環保垂直改革實踐研究
——以重慶巫山為例

劉 憶

中南民族大學，湖北 武漢 430000

一、巫山縣垂直改革現狀

(一)機構名稱已經更改，相應預算增加

盡管目前省級層面改革基本完成，但是從縣市改革情況來看并不樂觀。重慶書出臺了具體的改革方案并且已經公布，巫山縣應市要求將環境監測站更名為生態環境監測站，仍然由縣環保局進行管理，負責監測。將巫山縣環境監察支隊更名為巫山縣環境行政執法支隊，并且將《意見》的核心思想貫徹落實，目前巫山的環境執法隊伍已經被納入到了環境行政執法隊伍中。巫山環保局沒有專門的官方網站，目前僅在政府網站中有環保專欄。改革僅處于表層的機構更名狀態。2017年重慶市環保局一般預算財政撥款支出較上年增加13168.95萬元，其中基本支出增加3074.43萬元，主要是用于預算編制口徑調整、政策性調資、人員自然增長(見表1)。從表中不難看出17年的環境保護管理事務支出多了將近一倍，這主要是用于行政改革，環境監測與監察支出減少是因為重慶已經建立了聯網監控平臺，環境執法監察支出大大增加正體現了環境執法的大改革。但是也由于改革將其縣級監測執法機構財政預算劃歸上級，這雖然一定程度上避免了地方政府干預，但是也會導致部門與地方政府脫離。

表1 重慶市環保預算(單位：萬元)

(二)監察執法機構職能還沒有太大變化

目前巫山縣的環保局還屬于縣政府的行政職能部門，部門職能較之前無明顯變化。從縣局近兩年的財政預算來看，17年的環境保護管理事務支出比16年增加，主要用于行政運行，行政運行預算支出多出將近1倍，而公務用車運行費用大大降低(見表2)，這與巫山近兩年并未發生環境突發事件有關，同時由于國家在16年大力懲治環境違法行為，整個重慶市的環境行政處罰案件大大增加，這也導致了出動率上升，公務用車費用上升，17年盡管打擊力度沒有降低，但是巫山縣環境違法狀況明顯好轉，因此公務用車費用大大降低。不過改革要求將環境執法納入行政執法部門，并且配備執法車輛、執法設備，統一著裝的要求無疑會增加相關預算。等改革真正落到地方，預算費用應該還會有重大的變化，應當集中在用車費用一塊。

表2 巫山縣環保局部門預算狀況(單位：萬元)

巫山縣的機構編制統一規范，全重慶市的環境監察執法機構名稱性質統一，機構規格等同同級環保機構，確保了環境監察執法權威性，人員編制是依據執法監察污染源數量分配的。[1]并且增設省級環保部門直接管理監察督政系統。巫山縣尚未建立環境監察專員辦公室，重慶的環境監察辦公室還只有省級一級部門，相應的配套部門還未配置齊全。目前，巫山縣的改革還未落到實處，很多還只是理論上的規制，由此看來，垂直管理的改革還有很長的路要走。

二、監察執法體制改革中遇到的問題

(一)人員編制的配套更改難

目前垂直管理改革進展緩慢的一個主要原因是人員編制的更改難。環保機構編制員額少是一個普遍性問題，實行環保機關監測監察機構垂直管理后，這兩個下屬機構與環保局機關不再是“一家人”，其在環保局機關工作的人員勢必要歸位，環保局機關如何正常運行將需要重新考慮。同時人員編制涉及到部門合作，根據調研，目前縣級的編制還在地方，還沒有移送到市級部門。這表明，目前縣級的編制還沒有開始變動。在機構的改革中，最值得關注的是人員變動問題。并且，改革后干部的成長交流也將面臨更難的局面。垂直管理后，環保系統干部成長空間相對變窄，與其他部門之間的交流難度增大，也不利于干部多元化發展，不利于環保系統干部隊伍素質的提升。

(二)環境保護資金投入難

目前來看，各級政府都在治理環境污染上投入了很多，但垂管后，相關費用將會收歸省或市(州)統一管理，這會影響縣級政府在污染治理方面投入的積極性，市級財政壓力將明顯增大。這雖然可以在一定范圍內統籌調配人員資金裝備等，也有利于加強基層執法能力建設，但是垂直管理后，地方政府因部分權限剝離，以及分級財政預算制度的約束，對環境保護的支持力度下降，同一行政區域內，政府各個部門之間行政管理方式、目標具有關聯性、協同性，分工合作、齊抓共管是處理突出矛盾的有效方式，部門垂直管理對與原平行部門之間的工作協調增加了難度，工作合力削弱。[2]

在財政問題上，《意見》要求的環境執法隊伍建設也給市級財政帶來了壓力。據統計，在南方某省全省330臺執法車輛的三分之一都集中在省市環境執法機構，區縣平均兩臺車，其中21個區縣沒有環境執法車輛。數據上看基層的環境執法完全達不到環保改革的要求。不同縣市的執法機構如何爭取市級財政支持打造優良環境執法隊伍，也給各縣級執法部門帶來了挑戰。在追求上一級財政傾斜的時候不可避免的會產生投機取巧的心理，容易滋生貪污腐敗，這對廉政建設不利。

(三)環境質量責任落實難

垂直管理之后，省級執法總隊與市縣執法隊伍不是上下級關系，而是指導關系。[3]縣級環保局作為市(州)級環保局的派出機構，垂直管理后，地方人民政府履行環境保護職責將失去有效的載體或部門支撐，地方的環境質量責任的無法有效落實。新環保法要求主體責任由地方各級人民政府對本行政區域的環境質量負總責，統一監管要求縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理，建立環境保護部門對環境保護工作統一監督管理的工作機制，明確各有關部門和單位在環境監管執法中的責任，形成工作合力。但這個要求卻與改革后的環境監察執法體制發生了沖突。縣級環保局成為市級環保局的派出機構，這將縣級環保局排除在政府體制之外，導致縣政府領導的統一監管機制缺失。垂直管理滯后，環境保護統一監管將變得更加艱難。原本地方上各級的環保機構力量都比較薄弱，又共同凸顯出人員編制不足的問題。“新法”要求縣級以上環保部門對本行政區域環保工作實施統一監管管理，本來地方環境監管力量就很薄弱，垂直管理后，沒有了監測能力，又缺少了監察執法的支撐，監管責任落實存在極大困難，這也需要重新定位環保局行政的職責范圍。改革后雖然有利于加大執法監督，但是地方政府主體責任意識是否也被削弱了值得深思。

(四)部門聯動保護環境難

監察執法機構垂直管理之后，與其他部門的緊密性下降，這不利于與其他部門的協同作戰，使得大環保協調機制難落實。縣級環保部門作為派出機構，在體制上因脫離地方而不能很好協調其他部門，無法形成聯動機制。垂直管理改革后，各級的監察執法機構與原本的環境管理機構，不再單純的是原本的隸屬關系，各項工作的開展也都擺脫了命令式手段的推動，轉為協調溝通為主。這就使得原本就存在的機構間的協調溝通問題變得更加復雜。協調機制的建立要求三方協調機制的建立。首先是市縣級環境監察執法機構與同級環保機構、監測機構協調機制(以省級環保機構為依托，重點做好環境管理與監察執法信息共享，環境監測信息共享)；其次是環境監察執法機構與政府職能部門協調機制(省級與省政府職能部門建立自上而下的工作協作機制，部門執法聯動)；最后是市縣級環保機構與同級政府協調機制(以同級環境保護委員會為依托，重點做好環境管理工作)。這就更加加大了建立協調機制的難度。

三、推進環保垂改的建議

(一)以立法方式確立環境責任主體權責

盡管目前各省市和地方都加緊出示了各政府和各環保部門的權責清單，但都還沒有將其上升到法律。現行許多政策都還沒有上升到法律，環境責任一直以來也都是政府政策占主導地位。新《環保法》出臺后，對于環境責任規定更加嚴格，各省市也積極的懲處環境違法行為，針對政府責任仍然是黨內處分或者說行政內部人員處分較多，很少有依據法律對其處罰的情況。這要求改革必須進行科學的制度設計，保證市、縣人民政府對本行政區域的環境質量負責，最核心的是要保證有法可依，將機構責任、政府責任、黨組織責任明確寫入規范性的法律文件，確保以法律為行為準則。

(二)人員編制確定編隨事走，人隨編走原則

河北省對于改革人員的調整已經出臺了具體方案，省廳按照編隨事走，人隨編走原則，在環保系統內部環境監測監察機構在冊正式人員中確定上劃人員。同時，省級的環保機構應當按照各自環境監測中心和環境監察執法機構的規模和人員編制等情況重新進行崗位設置及時報省人社廳審批，上劃人員按照上劃前聘用崗位等級重新聘用。對上劃人員涉及的工資和社保關系，要一并轉移到省，欠繳的社保費用由屬地政府一次性補繳，并按規定同步轉移社保基金，確保平衡有序轉接。[4]

在人員編制問題上，應當綜合考慮不同地區的經濟財政狀況，尊重差異。在污染源較多的區域，可以適

當增加編制，執法力量向重點地區傾斜，劃分重點，分清主次。在對環境執法人員進行考核的時候，不能單純的以行政處罰的數量為考核標準。人員待遇按屬地化原則處理，保障環保干部的工資福利待遇。針對工資福利待遇和目標績效標準的問題，可以征求省財政廳、省人力資源和社會保障廳、省目標辦等相關部門的意見。全省環保系統離退休人員，在實施改革前已辦理離退休手續的，人事關系仍保留在當地環保部門。實施改革后辦理退休手續的市(州)環境監察局、環境監測站及縣(市、區)環境監察分局干部職工的退休費及福利待遇按照屬地原則和國家相關規定，納入屬地社會保障體系予以保障。

現在的監測監察執法機構大多還為事業編制，有些還是聘用人員。在改革過程中，應督促目前仍為事業編制的環保(分)局，結合體制改革和事業單位分類改革，逐步轉為行政編制。

(三)加強部門聯動，避免孤軍奮戰

環境監察職能上收后，根據人員調整，可能會導致市縣級監察人員減少。機構改革本來就涉及多方利益，人員變動頻繁。環境監察執法機構的垂直管理改革還有賴于環境管理機關和人事機關等機關的密切配合。部門之間應當明確各自的分工，制定工作方案，密切關注改革工作，對于發現的問題及時的處理和解決。人事部門要積極與垂管部門溝通，確定合理的人員變動方案，確保改革的順利進行，保障監察執法工作人員的工資福利。省級的環境保護管理機關要對垂直管理改革的相關部門制定工作方案提供技術上和資金上的支持，積極做好配合工作。