中國農村改革40年回顧與思考（中）

深化農村土地制度改革

土地是農業的基本生產資料，是農民的重要生活保障，也是保持農村社會和諧穩定的根本。土地制度是農村的基礎制度，也是決定經濟社會全局的基礎性制度。土地制度改革的核心是穩定土地承包關系，引導土地有序流轉，保障農民的土地財產權益。深化農村土地制度改革，對于發展規模經營、推進農業現代化，增加農民收入、縮小城鄉差距，健全城鄉發展一體化體制機制，形成新型的工農城鄉關系，具有重要而深遠的影響。深化農村土地制度改革，要按照產權明晰、用途管制、嚴格管理、節約集約的要求，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，完善土地承包經營權流轉市場，建立城鄉統一的建設用地市場，依法保障農民土地承包經營權和農戶宅基地用益物權。

完善農村土地承包制度。積極探索現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式。積極推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作的完善，積極探索農村承包地確權的具體方式和方法，拓展農地確權成果應用范圍和領域。建立健全農村土地承包經營權流轉市場，增強土地承包經營權流轉管理和服務。探索農村土地所有權、承包權、經營權分置并行的有效實現形式，落實所有權、穩定承包權、放活經營權。賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保的權能。積極探索承包土地經營權向金融機構抵押融資的途徑和辦法，建立配套的抵押資產處置機制。抓緊研究提出規范的實施辦法。加緊探索農村土地承包經營權有償退出機制，推動修訂相關法律法規。

探索農村集體經營性建設用地入市。在符合規劃和用途管制的條件下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立農村集體經營性建設用地產權流轉市場，完善土地二級市場；探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農民的個人收益。

改革農村宅基地管理制度。保障農戶宅基地用益物權，研究探索賦予農戶宅基地收益權和轉讓權的實施辦法；完善農村宅基地分配政策，研究探索宅基地有償獲得與使用的途徑；加快包括農村宅基地在內的農村地籍調查，開展農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。選擇若干試點，研究提出具體試點方案，慎重穩妥地推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點，探索農民增加財產性收入的渠道。

加快推進征地制度改革?？s小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。修訂有關法律法規，保障農民公平分享土地增值收益。改革對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障。各地還可以根據實際情況，積極探索創新，采取留地安置、補償等多種方式，確保被征地農民長期受益。健全征地爭議調處裁決機制，保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監督權。

構建新型農業經營體系

構建新型農業經營體系的核心是堅持家庭經營的基礎性地位，培育多元化的經營主體，發展多種形式的適度規模經營。近些年來，我國城鄉社會生產力發展很快，客觀上要求創新農業經營體系。工業化、城鎮化的快速推進，帶來了農村勞動力的大規模轉移就業，引發了“誰來種地”“地怎么種”等新課題，對培育新型農業經營主體、發展適度規模經營提出了迫切要求；隨著農業科技的進步和推廣應用，農業生產機械化、農業服務社會化、農業經營信息化快速發展，又為創新農業生產經營方式和服務方式提供了基礎和條件。適應上述要求和需要，一些地方也在通過培育專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體，積極發展多種形式規模經營，為構建新型農業經營體系提供了經驗和借鑒。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。

發展多種形式規模經營。從各地的探索實踐看，發展農業規模經營，有承包農戶之間“互換并地”的，有農戶流轉承包地的，有開展土地股份合作的，有社會化服務組織與農戶聯合的，還有工商企業租賃農戶承包地的等多種形式。通過給予土地流轉獎勵補助等措施，鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權。完善縣鄉村“三級”服務和管理網絡，加快健全土地經營權流轉市場。探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度，降低和減少農戶流轉承包地的風險。探索土地集中型、服務帶動型、空間集聚型多種適度規模經營發展路徑。

培育新型農業經營主體。專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體，以市場化為導向、以專業化為手段、以規?；癁榛A、以集約化為標志，是建設現代農業、推進農業現代化的骨干力量。鼓勵在公開市場上將土地承包經營權向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體流轉；促進農業新增補貼向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體傾斜；加大對新型農業經營主體領辦人教育培訓力度。明確專業大戶和家庭農場法人地位；引導發展農民專業合作社聯合社；鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業；鼓勵發展混合所有制農業產業化龍頭企業。在國家年度建設用地指標中單列一定比例，專門用于新型農業經營主體建設配套輔助設施；鼓勵地方政府和民間出資設立融資性擔保公司，為新型農業經營主體提供貸款擔保服務。落實和完善相關稅收優惠政策，支持農民合作社發展農產品加工流通。

健全農業社會化服務體系。堅持主體多元化、服務專業化、運行市場化的方向，積極推進構建經營性服務和公益性服務相結合、綜合服務和專項服務相協調的新型農業社會化服務體系。強化農業公益性服務體系；培育農業經營性服務組織；加快供銷合作社改革發展。采取財政扶持、稅收優惠、信貸支持等措施，大力發展多元主體、多樣形式、充分競爭的社會化服務。積極探索推行合作式、訂單式、托管式等多種服務模式，擴大農業生產全程社會化服務試點范圍。通過政府購買服務等方式，支持具有資質的經營性服務組織從事農業公益性服務。

改革農村集體產權制度

推進農村集體產權制度改革是深化農村改革的重要內容，對于壯大農村集體經濟、增加農民財產性收入、建立城鄉要素平等交換關系、加強黨在農村的執政基礎，具有重要而深遠的意義。農村市場經濟體制的發展，不僅豐富了農村市場的交易行為，形成了更為復雜的成員身份及利益關系，也提出了建立明晰產權制度的要求。現階段我國農村集體產權制度改革取得了一定的進展，但由于現行法律、政策等制度性約束，各地在推進改革過程中都遇到一些亟待解決的關鍵問題。2016年，中共中央國務院下發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出，通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益?？茖W確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系，發展新型集體經濟；管好用好集體資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，促進集體資產保值增值；落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

民主確定成員資格認定標準。按照中國現行法律，村集體所有的土地是由村集體成員共同擁有而非由村集體管理組織實體擁有。對于集體經濟組織成員身份界定，應在堅持尊重歷史、權利義務對等、程序公開、標準一致的基礎上，統籌考慮農村土地承包關系、戶籍關系、對集體積累作出的貢獻以及有關法律政策規定等條件，由集體經濟組織全體成員民主決定。改革試點中，要探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制。同時，還應妥善處理外嫁女、義務兵、遷入戶等特殊群體的成員身份界定問題，防止多數人侵犯少數人權益。

規范農村集體資產股權管理辦法。盡快研究出臺《農村新型集體經濟組織股權管理辦法》，對股權結構、人員界定、增資擴股、新增資產股份量化等問題進行明確規定。通過股權管理壯大集體經濟，增強集體經濟的發展活力、競爭能力以及對成員的服務能力。盡快研究出臺《農村新型集體經濟組織收入分配管理辦法》，規范改制后的集體經濟組織收入分配，逐步縮小集體福利分配的范圍。在將集體財產權轉變為共同持有股份時，應把集體組織共同持有的股份分配給集體成員持有。對實行股份合作制進行集體產權制度改革的，應返還或減免對股份分紅征收的稅收，以減輕農民負擔?，F階段，個人股仍然是集體資產股權設置的主要形式；而是否設置集體股，歸根結底要尊重農民的選擇，應通過公開程序由集體經濟組織自主決定。但當一些農村完成“村轉居”，集體經濟組織的社會性負擔逐步剝離后，應當取消集體股以達到產權的徹底清晰。

完善農村集體資產法人治理結構?？茖W合理的法人治理結構，是實行民主決策、民主管理、民主監督的有效保障。應盡快研究制定《農村新型集體經濟組織章程》，建立包含股東大會、理事會、監事會的“三會”治理結構，以及包含法人財產權、出資者所有權、出資者監督權、法人代理權的“四權”制衡機制。推進農村集體產權制度改革，依照現行法律的規定，規范利潤分配行為。應當改善法人治理結構的外部體制環境，厘清村黨支部、村委會與新型集體經濟組織之間的關系，使農民群眾真正成為集體經濟的決策主體、投資主體及受益主體，成為集體經濟組織名副其實的法律主體。

發展多種形式集體經濟。農村集體經濟組織可以利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養殖水面等資源，集中開發或者通過公開招投標等方式發展現代農業項目。在符合規劃前提下，探索利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式發展相應產業。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農業產業化龍頭企業、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發等多種形式發展集體經濟。鼓勵地方依托集體資產監督管理、土地經營權流轉管理等平臺，建立符合農村實際需要的產權流轉交易市場。

創新農村金融保險制度

進入21世紀以來，我國啟動了以加緊建立適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系為基本目標的新一輪農村金融改革。經過多年的實踐探索，我國農村金融服務體系的框架已經基本形成。當前的主要問題是一些改革政策措施沒有落實到位，主要表現在：金融機構的責任和分工仍不明晰，政策性金融缺失問題依然存在；農村民間金融缺乏規范，新型農村金融機構發育遲緩；創新農村信貸擔保抵押方式進展緩慢，滿足農民貸款需求與化解金融組織風險的矛盾依然突出。深化改革的主要任務是：強化金融機構支持“三農”義務和責任，創新農村金融服務方式，加快發展新型農村金融組織，大力發展農業和農村保險。

強化金融機構服務“三農”職責。強化商業金融對“三農”和縣域小微企業的服務能力，擴大縣域分支機構業務授權，不斷提高存貸比和涉農貸款比例，將涉農信貸投放情況納入信貸政策導向效果評估和綜合考評體系。

支持由社會資本發起設立服務“三農”的縣域中小型銀行和金融租賃公司；鼓勵地方政府和民間出資設立融資性擔保公司；支持符合條件的農業企業在主板、創業板發行上市；推動證券期貨經營機構開發適合“三農”的個性化產品。

發展新型農村合作金融組織。依托農民合作社和供銷合作社，培育發展農村合作金融，不斷豐富農村金融機構類型。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區性農村資金互助組織發展。鼓勵發展適合農村特點和需要的各種微型金融服務組織，大力發展小額信貸。鼓勵地方建立風險補償基金，有效防范金融風險。允許農村小型金融組織從金融機構融入資金，加快農村誠信體系建設。

創新農村信貸擔保抵押方式。建立政府扶持、多方參與、市場運作的農村信貸擔保機制，擴大農村有效擔保物范圍。在繼續鼓勵農戶互助擔保的同時，建立專門的擔?；?，催生一批專業性的農村信用擔保機構，從事農業擔保服務；鼓勵并引導商業擔保機構開展農村擔保業務，采用動產抵押、權益質押、倉單質押、農民土地承包經營權、農戶住房財產權、農村集體資產股權等多種擔保形式；建立農戶信用記錄，完善信用評級制度；發展農戶聯戶擔保，降低信用風險。金融機構也要適應農村金融需求的特點，建立和完善以信用為基礎的信貸經營機制，降低農村信貸門檻。

加大農業和農村保險支持力度。提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，逐步減少或取消產糧大縣縣級保費補貼，不斷提高稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的覆蓋面和風險保障水平。鼓勵保險機構開展特色優勢農產品保險，有條件的地方提供保費補貼，中央財政通過以獎代補等方式予以支持。擴大畜產品及森林保險范圍和覆蓋區域。鼓勵開展多種形式的互助合作保險，建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，探索開辦涉農金融領域的貸款保證保險和信用保險。

（本文轉載自《農村工作通訊》2018年第12期）