基層人民銀行基建維修全過程跟蹤審計探究
——從審計案例入手

■劉賽英

一、全過程跟蹤審計的必要性

（一）事后竣工決算審計的弊端。

目前，基層人民銀行基建維修審計是事后竣工決算審計，屬秋后算賬、亡羊補牢式審計。這種審計確實也能發(fā)現(xiàn)問題，但往往為時已晚，所發(fā)現(xiàn)問題業(yè)已造成損失，無可補救，審計效應(yīng)時滯，審計成果利用率低，在審計實踐中有很多這樣活生生的事例。

1.在招投標(biāo)管理中無可補救的審計發(fā)現(xiàn)。

審計發(fā)現(xiàn)一：多次借用他人資質(zhì)投標(biāo)。

【例1】某行某工程招投標(biāo)中，熊某以三家公司法人委托人身份先后三次參加同一項目的投標(biāo)，第一次未入圍，第二次未中標(biāo)，第三次中標(biāo)并簽訂了《建筑裝修工程施工承包合同》。

【例2】在某行某工程中，A公司在開標(biāo)前將款項轉(zhuǎn)到X公司、Y公司、Z公司的基本賬戶上，在投標(biāo)人與中標(biāo)人簽合同后的第五日，X公司、Y公司、Z公司將款項轉(zhuǎn)回給A公司賬戶上，轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出金額均為X公司、Y公司、Z公司投標(biāo)所交的保證金，經(jīng)進一步查實，A公司同時借用X公司、Y公司、Z公司三家公司資質(zhì)投標(biāo)。

審計發(fā)現(xiàn)二：招投標(biāo)文件未對主材有關(guān)內(nèi)容進行約定。

【例1】招標(biāo)工程量清單漏缺項。某行舊房裝飾改造工程中，造價咨詢報告書的招標(biāo)工程量清單中對拆除工程量出現(xiàn)漏缺項，如墻面舊柜、管線、衛(wèi)生間等拆除工程量未列入工程量清單，結(jié)果在以后的施工中發(fā)生簽證多達41份，涉及子項81項，合計金額30多萬元，雙方對簽證的量價存在分歧糾紛，以致于在決算中甲乙雙方未達成一致意見。

【例2】投標(biāo)工程量漏缺項。某行某工程招標(biāo)工程量清單中有增加井蓋20個，但投標(biāo)方的投標(biāo)工程量清單中卻沒有這一項，按照行規(guī)投標(biāo)漏缺項就等于投標(biāo)方默認這一工程量，而不應(yīng)該再簽證增加工程量，但事實是在施工中簽證增加井蓋20個共計金額1.6萬元。

【例3】招標(biāo)文件中未明確主要材料品質(zhì)。某行某工程招標(biāo)文件中對主材（包括乳膠漆、地面磚）規(guī)格、質(zhì)量等內(nèi)容未進行約定，施工中無法確定主要材料的質(zhì)量品質(zhì)。

2.在合同管理中無可補救的審計發(fā)現(xiàn)。

審計發(fā)現(xiàn)：合同簽訂不嚴密。

【例1】合同內(nèi)容存在遺漏。在某行某工程合同中沒有就“決算審計時，審減金額超過送審金額10%的，超出的審計費用由施工單位承擔(dān)”的內(nèi)容作出約定，為以后施工單位超報決算留下隱患。

【例2】合同支付條款約定不合理。某行某工程施工合同中，其付款方式約定為“吊頂開工付工程總額的 50%”，而施工順序是“吊頂→地面→墻面”，也就意味著施工方一開工不久，建設(shè)方就要支付給施工方50%的工程款。

3.在設(shè)備及材料管理中無可補救的審計發(fā)現(xiàn)。

審計發(fā)現(xiàn)一：主材價格不合規(guī)、不合理。

【例1】措施費項目高套定額。在某行某工程決算審計報告的“措施項目清單與計價表”中，腳手架工程的綜合單價套用定額與當(dāng)年某省建筑安裝工程費用定額不符，因此多計工程成本2萬多元。

【例2】主材投標(biāo)單價高于控制價。某公司承包某行某工程使用的18種材料的投標(biāo)價均高于控制價，其中16種材料高報了20%以上，最高高出61.64%。

【例3】主材價格高于當(dāng)期市場價。在某行某工程中，有14種材料的投標(biāo)報價高于同期市場價,其中水晶洞石地面磚（800×800）高出市場價327.3%。

【例4】主材未驗收。某行某工程中，建設(shè)方未組織監(jiān)督主材驗收，其原因是建設(shè)方認為工程已承包給了施工方，則主材驗收就是施工方的事，與己無關(guān)。

審計發(fā)現(xiàn)二：送檢主材質(zhì)量在事后。

【例】某行某工程完工之后才對部分材料如水泥、砂漿配合比、建設(shè)用砂、蒸壓加氣混凝土、防水卷材進行驗收。

4.在工程管理中無可補救的審計發(fā)現(xiàn)。

審計發(fā)現(xiàn)一：會審、簽證把關(guān)不嚴。

【例1】施工圖紙會審把關(guān)不嚴。在某行某工程中，因施工圖要素不全且對會審不全面、不詳細，導(dǎo)致實際施工中出現(xiàn)返工、減項等現(xiàn)象。

【例2】重復(fù)簽證工程量。在某行某工程中，現(xiàn)場簽證拆除辦公樓鋁合金窗943.18m2，與造價咨詢報告書中舊窗拆除1385m2約定屬重復(fù)簽證工程量。

【例3】未按簽證原件結(jié)算。某行機房工程，竣工結(jié)算綜合單價高于變更約定單價使決算多支付3,326.08元。

【例4】擅自提高工程價。某行某工程簽證（變更）內(nèi)容為“水電安裝工程預(yù)算過低，難以滿足工程質(zhì)量、進度需要，經(jīng)甲乙雙方及監(jiān)理方協(xié)商，同意適當(dāng)增加水電安裝工程造價，以江西省建筑工程定額為依據(jù)，經(jīng)第三方中介審計審定為準(zhǔn)。”該簽證改變了招標(biāo)要約價，擅自提高了水電安裝價格。

審計發(fā)現(xiàn)二：未按合同約定或未按規(guī)定施工。

【例1】進駐現(xiàn)場的不是合同中約定的項目經(jīng)理。在某行某工程《投標(biāo)申請人資格預(yù)審情況記載表》《工程開工報告》中，項目經(jīng)理為王某，《施工監(jiān)理日志》中記錄的項目經(jīng)理為熊某。

【例2】隱蔽工程不合格。在某行某工程中，審計發(fā)現(xiàn)天棚吊頂多處開裂，墻面多處起泡、開裂、發(fā)霉，經(jīng)核實是因隱蔽工程質(zhì)量不合格所致。

【例3】未按合同的工程量施工。在某行某工程中，合同《主材清單》中有各類電線近0.8萬元，合同約定需更換電線，但審計人員現(xiàn)場打開線盒發(fā)現(xiàn)線管內(nèi)電線未更換。

5.在竣工決算中無可補救的審計發(fā)現(xiàn)。

審計發(fā)現(xiàn)一：決算虛增工程量。

【例】在某行某工程中，經(jīng)審計人員實地測量，在5個單項合同工程決算審計報告中，發(fā)現(xiàn)多計工程量共增加工程價款15.2萬元。

審計發(fā)現(xiàn)二：決算虛增單價。

【例】在某行某工程中，變更約定單隔墻綜合單價200元合計0.64萬元，但竣工結(jié)算審計時隔墻綜合單位為303.94元合計0.97萬元，該項決算價多支付0.33萬元。

6.在財務(wù)管理中無可補救的審計發(fā)現(xiàn)。

審計發(fā)現(xiàn)一：不按合同約定隨意提前支付工程進度款。

【例】在某行某工程中，在未完工的情況下累計支付工程款達73%，與合同約定的完成70%工程量付總價50%和竣工驗收后付總價75%的條款不符。

審計發(fā)現(xiàn)二：大額現(xiàn)金支付基建款項。

【例】在某行某工程中，以現(xiàn)金方式支付人防費、電纜材料費、空調(diào)安裝費共計5萬多元。

審計發(fā)現(xiàn)三：農(nóng)民工上門集中討薪迫使建設(shè)方違反合同提前支付工程款。

【例】在某行某工程中，工程已于某年11月初驗收竣工，并已按合同約定向施工方支付了75%的工程款，且于同年11月底向第三方審計機構(gòu)工程決算審計所需資料，但第三方審計機構(gòu)在春節(jié)前夕仍未出具決算報告，使得工程款不能支付至90%，施工方因此借口拒絕支付農(nóng)民工工資，又由于施工方和建設(shè)方未按規(guī)定交納農(nóng)民工工資保證金，致使農(nóng)民工工資被拖欠，當(dāng)年春節(jié)前夕農(nóng)民工集體上門到建設(shè)方集中討薪，建設(shè)方迫于無奈將工程款追加支付至90%。

（二）全過程跟蹤審計的作用。

從以上案例可看出，事后竣工決算審計即使發(fā)現(xiàn)了管理不到位、監(jiān)理不到位、施工不到位、設(shè)計不到位等問題，但由于是事后發(fā)現(xiàn)都難以補救，這些不利于工程質(zhì)量的確保和建設(shè)資金的安全。而全過程跟蹤審計可及時準(zhǔn)確掌握工程過程中各種有效信息，做到事前預(yù)防、事中控制，及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題，立查立改、立見成效，避免造成不可挽回的損失。

二、全過程跟蹤審計的重點內(nèi)容

全過程跟蹤審計也不是事無巨細、面面俱到的審計，而是根據(jù)目前基層人民銀行基建維修的實際情況和風(fēng)險程度，對基建維修整個過程的重點環(huán)節(jié)進行現(xiàn)場實時進行審計，也就是“實時介入”與“重點介入”相結(jié)合的跟蹤審計方法。

（一）勘察設(shè)計與預(yù)算審計重點。

目前基層人民銀行基建維修基本都是在原有房屋主體結(jié)構(gòu)上進行維修改造，勘察這一塊幾乎都不必進行；設(shè)計除了庫房和鈔票處理中心較為規(guī)范外其他都比較簡單，因此勘察設(shè)計的審計重點就是庫房和鈔票處理中心的設(shè)計是否符合標(biāo)準(zhǔn)。同時，設(shè)計人員是否具備資質(zhì)，以及套用預(yù)算定額是否存在高套現(xiàn)象。具體主要有以下三點：一是設(shè)計單位資質(zhì)。設(shè)計單位是否具有相應(yīng)的資質(zhì)，是否對設(shè)計單位的業(yè)績、能力進行考察。二是設(shè)計。庫房和鈔票處理中心的設(shè)備管理和設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)是否滿足發(fā)行業(yè)務(wù)的需要。裝修設(shè)計深度是否足夠，是否存在因設(shè)計深度不足導(dǎo)致頻繁變更、延誤工期和追加投資等現(xiàn)象。三是施工圖預(yù)算。施工圖設(shè)計內(nèi)容與建設(shè)方需求是否相符，是否編制了工程清單和分項投資預(yù)算，套用預(yù)算定額是否準(zhǔn)確，套用定額項目與施工圖說明是否一致或相近。

（二）招投標(biāo)管理審計重點。

重點檢查招投標(biāo)圍標(biāo)情況和招標(biāo)文件的完整性，以及對潛在邀請的投標(biāo)單位是否進行考查。重點具體如下：一是是否存在借用或租用他人資質(zhì)進行圍標(biāo)。二是邀請招標(biāo)時，審計人員是否會同建設(shè)單位對潛在投標(biāo)單位的資質(zhì)、管理體制、質(zhì)量保證體系、信譽、能力、口碑、以往業(yè)績等情況進行實地調(diào)查走訪。三是招標(biāo)文件、設(shè)計文件、工程量清單是否存在漏缺項。四是是否存在“最低價中標(biāo)、高價結(jié)算”的現(xiàn)象，以致于留下偷工減料、以次充好、增加簽證、延誤工期的隱患。五是招投標(biāo)文件是否漏項，其中是否存在未約定材料品質(zhì)的現(xiàn)象。

（三）合同管理審計重點。

合同管理審計重點主要包括合同簽訂和合同執(zhí)行兩個方面。合同管理審計重點主要有以下幾點：一是條款是否有遺漏。對乙方約束的條款和乙方責(zé)任是否遺漏，施工單位不得違法、違約將工程非法層層轉(zhuǎn)包的條款是否遺漏，是否約定支付工程款項方式、進度，是否約定遇不可抗力因素影響工程質(zhì)量、進度處理方式，是否明確雙方違約責(zé)任，是否預(yù)留總工程價款金額5%的質(zhì)保金。二是合同條款與招標(biāo)、投標(biāo)文件是否一致。三是合同執(zhí)行是否到位，如決算清單與合同清單是否一致。

（四）設(shè)備及材料采購審計重點。

采購分為購買和驗收兩塊，設(shè)備及材料采購審計重點如下：一是在采購或招標(biāo)采購前，是否深入市場了解產(chǎn)品的廠家、規(guī)格、性能、價格等指標(biāo)；是否對材料質(zhì)量把關(guān)：采購的材料本身是否符合要求，采購材料時是否擇優(yōu)選擇；是否對價格把關(guān)：采購的價格是否控制在欄標(biāo)價以內(nèi)，是否高于市場價格，材料價格是否高套。二是驗收。是否及時驗收；是否按規(guī)定驗收。

（五）工程管理審計重點。

由于工程管理普遍存在施工圖紙會審走過場、項目轉(zhuǎn)包或更換項目經(jīng)理、隱蔽工程存在質(zhì)量隱患、虛增簽證和重復(fù)簽證、竣工驗收不嚴格等問題。為此，筆者針對性地提出以下幾個工程管理審計重點：

1.施工圖紙會審。是否會同建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位進行圖紙會審，是否重點會審設(shè)計的合理性、圖示尺寸的銜接、防火等級、安全疏散、環(huán)境保護等施工圖主要內(nèi)容。設(shè)計交底內(nèi)容是否詳實，施工中難點、疑點和易發(fā)生問題是否作出說明。

2.現(xiàn)場施工管理。是否安全生產(chǎn)，是否存在非法轉(zhuǎn)包，項目管理人員（項目負責(zé)人、質(zhì)量員、施工員、安全員、資料員、項目總監(jiān)、專業(yè)監(jiān)理工程師）數(shù)量是否按文件規(guī)定執(zhí)行，是否按投標(biāo)文件中的數(shù)量執(zhí)行，對現(xiàn)場管理人員是否實行臉部識別考勤，每人每月考勤是否在20天以上，每人每天考勤是否在8小時以上。

3.隱蔽工程管理審計重點。在隱蔽工程覆蓋之前，是否對照《隱蔽工程標(biāo)準(zhǔn)驗收表》，對吊頂、墻面、水路、電路、防火防腐、墻面刮膩子、天花刮膩子的隱蔽項目進行一一檢查。

4.工程監(jiān)理審計重點。是否對施工質(zhì)量、安全生產(chǎn)、工程進度、建設(shè)資金、簽證進行監(jiān)理，是否對關(guān)鍵工序（部位）備案制驗收、監(jiān)理日常審核簽證（包括材料以及檢驗批、分項、分部工程檢驗和驗收）、工程例會和技術(shù)質(zhì)量專題會、原材料、（半）成品和試塊見證復(fù)驗、關(guān)鍵工序（部位）旁站、日常巡查結(jié)果以及監(jiān)理對外行文等情況在監(jiān)理日志里做詳細記錄。

5.變更簽證審計重點。對工程量增減、設(shè)備材料變化是否辦理簽證；是否存在虛增簽證，是否存在重復(fù)簽證，在簽證中是否存在合同中事先未約定而擅自提價的現(xiàn)象。

6.竣工驗收。對照設(shè)計文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、合同、簽證，實地進行一一勾對，檢查工程量數(shù)量和質(zhì)量是否符合約定要求和相關(guān)規(guī)定，是否進行詳細描述和記錄。

（六）財務(wù)管理審計重點。

錢賬是否分管，支出是否按規(guī)定進行審批，工程款是否按進度支付，農(nóng)民工工資保證金是否按規(guī)定交納。

三、全過程跟蹤審計需解決的幾個問題

（一）審計環(huán)境問題。

目前基層人民銀行基建維修項目造價超過50萬元的就采取公開招標(biāo)方式確定施工方，其初衷是為了使價格形成更為透明，避免營私舞弊，遏制腐敗，確保公開、公平、公正，但公開招標(biāo)中卻出現(xiàn)了另一個新問題，投標(biāo)者借用或租用他人資質(zhì)投標(biāo)，以提高中簽率。盡管招標(biāo)報價承諾法已逐漸實行，資格后審也逐步推廣，圍標(biāo)現(xiàn)象在很大程度上得到了有效遏制，但借用他人資質(zhì)投標(biāo)現(xiàn)象還時有發(fā)生，攪亂了招投標(biāo)市場秩序，增加了投標(biāo)成本進而轉(zhuǎn)嫁到建設(shè)方，給項目帶來一系列不良后果。在某單位某工程審計中發(fā)現(xiàn)，施工方想以次充好彌補借用他人資質(zhì)所花銷的20余萬元，而迫使建設(shè)方只好簽證減少部分項目進行自行采購施工；同時由于施工方將借用他人資質(zhì)的支出打入成本使送審金額過高，第三方審計審減較多，與施工方預(yù)期較大距離，施工方因此拒絕簽字確認，導(dǎo)致工程竣工驗收近一年之久，決算報告也遲遲未出具。為此，要狠狠打擊借用他人資質(zhì)投標(biāo)行為，規(guī)范市場秩序，提高工程質(zhì)量，優(yōu)化審計環(huán)境。建議采取以下四項措施：一是嚴厲處罰借用他人資質(zhì)投標(biāo)行為。認真執(zhí)行《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》對圍標(biāo)懲處的規(guī)定。二是啟動建設(shè)工程現(xiàn)場管理人員臉部識別考勤和影像考勤制度。對項目負責(zé)人、質(zhì)量員、施工員、安全員、資料員、專業(yè)監(jiān)理工程師等現(xiàn)場管理人員都進行臉部識別考勤，要做到每月不少于20天、每天不少于八小時的考勤，使借用他人資質(zhì)投標(biāo)因此失去意義。三是建立健全責(zé)任追究制。對基建管理人員要嚴格執(zhí)行責(zé)任追究和經(jīng)濟處罰制度，對失職、瀆職要查明原因，對責(zé)任人要進行問責(zé)和給予經(jīng)濟處罰。四是實行審計負責(zé)制。因?qū)徲嬋藛T未按規(guī)定實施審計，存在該發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)的問題，導(dǎo)致審計項目質(zhì)量存在重大缺陷或造成不良后果的，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)人員的責(zé)任，且追究責(zé)任不受審計崗位調(diào)整和時間的限制。

（二）審計內(nèi)容問題。

有人認為審計只要檢查基建維修工作程序是否合規(guī)就可以，至于基建維修專業(yè)方面則是由施工方、監(jiān)理方、建設(shè)方等專業(yè)部門負責(zé)，如水管試壓時，審計人員只要檢查相關(guān)人員是否試過壓，是否在試壓報告上填寫合格與否就可以，至于用了多少公斤的壓力試壓，試壓多長時間，試壓后是否有漏水，這些都是專業(yè)人員的事情，與審計人員無關(guān)。這種想法顯然是錯誤的，舉一財務(wù)審計例子來幫助我們理解這個問題。如審計人員檢查銀行存款對賬情況，不僅要看每月是否對賬，即不光看每月《銀行存款對賬單》“對賬結(jié)果”欄上是否填寫了“相符”或“不相符”，而且還要看對賬單的余額和銀行存款余額是否真的相符。同樣，對基建維修審計不光是要看基建維修工作程序是否到位，而且要看基建維修操作是否正確規(guī)范、是否確保工程質(zhì)量。

（三）審計風(fēng)險問題。

目前人民銀行內(nèi)審部門特別強調(diào)要維護好內(nèi)審在組織中的超脫地位，保持審計的獨立性和客觀性，要求內(nèi)審部門堅持“不制定規(guī)則、不參與實質(zhì)性決策、不作為直接的控制環(huán)節(jié)”三個原則，對基建維修審計實行事后竣工決算審計，不主張過程審計、不實時介入，其最根本的原因主要是當(dāng)心內(nèi)審部門成了風(fēng)險的最后兜底人，當(dāng)心決策失誤最后由內(nèi)審部門承擔(dān)風(fēng)險。作為人民銀行內(nèi)審部門不應(yīng)該首先考慮所要承擔(dān)的風(fēng)險，而應(yīng)該首先考慮什么方式更有利于提高基建維修項目的效益；其次，如果內(nèi)審實時介入審計、嚴格把關(guān)會大大提高基建維修質(zhì)量，反而會降低審計風(fēng)險，提高內(nèi)審的地位；再次現(xiàn)代內(nèi)部審計職能都在不斷變化，參與式審計越來越廣泛運用，即根據(jù)內(nèi)部審計項目的類型，邀請或聘請組織其他部門的管理人員或?qū)＜覅⑴c內(nèi)部審計項目，將審計組從單純隸屬于審計部門的小組變?yōu)榭赡芡瑫r隸屬于多部門的矩陣式組織。參與式審計的核心思想就是要求內(nèi)審部門與管理部門在整個審計過程中及時溝通和共同分析問題，達到互惠互利，為組織整體利益考慮。因此，建議內(nèi)部部門要從有利于工作出發(fā)，要敢于承擔(dān)責(zé)任，對基建維修采取全過程跟蹤審計，與基建管理部門齊心協(xié)力，努力提高工程質(zhì)量。

（四）隊伍建設(shè)問題。

由于基建維修不是人民銀行主業(yè)，加上人民銀行每年向社會招聘也未吸納相關(guān)專業(yè)人員，所以基層人民銀行的現(xiàn)狀是基建維修專業(yè)人才匱乏。基層人民銀行若發(fā)生基建維修便從本單位臨時抽調(diào)人員進行管理，臨時管理人員都可謂是大姑娘上轎頭一回，無理論基礎(chǔ)也缺乏經(jīng)驗還未經(jīng)培訓(xùn)，審計人員也是如此，進而造成在審計中常常無從下手，看不懂圖紙，弄不清楚預(yù)算，施工工序了解不深不透，真正重大的問題發(fā)現(xiàn)不了，對提高工程質(zhì)量起不到多大作用。因此，打造過硬的基建隊伍是做好基建維修審計的前提。過硬隊伍要打造兩支，一支是過硬的基建維修管理隊伍，一支是過硬的基建維修審計隊伍，他們必須精通基建維修理論與實務(wù)，提高的途徑可選派相關(guān)人員到高等院校進行基建維修理論培訓(xùn)，可參加建造師資格考試，還可派相關(guān)人員到基建裝飾裝修公司進行跟班實踐。