國有銀行制度的確立、演進及績效評價

盧海峰 ，劉子憲

（1.遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽110036；2.中國人民銀行沈陽分行，遼寧 沈陽 110001）

一、引言

自1948年我國金融制度逐步恢復以來，國有銀行制度便一直以濃墨重彩的姿態呈現，成為我國金融發展模式最突出的特征。從國有銀行制度的確立到后續一系列改革發展，國有銀行制度在各種內生外生因素要求下不斷改革發展。然而，長期以來以國有銀行制度為主導的中國金融發展模式卻因迥異于歐美模式的標準輪廓，且具有較為濃厚的政府色彩而一直廣受詬病，成為政府干預下金融抑制的典型。但事實可能并非如此。自改革開放至今，40年的時間內中國經濟一直保持著中高速增長，平均增速接近8%，增長速度之高和持續時間之長都是驚人的，這其中金融對經濟增長的支撐作用不容小覷。因此，本文試圖以中國經濟增長的金融因素為突破口，通過對中國金融發展模式的核心——中國國有銀行制度的選擇和改革演變過程進行回顧與分析，找尋我國國有金融制度改革演進的內在邏輯和成敗得失，并進行效率評價，探尋“中國經濟增長之謎”的金融解釋，從而為下一步我國金融發展模式路徑選擇，特別是國有金融部分的改革發展提出適合中國現實國情的“中國方案”。

二、國有銀行制度的確立及演變

（一）國有銀行制度的確立

1953年，為應對強烈的外部競爭壓力，決策層反復磋商和慎重謀劃后達成政治共識，選擇了“趕超戰略”[1]。國有企業因可以最大限度地動員和控制經濟剩余，并實現統一配置，當仁不讓成為承接“趕超戰略”的“最優內生性制度安排”。在這樣的背景下，為保證低要素價格下國家戰略能夠得到有效金融支持，國有銀行制度應運而生。

一方面，如果存在其他金融安排，資本的低價格極易導致大量資本流向那些具有比較優勢、更高盈利能力的部門，導致“趕超戰略”的破產；另一方面，資本的低價格催生大量的資金需求，具有全局掌控調配能力的國有金融制度更有利于將有限的資金配置到最符合國家戰略發展的部門和企業。由此可見，國有銀行制度是內生于“趕超戰略”和國有企業制度的，是低要素價格下保證國家戰略能夠得到有效金融支持的最優配套制度安排。

（二）國有銀行制度的改革演變

隨著一系列經濟變革發展和外部環境的影響，我國國有銀行面臨的一些機制體制障礙、與經濟發展的不匹配等問題逐步顯現，隨即進行了一系列改革演變，大致可以分為以下幾個階段。

1.“大一統”的銀行體系（1948—1978年）

改革開放前，為服務于計劃經濟體制和趕超戰略，采取了相應的“大一統”銀行體制。中國人民銀行作為唯一的金融機構身兼數職，既承擔了央行的管理職能又從事商業銀行活動。

這一階段金融體系主要是對工業化資金的配置流程進行監督，充當國有企業制度的一種配套安排，主要是奉財政計劃而被動行事，與金融制度應當發揮的核心金融功能基本無緣。

2.國有獨資專業銀行體系（1978—1992年）

1979年起，中農工建四大銀行紛紛恢復或設立，1984年中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能，標志著我國由中央銀行領導、國家專業銀行為主體的金融體系正式形成，“大一統”的銀行體系正式結束。

這一階段國家對金融的控制力度加強，金融體系開始發揮重要作用。伴隨著“放權讓利”改革，中國國民收入的分配格局發生了重大變革，“撥改貸”改革的推出又極大地弱化了財政與國有企業的緊密聯系，國企資金支持問題成為擺在國家面前的頭號難題[2]。這時國有銀行制度再次挺身而出，作為應對國家戰略政策和改革發展需要而內生出的“制度均衡”，將之前由財政向國有企業提供的巨額資金補貼順理成章地轉換成由金融體系提供更大規模的“金融補貼”，國有銀行體系迅速成為經濟增長的核心支撐，經濟改革與發展進入“金融支持型”階段。

所以，我們必須清醒地意識到，無論國有銀行制度在國家戰略發展中的地位變得何等顯赫，但在這一階段仍尚未逃過財政輔助制度的命運，僅僅是作為經濟改革發展與國企發展配套措施的相對重要性得到了顯著提高而已，故并不能算得上是典型的商業銀行制度。

3.國有獨資商業銀行體系（1992—2002年）

按照改革關注點的不同可將這一階段改革劃分為兩個時期：1992年到1996年為第一時期，這一階段改革的主要措施集中在單方面轉移政策性貸款責任。這一時期三大政策性銀行先后成立，負責剝離和接收四大國家專業銀行的政策性金融業務。1995年《中華人民共和國商業銀行法》的出臺，又從法律上確定了四大行的國有獨資商業銀行地位。1997年到2002年為第二時期，這一階段的改革開始重點關注資本金情況，主要通過資本注入和剝離問題貸款等措施集中修補國有商業銀行殘缺不全的資產負債結構。

總的來看，這一階段的市場化改革無論是單方面轉移政策性貸款責任還是修補國有商業銀行資產負債結構都僅僅停留在改革的表層。第一，政策性金融業務與商業性金融業務的分離并未從根本上松弛國家與國有銀行之間的金融聯系；第二，國家為應對銀行業風險而進行的資本金注入和剝離不良資產的舉措，不僅沒能促進國有商業銀行改變“輕率”信貸行為及瓦解其存在的制度基礎，反而將國家聲譽牢牢地凝結在國有銀行的資本結構中；第三，國有銀行也存在定位偏差、內部尚未建立高效運作的治理結構等問題。

4.國家控股的股份制商業銀行體系（2002年至今）

2002年2月，中央召開了第二次全國金融工作會議做出了對國有商業銀行進行綜合改革的戰略決策。改革方向是按照現代金融企業的屬性進行股份制改造，建立有效的企業法人治理結構，把國有商業銀行改造成具有較強國際競爭力的現代金融企業，具備條件的改組為國家控股的股份制商業銀行并上市發行股票[3]。這一階段國家主要通過國家注資、剝離不良資產、設立股份公司、引入戰略投資者、全面上市等舉措，助力國有商業銀行產權改革。

總的來看，這一階段國家對國有銀行的改革可謂大刀闊斧，成效顯著，公司治理不斷規范，財務狀況基本好轉。但是，我們也應注意到，國家依然保持著對四大股份制商業銀行的“絕對控制權”，這就意味著：于國家而言，依然承擔著最后的救助責任，相應地對一些重要金融決策也會保留一定的干預權力。于銀行而言，國家的救助責任和信貸干預權力勢必影響其風險承擔的“內部化”，并提供了轉嫁金融風險的“合理理由”，導致其沒有足夠的激勵徹底改變粗疏的信貸制度和輕率的金融行為。

三、國有銀行制度改革演變的內在邏輯

從以上國有銀行制度選擇確立與改革發展的探索過程中，不難挖掘出其蘊含的內在邏輯，主要包括：政府主導改革，漸進式改革及政府與市場的動態制度均衡。

（一）政府主導改革

中國國有金融制度改革和發展進程中最鮮明的特點就是政府始終作為制度變遷的主導者，自上而下地推動改革進程，改革具有強制性。

政府作為改革的主導者，具有不可比擬的先天優勢。第一，政府是國家權力的壟斷者，可以主導改革的方向和進程；第二，具有絕對的信息優勢，有助于合理配置資源，準確評判改革績效，選擇最合適、有效的金融制度安排。

中國政府在國有銀行改革過程中正是充分利用了在國家權力和信息方面的絕對優勢，一直保持著對改革發展的總體調動和部署，有效排除各種困難和時滯，保障了40年改革發展的順暢性與穩健性。

（二）漸進式改革

漸進式改革相比大爆炸具有以下優勢：第一，更加溫和，破壞力更小；第二，改革成本較低。中國國有銀行改革之路基本上是沿著漸進式改革的思路，按照從增量改革到存量改革的程序有序展開的[4]。

在對處于壟斷地位的國有企業進行改造過程中，首先，通過扶植中小商業銀行發展增加私有化市場份額，改變國有銀行完全壟斷的市場地位；其次，隨著居民對金融體制市場化接受程度上升，改革阻力降低，開始推行國有銀行的市場化改革；再次，在市場化改革初見成效后，又開始對國有銀行股份制改造；最后，是現階段的逐步推進的市場化、國際化和多元化改革。總體說來，中國國有銀行制度改革每向前邁進一步都是在前期一系列深刻有力調整達到一定效果，改革邊際效益遞減后，又循序推進更深層次的改革進程，符合我國漸進式改革的總體思路。

（三）政府與市場的動態制度均衡

中國國有銀行制度改革和發展進程中政府對改革進程的主導地位充分體現了自上而下改革的強制性，但是需要特別注意的是，這并不否定和排除在改革過程中自下而上需求主導型力量所發揮的作用。換句話說，中國國有銀行制度改革演變還體現在政府供給主導型變遷主動讓位于需求主導型制度變遷，改革進程一直保持著政府力量與市場作用的動態平衡。

中國國有銀行制度改革發展與實踐一再表明，政府因素全程參與了中國金融發展模式的選擇和演變過程，在此過程中不但沒有排擠市場機制，恰恰相反，通過不斷引入市場機制，激發市場機制的活力，同時彌補市場機制的缺陷與不足，在動態變化的內部外部條件約束下不斷尋求政府因素和市場因素之間的制度均衡。可以說，中國國有銀行制度發展模式改革演變的歷程就是一部政府在金融體系中由絕對壟斷的“主角”不斷過渡到監管“場務”的“失勢史”，無不體現了政府積極引入市場因素，主動謀求變革的努力。中國國有銀行制度的選擇和演變實踐表明，政府因素完全可以“內生化”于制度發展的過程之中，這便是我們通常所說的“中國特色”。且這種與政府主導高度相關的“中國特色”成為了中國經濟金融發展乃至社會發展的深刻印記。

當然，政府因素主動讓位市場因素也非一蹴而就，如前所述，在此過程中政府作為改革主導，根據不同階段內部需求和外界環境的要求，時刻把控著政府因素與市場因素的力量平衡，實現漸進式調整下的制度均衡，即政府與市場的動態制度均衡。

四、基于DEA方法的國有銀行改革績效評價

數據包絡分析（DEA）主要用于處理“投入—產出”的相關問題，已經被廣泛用于對“投入—產出”效率的評價方面，并且DEA分析法用于效率評價也最為合適。故在衡量我國國有銀行改革效率時本文采用了DEA分析方法。

近幾十年來，新的教學方法不斷涌現，其中PBL教學法的發展引人注目，有大量研究對PBL教學法進行了探討[1～5]。很多研究發現，PBL教學法在培養學生自主學習、解決問題和創新能力等方面取得了良好效果。但也有研究發現，PBL教學法存在一些問題[4，5]，比如許多課程直接套用經典PBL教學法困難重重，或在應用過程中因受學生、教師或教學條件等方面的限制導致教學效果欠佳等。PBL教學法在臨床和基礎醫學的很多課程中得到了廣泛應用，但在大學生心理健康課程中的研究報道很少，PBL教學法是否適用于大學生心理健康課程，經典PBL教學法是否需要調整以便取得更好效果等問題有待深入探討。

（一）數據包絡分析及模式選擇

DEA的模式選擇依規模報酬與導向不同可分為四種不同的模式：投入導向CCR模式、產出導向CCR模式、投入導向BCC模式、產出導向BCC模式。結合我國國有銀行實際，本文認為調整系統投入的策略比追求產出的策略更加容易執行，故本文的研究采用了投入導向下的CCR模式。

假設有n個決策單元DMUj（j=1，2，…n），Xj和Yj分別為的輸入和輸出向量：

對Xj和Yj中的每一項輸入與輸出賦予恰當的權重，權重向量為：v=（v1，v2…vn）T和 u=（u1，u2…un）T。v*j為第j個決策單元DMUj的效率評價指數：

其中，xij代表第j個DMU在第i項的投入量；ykj代表第j個DMU在第k項的產出量；uk，vi代表第k個DMU在第i項的權數；代表第j個DMU的相對效率值。經Charnes-Cooper變換（令j0=0）：

得到線性規劃模型：

根據線性規劃對偶理論，可得對偶規劃模型：

Ⅲ中的θ為成本效率值，s+和s-表示差額變數。如果把式中的目標函數取倒數可寫為此時，令：

其中v中的α為收益效率值。

DMU的效率值可根據目標函數求出。若目標函數值等于1，且s+=s-=0，則該DMU的效率值為1；若目標函數值小于1，則該DMU未達到最有效，此時需要對其進行調整：

建議的改進值為：

（二）國有銀行制度效率實證分析

1.樣本和投入產出變量的選擇

本文選取工農中建交五家國有控股的股份制商業銀行作為主要研究樣本，同時選取了全國股份制商業銀行組①股份制商業銀行組包括：深圳發展銀行（1991年4月3日深圳上市。2012年深發展合并吸收平安銀行，更名為“平安銀行”）、浦發銀行（1999年11月10日上海上市）、民生銀行（2000年12月19日上海上市，2009年11月26日香港上市）、招商銀行（2002年4月9日上海上市，2006年9月22日香港上市）、華夏銀行（2003年9月12日上海上市）、交通銀行（2005年香港上市，2007年上海上市）。作為對照組，以更好地對比評判國有銀行制度的改革績效。

在指標選取上，投入指標為員工人數、營業支出和固定資產凈值，產出指標為凈利潤和營業收入。

2.效率測算結果及分析

將分析組和對照組2004—2017年投入、產出數據進行測算，效率計算結果如表1所示。

表1 我國商業銀行綜合技術效率（相對效率）及排名情況

2004年，五家國有商業銀行均未上市，工農中建交的綜合技術效率值分別為0.913、0.656、0.901、1.000、0.903，在 10家銀行中分別排名第六位、第十位、第八位、第一位和第七位；五家股份制商業銀行平安銀行、浦發銀行、民生銀行、招商銀行、華夏銀行全部完成上市，綜合技術效率值分別為 0.747、0.947、1.000、0.979、0.945，在 10 家銀行中分別排名第九位、第四位、第一位、第三位和第五位。總的來看，國有銀行組的綜合效率低于股份制商業銀行組，效率均值相差5.3個百分點。也就是說，國有銀行未進行產權改革上市前的效率低于同時期已完成上市的股份制商業銀行。

2010年，五大國有銀行均完成了產權改革并實現了全面上市，綜合技術效率值由2004年的0.913、0.656、0.901、1.000、0.903 分 別 變 化 為1.000、0.742、0.926、0.971、0.907，除建設銀行外綜合技術效率均有明顯提升。五家股份制商業銀行平安銀行、浦發銀行、民生銀行、招商銀行、華夏銀行綜合技術效率值分別由2004年的0.747、0.947、1.000、0.979、0.945 調 整 至 1.000、1.000、1.000、0.933、0.964，即除招商銀行有所下降外其余均呈上升狀態。五家股份制商業銀行在10家銀行中的排名也由2004年的第九位、第四位、第一位、第三位和第五位調整至第一位、第一位、第一位、第七位和第六位。效率增長速度明顯高于此間正處于改革調整中的五大國有商業銀行。由于股份制商業銀行起步較早、發展較快，中農工建交五大國有商業銀行雖然綜合技術效率明顯提升，但和股份制商業銀行組相比，無論起點還是提升速度都略遜一籌，所以在10家銀行中的排位由2004年的第六位、第十位、第八位、第一位和第七位調整至2010年的第一位、第十位、第八位、第五位和第九位，整體排位有所推后。

2017年，國有五大行實現全面上市后又分別經歷了7-12年的發展，綜合技術效率值分別為1.000、0.930、0.939、1.000、0.961，較 2004 年和 2010年整體上有所提升，在10家銀行中分別排名第一位、第十位、第八位、第一位和第七位。五家股份制商業銀行平安銀行、浦發銀行、民生銀行、招商銀行、華夏銀行綜合技術效率值分別調整至1.000、1.000、1.000、0.987、0.935，排名分別位于第一位、第一位、第一位、第六位和第九位，增速較2004—2010年間明顯下降。由此來看，在完成了全面上市后的國有銀行在綜合技術效率方面呈現出了追趕態勢。

表2給出了2004—2017年間10家銀行的跨期DEA-Malmquist指針值。五大國有銀行組中，除中國銀行pech有輕微下降外，其余效率分量均呈上升水平，tfpch也均呈上升趨勢，effch、pech甚至高于股份制商業銀行組,效率一直呈提高狀態。全要素增幅排名為平安銀行、招商銀行、浦發銀行、民生銀行、華夏銀行、農業銀行、中國銀行和交通銀行、工商銀行和建設銀行。

表2 2004年—2017年的跨期DEA-Malmquist指針圖表①effch=pech×sech,tfpch=effch×techch.

圖1 10家銀行跨期效率表現

綜上，得到如下結論：第一，在產權改革前，國有商業銀行對國民經濟的發展起到了巨大推動作用；第二，在產權改革過程中，國有商業銀行效率一直呈上升態勢；第三，和股份制商業銀行相比，國有商業銀行目前效率仍然相對低下，但效率提升速度呈上升階段。

五、國有銀行制度的改革方向

至此，我們已經對我國國有金融制度的選擇和改革演進過程，及其內在邏輯有了比較清晰的把握。簡而言之，中國的國有銀行制度是在特殊歷史條件下一系列戰略和制度與現實磨合下的最優選擇，其改革與演變也具有非常典型的“中國特色”。但是這種“中國特色”并非是一種“歷史偶然”或“重大例外”，而是在特定的時期，政府根據當時特定的歷史背景與現實需要，通過一系列漸進式改革主導改革的方向和進程所形成的，其中充分體現了政府與市場的動態制度均衡，符合中國的現實國情，對國民經濟的發展起到了巨大的推動作用。實證分析表明，國有銀行制度的改革演進也一直朝著更有效率的方向改革發展。也就是說，對國有銀行制度的一味否定是片面的和不可取的。我們必須要客觀看待中國國有銀行制度選擇及其在改革演進過程中發揮的階段性作用，承認其存在和改革發展的合理性，看到效率的改進，將其納入歷史和理論的雙重框架內理性評判，而非教條的生搬硬套西方教科書模式。

但是，就現實而言，我國國有銀行距國際一流商業銀行還有一定差距，未來的改革發展依然任重道遠。一是要正確認識國有金融制度存在的合理性，循序漸進推動改革持續發力。在未來的改革發展中要處理好社會偏好與自身發展偏好之間的利益權衡，在考慮自身組織發展的同時必須將社會效益納入其決策函數，這才是國有金融有別于一般商業性金融機構的職責所在。二是處理好政府與市場的關系，實現改革和政府金融支持的統一。始終堅持立足中國現實國情，釋放市場對資源配置的決定性作用，同時找準政府在彌補市場發育不完全和市場失靈等方面的獨特功能，更好地發揮政府作用，合力推動中國經濟改革發展。三是改善監管制度，促進監管職能的獨立行使。實現政府雙重角色的分離，讓國有金融和私人金融遵循相同的市場規則，促使監管職能獨立行使權的發揮[5]。四是變管資產為管資本，完善國有金融資本管理。統籌國有金融資本戰略布局，完善國有金融資本管理體制，優化國有金融資本管理制度，促進國有金融機構持續健康經營[6]。