參與式發(fā)展與貧困村莊公共品有效供給研究
——基于華潤希望小鎮(zhèn)的案例分析

成 華

（江蘇大學管理學院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013）

一、引言

村莊公共品是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村發(fā)展的基礎條件，它在提高生產(chǎn)效率、改善農(nóng)民生活質(zhì)量和減少貧困、縮小收入分配差距上具有顯著作用。黨的十八屆三中全會提出“要讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”的目標，聯(lián)合國開發(fā)計劃署也在《中國人類發(fā)展報告》中強調(diào)“惠及13億人的基本公共服務”的重要性［1］。農(nóng)業(yè)稅費改革之后，國家不斷加大對農(nóng)村公共財政投入力度。但是由于歷史積留下問題太多，農(nóng)村公共品總量仍然不足，供給水平與城市相比存在較大差距［2］。現(xiàn)階段，農(nóng)村公共品的供給主要通過兩種模式［3］。一種是依靠公共財政供給，即由各級各類國家相關部門向農(nóng)村劃撥各種專項資金，以“項目”的形式供給農(nóng)村公共品；另一種是依靠農(nóng)村社區(qū)自主供給，即村莊通過“一事一議”制度籌資籌勞解決所需公共品供給。然而，在實踐中，這兩種供給模式都存在許多不足之處，導致村莊公共品供給面臨多種困境，供給情況并沒有實質(zhì)性的改善［4］。尤其是貧困村莊，公共基礎設施的匱乏、破損、缺失，成為制約其發(fā)展的關鍵變量［5］。

面對這種狀況，各種政府組織、非政府組織和企業(yè)試圖通過援助措施和發(fā)展項目，幫助貧困村莊改變現(xiàn)狀。實踐發(fā)現(xiàn)，許多接受外源式發(fā)展干預的貧困村莊在資源投入和項目結(jié)束之后，村莊公共品供給又恢復到最初的狀態(tài)，村莊也沒有獲得內(nèi)在的發(fā)展動力［6］。而華潤集團通過參與式發(fā)展干預不僅幫助一些貧困村莊建設了當?shù)剞r(nóng)民所需要的公共設施系統(tǒng)，并實現(xiàn)了村莊公共品可持續(xù)供給。那么參與式發(fā)展模式下貧困村莊公共品的有效供給是如何實現(xiàn)的？本文擬對此進行探討。

二、貧困村莊公共品供給的現(xiàn)實困境

農(nóng)村公共品與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關，對于農(nóng)村社會的發(fā)展具有至關重要的意義。隨著我國新農(nóng)村建設戰(zhàn)略的推出，實現(xiàn)村莊公共品的有效供給成為鄉(xiāng)村工作的重點之一，也成為鄉(xiāng)村研究領域的熱點問題。但與期望相悖的是，貧困村莊公共品供給在后稅費時代卻陷入了困境，普遍面臨以下三個困境：

（一）農(nóng)民缺乏參與項目制供給決策的途徑

農(nóng)業(yè)稅費改革之后，我國農(nóng)村公共品的供給主要通過“自上而下”的以公共財政轉(zhuǎn)移支付為主的項目制進行供給。在項目制供給中，設立哪些公共品供給項目、資金額度多大等問題都是由上級政府部門負責決策，并將決策自上而下地向下級政府的對口部門進行分配。地方政府在制定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策時，只重視來自政治方面的輸入，如中央政策、上級文件等，忽視管理過程中農(nóng)民的參與［7］。農(nóng)民缺乏向上反映自身需求的有效渠道，農(nóng)民的意愿表達難以與上級政府對接，更難以影響上級政府的公共品供給決策［4］。

（二）農(nóng)村公共品供需結(jié)構(gòu)失衡

農(nóng)村公共品供需失衡主要體現(xiàn)在三個方面：首先，農(nóng)村公共品供給總量仍然不能滿足農(nóng)民需求。雖然近些年我國不斷加大對“三農(nóng)”的公共財政投入，但是我國農(nóng)村公共品供給總量仍然相對不足，無法完全滿足農(nóng)民日益增長的需要［8］。一方面，農(nóng)村公共基礎設施落后。特別是在農(nóng)田水利等基礎設施建設方面，在廣大中西部的農(nóng)村地區(qū)缺乏灌溉設施，機械化程度也較低［4］。全國還有近一半耕地靠天吃飯，農(nóng)業(yè)抵御較大旱澇災害的能力相對較低。農(nóng)村生活設施方面，農(nóng)村許多地方飲用水水質(zhì)仍然較差，許多村莊缺乏生活垃圾及污水處理系統(tǒng)［9］。另一方面，農(nóng)村醫(yī)療、教育、文化等公共服務的供給水平與城市相比仍有較大差距。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》以每千人口擁有的衛(wèi)生技術人員數(shù)為例，2010年城市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是農(nóng)村的2.51倍；2014年該統(tǒng)計數(shù)據(jù)的城鄉(xiāng)比擴大為2.57。在教育方面，農(nóng)村義務教育無論在師資還是教學設施方面都無法與城市相比。農(nóng)村義務教育基礎薄弱，校舍建設不足，教師隊伍人才流失嚴重，整體質(zhì)量下降［10］。在農(nóng)村文化事業(yè)方面，大部分地區(qū)的文化服務流于形式，缺乏健康向上的文化產(chǎn)品。根據(jù)曲延春［11］對山東、山西、貴州、四川、重慶、河北、云南等七個省（直轄市、自治區(qū)）的調(diào)研，超過一半被調(diào)查對象表示所在的村莊沒有文化娛樂場所，且大部分被調(diào)查者表示村莊很少安排文化娛樂活動。第二，農(nóng)村公共品供給偏離需求。徐雙敏等［4］的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層政府對上級有考核要求的農(nóng)村電網(wǎng)改造、防洪設施、農(nóng)村道路等公共品的供給積極性高；對于一些農(nóng)民需要，但具有長期效應和隱形政績的公共品，例如農(nóng)村金融服務、農(nóng)村科技信息服務、農(nóng)村環(huán)境整治等公共產(chǎn)品和服務的供給不積極。李峰［12］的研究中指出，在項目制供給模式下，一些農(nóng)村基層政府熱衷于打造“樣板工程”“花瓶項目”等諸如此類偏離農(nóng)民實際需求的公共設施，為此消耗大量的項目資金，而農(nóng)民卻未能從中得到應有的收益。第三，農(nóng)村公共品供給質(zhì)量較差。雖然公共財政投入的增加使農(nóng)村公共基礎設施的數(shù)量明顯增加，但是部分公共品質(zhì)量較低，根本無法滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要。以道路交通設施為例，根據(jù)全國人大常委會2016年在全國31個省開展的道路交通安全執(zhí)法檢查的情況來看，截至2015年年底，我國農(nóng)村公路里程達到398萬公里，但是其中危險路段超過160萬公里，超過農(nóng)村公路總里程的40%以上，其中約100萬公里公路需要大中修［13］。

（三）農(nóng)村公共品供給缺乏可持續(xù)性

農(nóng)村不僅需要公共品的供給，在使用過程中還需要對公共品進行管理、維護以及后續(xù)的補充，否則公共品就容易陷入“公地悲劇”，被過度使用，難以長期發(fā)揮效用。然而國家財政所提供的農(nóng)村公共品專項資金是以公共品的生產(chǎn)或建設項目為依據(jù)進行撥付的，至于公共品供給之后的利用、維護以及后續(xù)補充等問題則往往被忽略。羅興佐［3］的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在“小農(nóng)水改革”的項目中，把項目資金用完后就意味著項目結(jié)束。結(jié)果一些村莊的堰塘尚未能維修完畢就投入使用，導致小農(nóng)水改工程使用壽命大大縮短。目前，農(nóng)村中小型公共基礎設施項目以及村莊公共品的管理和維護需要通過“一事一議”的方式籌資籌勞［14］。“一事一議”制度首次將村內(nèi)公共物品的需求決策權(quán)完全交給全體農(nóng)戶，力求村莊公共物品的配置過程公開、透明，接受全體農(nóng)戶的共同監(jiān)督［4］。然而隨著大量農(nóng)村青壯年勞動力持續(xù)流入城市務工，許多貧困村莊面臨著由于農(nóng)民參與度不高而導致解決村莊公共事務的“一事一議”陷入“事難議、議難決、決難行”的三難困境［15］。為了解決這個問題，2008年國家開始推行“一事一議財政獎補改革”，使“一事一議”集體困境得到一定的緩解。但是，根據(jù)胡靜［16］的研究顯示，“一事一議”獎補政策出臺之后，仍然無法就公共品供給、管理和維護開展合作的村莊主要是那些人口規(guī)模小、村財實力弱、外出務工人數(shù)比例高的貧困村莊。

根據(jù)循環(huán)積累因果理論，在動態(tài)社會過程中，社會經(jīng)濟各個因素之間存在著循環(huán)積累的因果關系，即某一社會經(jīng)濟因素的變化會引發(fā)另一個社會經(jīng)濟因素的變化，而后者的變化又反過來加強前者的變化［17］。由于貧困村莊公共品供需結(jié)構(gòu)失衡，且村集體缺乏對公共品進行管理和維護的能力，因此，貧困村莊的公共基礎設施往往匱乏、破損或老舊失效，這些問題嚴重影響了當?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)和生活，導致他們的勞動生產(chǎn)率難以提高，也難以便利地與外界進行物質(zhì)和能量的交換。由此進一步加劇了村莊的貧困程度，村莊呈現(xiàn)凋敝的趨勢，形成一種惡性循環(huán)。可見，公共品供給與村莊發(fā)展之間存在著循環(huán)積累的因果關系。貧困村莊僅僅憑借自身的發(fā)展和積累，很難在短時間內(nèi)解決公共品供給的困境，因此，貧困村莊的發(fā)展需要來自外部的援助和干預。

三、參與式發(fā)展與貧困村莊公共品有效供給的內(nèi)在邏輯

（一）參與式發(fā)展理論的背景及其內(nèi)涵

1.參與式發(fā)展理論產(chǎn)生的背景。二戰(zhàn)后在全球范圍內(nèi)大規(guī)模開展的國際發(fā)展援助項目，以“唯技術論”作為發(fā)展思想的核心，將經(jīng)濟增長作為發(fā)展的唯一目標［18］。在這種理念下，援助項目由外部組織主導，在發(fā)展過程中往往忽視被援助社區(qū)具體的環(huán)境復雜性和異質(zhì)性以及社區(qū)成員對于發(fā)展的訴求，忽視被援助社區(qū)內(nèi)人的發(fā)展，導致社區(qū)缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力。20世紀70年代，諸多學者對于發(fā)展援助項目效果不佳的原因進行分析，比較一致的看法認為貧困人口被置于廣泛的社會參與與直接發(fā)展活動之外是導致難以脫貧的根本原因［19］。在這種情況下，參與式發(fā)展作為對二戰(zhàn)后失敗的國際發(fā)展援助項目的反思和批判開始出現(xiàn)，體現(xiàn)了“協(xié)調(diào)發(fā)展論”的理念，延續(xù)了對“唯技術論”和“唯增長論”的批判［18］。

2.參與式發(fā)展理論的內(nèi)涵。作為一種微觀發(fā)展理論，參與式發(fā)展理論強調(diào)在尊重差異、平等協(xié)商的基礎上，借助“外來者”的援助和干預，通過貧困社區(qū)成員積極、主動地廣泛參與來實現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)、有效益、成果共享的發(fā)展［20］。參與式發(fā)展中的“參與”包含以下基本特征：第一，社區(qū)成員能夠參與發(fā)展干預的全過程，外部組織不再具有獨立控制發(fā)展過程和配置發(fā)展資源的權(quán)力，必須將一部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給社區(qū)成員，即“賦權(quán)”；第二，社區(qū)成員通過積極參與項目過程，達到個體和群體能力建設的目的，并最終具有自主發(fā)展的能力，即“賦能”。

首先，參與式發(fā)展的核心是“賦權(quán)”。參與式理論認為任何一個外部組織都沒有社區(qū)成員更加了解社區(qū)的情況和他們自己的需求，更加熟悉他們自己的發(fā)展限制、發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展機會［21］。同時，每個人都有自己的知識，都受制于環(huán)境并影響著環(huán)境，都關心自己的利益，都有發(fā)表意見的愿望，只要有機會他們就愿意參與討論與自身利益有關的發(fā)展活動［20］。因此，參與式發(fā)展理論認為，發(fā)展的過程應該由貧困社區(qū)的群眾民主參與，通過群眾的決策性參與和專家的輔助作用，分析社區(qū)所面臨的問題，并尋找發(fā)展的途徑。而“參與”反映的就是貧困社區(qū)群眾被賦權(quán)的過程［22］。

賦權(quán)是指個體能夠根據(jù)自己的意愿來支配自己的行為，并解決自己面臨的問題［23］。“賦權(quán)”的核心則是對參與和確立發(fā)展援助項目全過程的權(quán)力再分配。賦權(quán)體現(xiàn)在賦予貧困社區(qū)群眾知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和受益權(quán)等，更重要的是強調(diào)通過參與式發(fā)展過程建立一套規(guī)范的、可操作的、可持續(xù)的制度或者規(guī)則，如參與式規(guī)劃、參與式?jīng)Q策等，從而保證社區(qū)成員能夠擁有其本應擁有的權(quán)力和平等發(fā)展的機會［24］。

賦權(quán)意味著貧困社區(qū)的成員不僅是項目的接受者，而且是整個項目的全過程參與者，能夠介入項目的規(guī)劃階段、決策階段、實施階段以及監(jiān)測和評估諸多環(huán)節(jié)，并且是項目最終利益的分享者。研究表明，向貧困社區(qū)的群眾“賦權(quán)”不僅能夠更好地了解他們對發(fā)展的訴求，還能夠促使他們在參與發(fā)展項目時產(chǎn)生高度的承諾和責任［25］。

其次，參與式發(fā)展的重點是“賦能”。在參與式發(fā)展的概念框架下，“發(fā)展”的內(nèi)涵已大大超出以“經(jīng)濟增長”為中心的發(fā)展，強調(diào)人是發(fā)展的真正主體，要實現(xiàn)貧困社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，歸根結(jié)底依賴社區(qū)成員的能力建設。

在參與式發(fā)展模式下，村民積極參與發(fā)展項目本身就是一個不斷學習、不斷改進，不斷接受自我教育和自我培訓的“賦能”過程［21］。在這個過程中，村民可以挖掘自身的潛能，達到個體和群體能力的建設。這種能力包括一切能夠改善當?shù)厝罕娚钯|(zhì)量、決定自身發(fā)展道路的資源和力量，例如技術知識、發(fā)展觀念、理解能力、反思能力、創(chuàng)新精神、組織和管理能力、信任關系、互助精神和社會網(wǎng)絡等［26］。

“賦能”對于發(fā)展的意義在于，提升社區(qū)成員的自信心和主動性，使其意識到自身作為主體的價值，能夠親自實踐和探索適合自我發(fā)展的路徑，從而實現(xiàn)內(nèi)源性發(fā)展。

（二）參與式發(fā)展對貧困村莊公共品有效供給的影響

村莊公共品的有效供給需要做到兩個方面：一是公共品的供需結(jié)構(gòu)要平衡，即公共品的供給要能夠滿足村民生產(chǎn)、生活和村莊發(fā)展等各方面的需要；二是村莊公共品的供給要有可持續(xù)性，供給之后還能夠進行后續(xù)的補充、管理和維護。外部組織對貧困村莊進行援助干預時，通過參與式發(fā)展模式，有利于實現(xiàn)貧困村莊實現(xiàn)公共品的有效供給。

1.通過賦權(quán)有利于實現(xiàn)村莊公共品供需結(jié)構(gòu)平衡。村莊公共品供需結(jié)構(gòu)平衡是指村莊公共品供給的品種和數(shù)量能夠基本上滿足村民對生產(chǎn)和生活等各種需要。研究表明，村莊公共品供需結(jié)構(gòu)平衡能夠推動經(jīng)濟發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境和促進社會關系和諧［8］。因此，當外部組織實施發(fā)展援助時，往往是從改善貧困地區(qū)公共品供給著手。然而每個貧困村莊都有其獨特的環(huán)境和資源條件，每個村民的家庭情況和自身需求也不同，面對多樣性的公共品需求，要使村莊公共品供需結(jié)構(gòu)平衡，既要了解每個村民對公共品的需求信息，還要在供給決策過程中充分考慮到村民的需求信息，才能最大限度地滿足不同村民的訴求。

如前所述，在參與式發(fā)展模式下，外部組織（包括政府、企業(yè)或者其他社會組織）雖然是發(fā)展項目的主要資源投入者，但發(fā)展項目并不完全由外部組織主導和決策，村民被賦予參與發(fā)展項目全過程的權(quán)力，通過行使權(quán)力，村民能夠影響項目的決策過程和實施過程。在外部資源輸入村莊的過程中，村民可以通過行使表達權(quán)和決策權(quán)影響項目資源的配置。（1）表達權(quán)使村民有途徑、有機會反映或者顯示自己對公共品的需求。村民知道如果不顯示自己的需求偏好，將面臨損失。因為偏好顯示不再是“鬧著玩”的，而是能夠?qū)崒嵲谠诎l(fā)揮作用的，其需求偏好的顯示直接影響其所享受的公共品的數(shù)量、質(zhì)量和效用［27］。（2）決策權(quán)使村民能夠根據(jù)自身對公共品的需求，積極介入供給決策的協(xié)商過程并影響供給決策的制定。當村民之間的公共品需求存在差異時，村莊內(nèi)會形成具有不同公共品需求的利益集團。在公共品供給決策制定的過程中，村民與外部組織之間，村民與村民之間可以通過溝通和協(xié)商達成一致的供給決策，或者制定一個規(guī)則，規(guī)定公共品供給必須滿足的條件和程序。當這個規(guī)則獲得一致同意，那么執(zhí)行規(guī)則而形成的供給決策在邏輯上就是一致同意的結(jié)果［28］。村民有了表達權(quán)和決策權(quán)，就能夠引導外部組織的援助資源投入村民所需要的公共品領域，從而促進村莊公共品供需結(jié)構(gòu)平衡。研究證明，參與式發(fā)展在改善援助對象生活設施和條件的過程中，既把其當作援助和干預的對象，又賦予其表達訴求和參與決策的權(quán)利，能夠在很大程度上改善援助的效果［29］。具體過程如圖1所示：

圖1 賦權(quán)實現(xiàn)村莊公共品供需結(jié)構(gòu)平衡

2.通過賦能有利于實現(xiàn)村莊公共品可持續(xù)供給。村莊公共品的可持續(xù)供給意味著公共品的供給不是一次性的，在供給之后，村莊還要能夠持續(xù)地對公共品進行后續(xù)的管理、維護和補充。可見，村莊公共品的可持續(xù)供給是一個長期的過程，不可能永遠依靠外部的力量支持。根據(jù)自組織理論，只有當村莊從他組織變?yōu)樽越M織，使村莊內(nèi)部具備自主供給的能力和動力時，才能解決公共品可持續(xù)供給的問題。

參與式發(fā)展理論指出，培養(yǎng)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的自我發(fā)展動力，其中最根本的是社區(qū)內(nèi)部的人力資源培養(yǎng)［24］。在參與式發(fā)展模式下，村民參與項目的過程本身是一個“賦能”的過程［21］，這個過程能夠帶來以下兩方面的好處：一方面，村民有機會與外部組織的專家之間進行大量溝通，從而接觸到一些新的知識、信息和觀念，這能夠增長他們的技術知識，樹立發(fā)展觀念；同時，村民自身的鄉(xiāng)土知識和經(jīng)驗與外部組織的專家所具備的知識、經(jīng)驗和信息充分地互動，能夠激發(fā)村民的聰明才智和潛力，從而提升村民的可行能力。可行能力是指個體有可能實現(xiàn)的各種功能活動的組合［30］。另一方面，實踐研究表明，參與發(fā)展項目能夠讓村民產(chǎn)生推動村莊發(fā)展的動力和集體責任感［25］。以上兩方面的提升，能夠促使村莊從依賴外部干預的他組織逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袃?nèi)在發(fā)展能力和發(fā)展動力的自組織系統(tǒng)，能夠自行組織，自行演化，包括自主供給和管理村莊公共品，從而使村莊公共品供給具備可持續(xù)性（見圖2）。

圖2 賦能實現(xiàn)村莊公共品供給可持續(xù)性

綜上所述，參與式發(fā)展模式與貧困村莊公共品有效供給之間存在如圖3所示的邏輯關系，參與式發(fā)展模式下，村民被“賦權(quán)”，因此在外部組織向村莊供給公共品時，村民愿意并且能夠?qū)⒆陨淼男枨蠛徒ㄗh傳達給外部組織，促使公共品供給決策能夠充分考慮當?shù)厝罕姾痛迩f發(fā)展的需要，從而有利于村莊公共品供需結(jié)構(gòu)平衡；同時，村民在參與發(fā)展項目的過程中獲得“賦能”，其個體可行能力和集體責任感得到提升，使村莊演變成為自組織系統(tǒng)，從而有利于村莊公共品的可持續(xù)供給。以上兩個方面相結(jié)合，能夠促使村莊公共品實現(xiàn)有效供給。

圖3 參與式發(fā)展模式與村莊公共品有效供給的內(nèi)在邏輯框架

四、參與式發(fā)展下貧困村莊公共品有效供給案例：百色華潤希望小鎮(zhèn)

為了理解參與式發(fā)展下貧困村莊公共品有效供給的作用機理，本文將對廣西百色華潤希望小鎮(zhèn)建設和發(fā)展的案例予以剖析。百色華潤希望小鎮(zhèn)位于廣西百色市右江區(qū)永樂鎮(zhèn)西北樂片區(qū)，毗鄰國家級3A級旅游景區(qū)——澄碧湖。社區(qū)由那水、洞郁、塘雄、那平等4個自然屯組成，共有7個村民小組，356戶，農(nóng)業(yè)人口1458人，社區(qū)面積約4.15平方公里。在希望小鎮(zhèn)建設之前，社區(qū)公共基礎設施匱乏、交通不便、信息閉塞，村民收入非常低，青壯年勞動力外流嚴重，社區(qū)陷入發(fā)展困境，是國家劃定的重點貧困地區(qū)。2008年，華潤集團基于感恩回報、履行企業(yè)社會責任的價值觀念，提出了利用華潤的資源和能力，到貧困地區(qū)創(chuàng)建希望小鎮(zhèn)的“鄉(xiāng)村建設實驗”，并選擇在百色市右江區(qū)永樂鎮(zhèn)西北樂片區(qū)建立第一個華潤希望小鎮(zhèn)。經(jīng)過幾年的建設和發(fā)展，小鎮(zhèn)不僅具備較完備的公共基礎設施和服務，還建立了供給、管理和維護公共品的公益基金和制度規(guī)范，實現(xiàn)了村莊公共品的有效供給。如今百色華潤希望小鎮(zhèn)已經(jīng)成為廣西建設規(guī)模最大的社會主義新農(nóng)村建設示范點，還榮獲了“自治區(qū)清潔鄉(xiāng)村·百佳村屯”“全國文明村鎮(zhèn)”“美麗百色·最美鄉(xiāng)村”等榮譽稱號。2015年7月，本課題組進入華潤希望小鎮(zhèn)村調(diào)研，通過村民訪談、干部交流和問卷調(diào)查等方式，對華潤希望小鎮(zhèn)參與式發(fā)展模式與貧困村莊公共品有效供給形成了較為完整清晰的認識。

（一）華潤小鎮(zhèn)的參與式發(fā)展模式

華潤希望小鎮(zhèn)的建設理念源于19世紀末20世紀初，一批留學回國的中國知識分子所主導的鄉(xiāng)村建設實驗，包括梁漱溟的“鄒平實驗”和晏陽初的“定縣實驗”等，這些鄉(xiāng)村建設實驗中大量地運用了參與式發(fā)展的理念和方法。華潤集團借鑒鄉(xiāng)村建設實驗的做法，從集團旗下的各個利潤中心遴選出有志于從事農(nóng)村建設的優(yōu)秀青年，組成華潤項目組，長期駐守村莊，推動發(fā)展項目。

在參與式發(fā)展理念下，村民不是被動接受發(fā)展項目的援助，而是與項目組一起，規(guī)劃和建設小鎮(zhèn)、探索并發(fā)展小鎮(zhèn)集體產(chǎn)業(yè)、最后實踐并建立小鎮(zhèn)管理制度。在這個過程中，項目組通過向村民賦權(quán)和賦能，使他們參與小鎮(zhèn)建設、發(fā)展和管理的程度逐步提高；與此同時，項目組作為外部組織，其對小鎮(zhèn)的發(fā)展干預程度則逐步降低，最終使村民成為小鎮(zhèn)發(fā)展的主體，小鎮(zhèn)成為具備內(nèi)在發(fā)展動力的自組織系統(tǒng)（見圖4）。

圖4 華潤希望小鎮(zhèn)的參與式發(fā)展模式

（二）賦權(quán)與小鎮(zhèn)公共設施系統(tǒng)的建設

在希望小鎮(zhèn)建設之前，百色永樂鎮(zhèn)西北樂片區(qū)的四個自然屯的鄉(xiāng)村設施老舊破敗，村莊道路硬化率幾乎為零，一到下雨，路面泥濘不堪。村內(nèi)幾乎沒有合乎衛(wèi)生標準的供水系統(tǒng)，也沒有污水污物排放系統(tǒng)和垃圾收集系統(tǒng)；村內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生條件差、能力弱，學校的教室和教學設備都非常破舊。因此，發(fā)展援助項目從小鎮(zhèn)公共設施系統(tǒng)的規(guī)劃和建設開始。

華潤小鎮(zhèn)項目采用了參與式發(fā)展的理念，而發(fā)展理念的實施必須要有相應的操作方法作為保障［31］。在發(fā)展項目初期，項目組采取了調(diào)研訪談、座談協(xié)商和家園共建等方式逐步向村民賦權(quán)，開展小鎮(zhèn)公共設施系統(tǒng)的規(guī)劃和建設。首先，賦予村民表達權(quán)，了解村民對公共品的需求。華潤項目組為了了解村民對村莊公共基礎設施的規(guī)劃意見，駐守村莊進行調(diào)研和訪談，每個村民都可以面對面地向項目組表達自己的想法和需求。由于自身和家庭情況的差異，村民對公共品的需求呈現(xiàn)多樣性，既有對教育條件、衛(wèi)生條件等方面的需求，也有對道路設施、水電設施等方面的要求，還有對污水處理、環(huán)境保護等方面的需求。其次，邀請村民代表參與小鎮(zhèn)規(guī)劃決策。為了盡可能滿足村民多樣性的公共品需求，由村民推舉村民代表，村民代表被賦予決策權(quán)，代表全體村民與項目組和建筑專家一起探討小鎮(zhèn)的規(guī)劃。通過多次座談和協(xié)商，最終確定小鎮(zhèn)的公共設施系統(tǒng)包括經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)三個部分。經(jīng)濟系統(tǒng)是為小鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展服務的公共設施，主要包括綜合服務樓和水電路網(wǎng)改造；社會系統(tǒng)是為村民生活和休閑服務的公共設施，主要包括敬老院、小學、幼兒園、衛(wèi)生室、休閑廣場和文化站；生態(tài)系統(tǒng)是為改善小鎮(zhèn)環(huán)境服務的公共設施，包括環(huán)境美化工程、太陽能工程和污水處理系統(tǒng)。最后，賦予村民參與小鎮(zhèn)建設的權(quán)力。在規(guī)劃的基礎上，為了能夠讓村民都能參與到小鎮(zhèn)的建設中來，項目組以“家園共建”的模式，動員村民通過自籌資金、合作建屋、互助建屋、以工折現(xiàn)等方式參與小鎮(zhèn)建設，在整個建設過程中，當?shù)厝罕姽灿嬐豆?1328人次。村民的參與一方面使每戶村民的房屋和院落設施與小鎮(zhèn)公共設施相匹配，另一方面也提高了村民的參與感、成就感和對小鎮(zhèn)的歸屬感。小鎮(zhèn)公共設施系統(tǒng)建成之后，基本上滿足了村民生產(chǎn)和生活的需要并改善了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，也為小鎮(zhèn)發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎（見圖5）。

圖5 華潤小鎮(zhèn)公共基礎設施系統(tǒng)的建設

（三）賦能與小鎮(zhèn)公共品可持續(xù)供給的實現(xiàn)

在參與式發(fā)展理念下，發(fā)展干預的側(cè)重點并不完全在實物投資，而在貧困社區(qū)內(nèi)源性能力的建設上。內(nèi)源性能力的建設需要一個長期干預的過程。首先應當建立信任關系，提高當?shù)孛癖妼椖康恼J同感和參與度［32］。其次，要提升當?shù)孛癖姷目尚心芰ΑＴ俅危獦?gòu)建社區(qū)發(fā)展的組織基礎，培育和組建社區(qū)資源整合的新載體。最后，要建立相應的制度，保障發(fā)展項目的成果和可持續(xù)性［24］。

在小鎮(zhèn)的公共設施系統(tǒng)建設完成之后，項目組通過統(tǒng)購統(tǒng)銷，產(chǎn)業(yè)幫扶，成立希望農(nóng)莊以及制度建設四個環(huán)節(jié)，逐步向村民“賦能”，最終使小鎮(zhèn)具備可持續(xù)供給公共品的能力。首先，統(tǒng)購統(tǒng)銷，建立信任。在希望小鎮(zhèn)項目開展之前，村民的收入主要依賴種植本地傳統(tǒng)作物或者外出打工獲得。由于自身能力的限制，大部分村民的收入都只能維持在一個很低的水平下。發(fā)展干預之初，項目組對小鎮(zhèn)原有種植、養(yǎng)殖的農(nóng)產(chǎn)品進行保護價收購開始的。這一措施一次性提高了村民收入，激發(fā)了村民對項目的信任度和生產(chǎn)積極性，許多外出打工的村民也返回小鎮(zhèn)發(fā)展。其次，產(chǎn)業(yè)幫扶，提高村民可行能力。小鎮(zhèn)原來種養(yǎng)殖的農(nóng)產(chǎn)品缺乏特色，市場上供應多而需求有限。為了提高競爭力，村民在項目組的幫助下引入一些農(nóng)產(chǎn)品新品種，并組建了潤農(nóng)農(nóng)民專業(yè)合作社。在合作社的發(fā)展過程中，項目組與小鎮(zhèn)基層組織一起從村民當中逐步選拔并培養(yǎng)了一些農(nóng)村經(jīng)濟帶頭人，由他們牽頭對其他農(nóng)民進行新品種養(yǎng)殖和病蟲害防治技術的培訓，并組建各類實體經(jīng)濟。再次，聚集資源，成立希望農(nóng)莊。為了擴大種養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模，實現(xiàn)品種改良的規(guī)模效應，村民通過土地流轉(zhuǎn)的形式將分散的農(nóng)田集中起來組建了希望農(nóng)莊，由合作社進行統(tǒng)一規(guī)劃和管理。希望農(nóng)莊通過項目組為中介，與華潤萬家等連鎖超市達成購銷協(xié)議，小鎮(zhèn)的蔬菜、水果、禽畜等農(nóng)產(chǎn)品獲得穩(wěn)定的銷售渠道，小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展得以持續(xù)。最后，設立基金和制度，保障村莊公共品可持續(xù)供給。小鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟得到發(fā)展，村民人均年收入大幅度提高。在這種情況下，2009年，小鎮(zhèn)通過村民代表大會制定了合作社利潤分配制度，該制度規(guī)定從合作社的集體收入中拿出固定比例的利潤設立村莊公益基金，用來支付供給、管理和維護小鎮(zhèn)的公共設施和公共服務的費用。之后，小鎮(zhèn)又通過村民代表大會的方式，制定了小鎮(zhèn)的《社區(qū)公約》，并成立了物業(yè)管理站，對小鎮(zhèn)公共設施的管理和維護、社區(qū)環(huán)境、治安、綠化等公共事務的管理進行了詳細的規(guī)定。由此，小鎮(zhèn)具備了公共品的可持續(xù)供給能力（見圖6）。

五、結(jié)論與思考

圖6 華潤小鎮(zhèn)公共品可持續(xù)供給的實現(xiàn)

通過華潤希望小鎮(zhèn)的建設和發(fā)展的案例，觀察得出如下結(jié)論：外部組織在貧困村莊開展發(fā)展援助項目時，通過參與式發(fā)展模式，向村民賦權(quán)，能夠引導外部組織的資源供給村民所需的公共品；向村民賦能，能夠使村莊轉(zhuǎn)變?yōu)榫邆涔财房沙掷m(xù)供給能力的自組織系統(tǒng)，從而緩解貧困村莊公共品供給困境，實現(xiàn)村莊公共品的有效供給。

盡管當前學術界對于“參與式”“賦權(quán)”“賦能”等為表征的發(fā)展干預模式也表現(xiàn)出諸多疑慮，認為這種模式在現(xiàn)實中面臨的困境是很難實現(xiàn)理想的充分參與和賦權(quán)狀態(tài)［33］。不過，困境并不能完全掩蓋事物本身存在的價值和現(xiàn)實意義。華潤集團在百色希望小鎮(zhèn)之后，又選擇其他貧困地區(qū)建成了六個希望小鎮(zhèn)，目前還有兩個小鎮(zhèn)正在建設之中。說明這種發(fā)展干預模式具備可行性，其經(jīng)驗是可以積累和推廣的。

黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對扶貧提出明確地要求，即要精準對標，將扶貧與農(nóng)村公共設施建設、公共服務改善與三農(nóng)發(fā)展緊密結(jié)合。在這種戰(zhàn)略導向下，借助外部組織的資源和能力，通過參與式發(fā)展模式解決貧困村莊公共品有效供給問題，不僅值得廣大發(fā)展工作者進行探索，也應該成為政府扶貧政策鼓勵、引導和支持的模式。