐盟之間尚無投資保護協定。目前，中國與歐盟大多數成員國簽署了雙邊投資保護協定，這些協定構成了重要的專門性中歐雙邊投資法律。

(二)積極參與國際多邊投資規則的討論和制訂

國際多邊投資體系也屬于中歐投資關系法律框架的組成部分。目前中國與歐盟共同參加的多邊投資體系包括《多邊投資擔保機構公約》《解決國家和他國國民之間投資爭端公約》《與貿易有關的投資措施協定》以及有關國際投資的行為守則和指南。歐盟及中國都是對外投資和吸收外資規模較大的經濟體，因而，無論最終多邊投資協定是在WTO框架下，或是在聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)框架下，抑或是在單獨的多邊投資體系中產生，都必然對中歐投資關系法律框架產生影響。因此，為促進歐盟改善對我國國有企業在歐投資并購采取雙重標準的不合理做法，減少投資壁壘，我們需要以多邊投資協定促進雙邊投資協定，積極參與國際多邊投資規則，特別是聯合國貿發會議主導的多邊投資協定的討論和制訂。

(三)重構我國外資法律制度

目前我國的外資法是計劃經濟時代產生，在國內經濟體制改革中逐步發展起來的。在中國確立建設社會主義市場經濟體制目標之后，我國外資法體系的調整勢在必行，需要進一步提高我國外資法體系調整的目標，與國際通行規則相協調。外資法的調整將倒逼中歐投資雙邊投資協定的協商與制定，成為中歐投資關系法律框架發展的推動力。當前存在著多種對中國投資法體系調整的方案，如編纂、重構、統一民商法等，無論最終采取哪一種調整方案，都將為中國更好地吸引與利用外資提供法律制度層面的支持。考慮到歐洲投資者對中國法律的不熟悉與不信任是中歐投資關系發展的一大障礙，以及結合中國當前經濟發展的程度與需求，可以將現有的三部主要的外資法律及其實施細則以及相關的外資法規、規章統一為《外國投資法》，同時出臺鼓勵與促進對外投資的法律或條例，以期共同促進中國利用外資與對外投資的發展。

表1 2009-2016年中國對歐盟投資流量及存量(單位：億美元)

數據來源：2015-2016年度中國對外直接投資統計公報。

注：投資比重為中國對歐盟直接投資金額占中國對外直接投資金額的比重。