江西省高速公路工程項目決算外包審計研究

■劉詳揚(yáng)

一、江西省高速公路建設(shè)及決算審計的現(xiàn)狀

（一）江西省高速公路建設(shè)現(xiàn)狀。

截至2017年底，江西省高速公路現(xiàn)已建成通車基本達(dá)到6000公里，據(jù)《江西省公路水路交通運(yùn)輸“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，2020年前江西要建成25條高速公路，其中續(xù)建并完成14個項目949公里 (含改擴(kuò)建88公里)，新開工建設(shè)并完成11個項目長972公里(含改擴(kuò)建480公里)，大規(guī)模建設(shè)仍將持續(xù)。

（二）高速公路工程的特點(diǎn)。

一是造價高、投資大，其建設(shè)工程合同的價額基本上是幾千萬、上億甚至百億。二是點(diǎn)多、線長、面廣，施工區(qū)域一般都要跨越幾個縣甚至設(shè)區(qū)市，施工范圍是較廣的。三是專業(yè)分類多，既有公路工程，還有收費(fèi)站、服務(wù)區(qū)、養(yǎng)護(hù)站等房建為主要內(nèi)容的工程和綠化、交通安全設(shè)施等。

（三）江西省高速公路決算審計的現(xiàn)狀。

自2010年組建江西省高速公路投資集團(tuán)以后，高速公路工程項目投資主體由省交通運(yùn)輸廳轉(zhuǎn)變?yōu)槭「咚俟芳瘓F(tuán)。2014年，省交通運(yùn)輸廳與省審計廳協(xié)商后，明確企業(yè)投資的高速公路項目，以投資企業(yè)委托社會審計第三方實(shí)施審計為決算審計的主要方式，省審計廳根據(jù)工作安排，可對個別高速公路工程項目決算審計，或?qū)Φ谌綄徲嫿Y(jié)果抽審。

自2015年始，省高速公路投資集團(tuán)已陸續(xù)委托社會審計機(jī)構(gòu)實(shí)施了德興至南昌等共14個高速公路工程項目決算審計。

二、江西高速公路工程項目決算審計外包的理論分析

（一）高速公路工程項目決算審計外包的必然性。

由于近年來我省高速公路建設(shè)規(guī)模大、投資大、項目多，面對如此眾多的項目和如此巨額的投資規(guī)模，由國家審計機(jī)關(guān)包辦決算審計，既不科學(xué)，也不現(xiàn)實(shí)。一方面是國家審計機(jī)關(guān)沒有如此多的人力物力投入到高速公路項目決算審計；另一方面，高速公路工程項目點(diǎn)多面廣，涉及路基、路面、橋梁、房建、交通、機(jī)電、綠化工程等十幾個專業(yè)，對審計人員的專業(yè)水平要求高，國家審計機(jī)關(guān)審計人員配置難以全面適應(yīng)審計任務(wù)需要，與審計資源之間的矛盾益發(fā)凸顯；其三、由于政府審計機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化監(jiān)督，弱化鑒定職能，特別是從防范審計風(fēng)險考慮，政府審計機(jī)關(guān)對高速公路工程項目決算審計的意愿也不強(qiáng)烈。

通過將高速公路工程項目決算審計任務(wù)外包，來有效地解決政府審計力量不足的問題，是必經(jīng)之路。

（二）高速公路工程項目決算審計外包的合規(guī)性。

目前，相關(guān)法規(guī)未明確對非政府投資的高速公路建設(shè)項目決算審計的主體，企業(yè)投資建設(shè)的高速公路工程項目決算外包社會審計機(jī)構(gòu)審計，這是在作為民事主體的企業(yè)法人在法無禁止即可為的原則下的積極作為，不違反相關(guān)規(guī)定。

（三）高速公路工程項目審計外包的經(jīng)濟(jì)性和效益性。

對高速公路工程項目決算審計，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)審計效果，促進(jìn)社會資源利用效率的最大化。對于投資企業(yè)而言，通過審計外包可以通過較小的成本來達(dá)到相似或者更好的審計效果，優(yōu)化社會審計資源配置，提高內(nèi)部審計工作質(zhì)量。一方面，內(nèi)部審計外包能夠充分有效地利用社會人力資源，審計成本就變成了可變成本，從而降低成本。另一方面，涉及的專業(yè)廣、專業(yè)性強(qiáng)，外部咨詢機(jī)構(gòu)由通過專業(yè)技術(shù)資格認(rèn)證的各方面專家組成，且在執(zhí)業(yè)過程中積累了豐富的經(jīng)驗。實(shí)踐證明，將高速公路工程項目決算審計外包給社會審計機(jī)構(gòu)，在核減投資額方面，也可以取得非常好的效益，給投資企業(yè)帶來了較好的經(jīng)濟(jì)效益。

附表1：部分高速公路工程項目外包審計情況表

三、多措并舉抓好高速公路決算委托審計出成效

（一）國家審計機(jī)關(guān)、交通主管部門和投資企業(yè)各負(fù)其責(zé)。

高速公路工程項目是省重點(diǎn)工程，其決算報告是竣工驗收的重要內(nèi)容，也是交通運(yùn)輸主管部門等政府機(jī)構(gòu)審批項目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)年限以及收費(fèi)權(quán)屬轉(zhuǎn)讓、回購等的重要依據(jù)，作為國家審計機(jī)關(guān)、交通運(yùn)輸主管部門對高速公路工程項目的決算審計工作只能放手而不能撒手，應(yīng)該在其相應(yīng)的職責(zé)范圍內(nèi)，加強(qiáng)對高速公路工程項目決算審計的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，這樣，有利于推進(jìn)高速公路工程項目決算審計進(jìn)程和提高審計結(jié)果的嚴(yán)肅性、合規(guī)性，有利于審計結(jié)果的利用。

（二）科學(xué)選擇好的審計機(jī)構(gòu)。

選擇好的審計機(jī)構(gòu)，是做好高速公路工程項目決算審計的重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)審計目標(biāo)的基礎(chǔ)。高速公路工程項目決算審計通過公開招標(biāo)，科學(xué)確定招標(biāo)方案和評標(biāo)辦法，在招標(biāo)評標(biāo)過程中，將質(zhì)量承諾、業(yè)績、具體參審審計人員配備和審計實(shí)施方案、投標(biāo)報價等等作為評審的重要標(biāo)準(zhǔn)來公平、公正地選取實(shí)力較強(qiáng)的審計機(jī)構(gòu)。另外，通過對報價距平均價近者得分高來限制低價競爭，給予合理的審計費(fèi)用吸引實(shí)力強(qiáng)的審計機(jī)構(gòu)。江西省高速集團(tuán)高速公路工程項目決算審計的招標(biāo)選擇到了較好的審計機(jī)構(gòu)，各項目審計工作進(jìn)展順利、成效顯著。

（三）抓好審計質(zhì)量管理。

1.通過完善委托合同從源頭確立審計質(zhì)量。

在合同和審計工作方案中明確承擔(dān)高速公路工程項目決算審計外包任務(wù)的社會審計機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)的工作內(nèi)容和方法，通過合同規(guī)定來管理質(zhì)量。要求審計單位成立與項目相適應(yīng)的審計工作組，配備相應(yīng)的工程、財務(wù)和法律專業(yè)人員以滿足審計工作的需要且不得隨意變更。明確審計內(nèi)容和方法，委托方進(jìn)行必要的現(xiàn)場勘查。約定對社會審計機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量、履約情況進(jìn)行管理和考核。

2.加強(qiáng)項目決算審計的過程管控。

協(xié)調(diào)和溝通。作為委托單位，應(yīng)成立以審計部門牽頭、工程管理、財務(wù)和項目管理機(jī)構(gòu)等部門人員參加的審計工作協(xié)調(diào)組，負(fù)責(zé)審計過程中有關(guān)事項的協(xié)調(diào)。要召開審計進(jìn)點(diǎn)會，明確各方任務(wù)職責(zé)，通過溝通保證審計組成員充分理解審計目標(biāo)和適用的職業(yè)準(zhǔn)則。委托方要建立議事機(jī)制，按程序處理疑難問題和審計組與項目管理機(jī)構(gòu)、參建單位之間爭議的事項。

現(xiàn)場督察外包單位承諾的履行情況。委托人定期或不定期到審計現(xiàn)場，督促審計單位按時到位專業(yè)人員和開展工作，檢查是否按照審計實(shí)施方案，合理分工、科學(xué)安排，取得充分、適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)，是否按照審計方案對有關(guān)內(nèi)容實(shí)施審計，審計進(jìn)度是否正常、質(zhì)量措施嚴(yán)格等。

定期報告。審計組定期書面呈報審計情況報告，并由審計項目負(fù)責(zé)人和主要技術(shù)負(fù)責(zé)人親自向委托人報告，委托人要抓住主要環(huán)節(jié)和工作重點(diǎn)，詢問有關(guān)情況和審計成果，對比各期報告的差別并查明原因。

廉潔監(jiān)察。這也是極為重要的。合同簽訂同時，審計機(jī)構(gòu)還應(yīng)簽署廉潔審計承諾書。審計進(jìn)點(diǎn)時，委托方的紀(jì)檢部門要隨同審計組參加與被審計單位的見面會，宣傳審計工作廉政規(guī)定和審計紀(jì)律，公布舉報電話，發(fā)放“廉潔審計情況卡”。審計期間，不定期走訪被審計單位，了解被審計單位對審計人員廉潔從審情況。審計結(jié)果的核對和簽證，須由項目辦協(xié)調(diào)聯(lián)系施工等單位。

3.審計結(jié)果的復(fù)核和資料留存。一是審計底稿審計組長審核、審計機(jī)構(gòu)復(fù)核并蓋章。二是審計報告審計機(jī)構(gòu)復(fù)核并出具。由此，使之成為審計機(jī)構(gòu)的組織行為，而不是審計人員的個人行為。三是委托人審核，包括“聽審”，定期聽取審計組的情況匯報，詢問有關(guān)問題，促進(jìn)審計的深化和補(bǔ)漏；對審計工作底稿進(jìn)行常規(guī)性審核，看是否達(dá)到審計要求；會審審計報告，報告應(yīng)有證據(jù)支持并且符合職業(yè)準(zhǔn)則和法律法規(guī)的要求，審計過程中的有關(guān)成果、問題披露是否充分，有無遺漏、隱瞞。四是建立外部同業(yè)復(fù)核機(jī)制，委托第三方重點(diǎn)抽查復(fù)核（可正項目復(fù)核或部分標(biāo)段復(fù)核）。這是非常重要的質(zhì)量控制機(jī)制，有了真正的抽查，就會產(chǎn)生“達(dá)摩克利斯劍”效果。

檔案留存。委托單位對審計機(jī)構(gòu)取得的審計證據(jù)，編制的審計取證記錄和底稿應(yīng)復(fù)制一份，連同招投標(biāo)審批文件、合同和審計報告等按項目檔案留存，以備查詢。審計機(jī)構(gòu)出具審計報告后，由委托單位應(yīng)呈省交通運(yùn)輸廳備案，并抄送相關(guān)部門和項目管理機(jī)構(gòu)，各部門和項目管理機(jī)構(gòu)按各自職責(zé)做好后續(xù)工作。

4.完善項目決算審計考核與評價。

對未按《審計業(yè)務(wù)協(xié)議》的要求實(shí)施審計或提供審計（審核）報告，審計工作不規(guī)范、審計結(jié)論避重就輕，結(jié)論意見不準(zhǔn)確，拒絕進(jìn)行重新審計或糾正的，未披露應(yīng)當(dāng)披露的重大財務(wù)事項等重大錯漏的，給委托人或交通行業(yè)造成損失和不良影響的，有弄虛作假、串通作弊、泄露秘密等重大違法行為，以及通過不正當(dāng)手段取得委托審計業(yè)務(wù)的，應(yīng)扣減審計費(fèi)用，給予信用處理并在交通系統(tǒng)內(nèi)部予以通報、限制其在系統(tǒng)內(nèi)承接審計業(yè)務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的，可終止審計業(yè)務(wù)、停止支付審計費(fèi)用，給委托單位造成損失的，應(yīng)依法追究賠償責(zé)任。

四、強(qiáng)化審計結(jié)果運(yùn)用

一方面，竣工決算審計與過程跟蹤審計結(jié)果相互運(yùn)用。在全程動態(tài)跟蹤審計中，從建設(shè)程序、資金使用、招標(biāo)管理、合同管理、環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行了全方位的審計監(jiān)督，為傳統(tǒng)的、事后的靜態(tài)竣工決算審計掃除了時間滯后的盲區(qū)，決算審計應(yīng)利用跟蹤審計的成果，對未落實(shí)的審計建議和審計決定進(jìn)行重點(diǎn)追查，確保工程造價真實(shí)、合法，這樣可將項目事中控制與決算結(jié)果相結(jié)合起來，有效提高了高速公路竣工決算審計結(jié)果的真實(shí)性、合法性和準(zhǔn)確性。另一方面，竣工決算審計應(yīng)關(guān)注重大、有傾向性或?qū)医恢沟膯栴}，將有關(guān)情況和問題通報給相關(guān)管理部門、單位和項目管理機(jī)構(gòu)，及時研究制定相關(guān)制度、采取有效措施予以應(yīng)對和防范，從而促進(jìn)后續(xù)高速公路工程建設(shè)項目進(jìn)一步規(guī)范管理。