刑事申訴案件公開審查制度的完善

周云

刑事申訴權是我國法律明確賦予的公民的一項權利，是公民合法權益最后的救濟手段。檢察機關有義務保障公民刑事申訴權的充分行使。但長期以來，由于檢察機關復查程序的封閉、不公開導致程序具有神秘性，結果往往不能使申訴人信服。刑事申訴案件公開審查制度自確立以來，尤其是2011年的《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規定》（下文簡稱《規定》）實施以來，一方面改善了原有審查制度的封閉性，提高了當事人對案件審查的參與知情權，使整個程序更加透明，讓檢查機關的權力運行在陽光下，有效地對檢察機關的權力進行了制約和監督；另一方面，通過讓當事人參與整個復查程序的運行，一定程度上消除了當事人的疑慮，有效地緩解了當事人和檢察機關的矛盾，促進了息訴罷訪。

一、檢察機關刑事申訴案件公開審查制度內部現狀

但是，自從《規定》推進以來，仍然沒有完全發揮其功能。究其原因，本質上還在于制度內部存在著不足。主要表現有以下幾個方面：

（一）公開審查程序啟動標準不明確，缺乏強制性

一是啟動標準不明確，給檢察機關很大的權力自由，而檢察機關自身沒有意愿啟動公開審查制度，一方面是由于自身利益及與法院關系方面的考慮，出現冤假錯案會影響法院審判人員的利益，而保證每個案件的正確判決是每個檢察機關人員的職責和最終理想，檢察機關與法院平時關系密切，工作來往頻繁，檢察機關找出法院的過錯，會導致關系緊張，因此檢察機關不愿進行公開審查。另一方面，檢察機關自身與公開審查案件沒有直接利害關系，不進行公開審查也不會追究責任，因此也會導致檢察機關不愿啟動公開審查。

二是公開審查程序自身缺乏強制性，這是公開審查啟動上最根本的問題。一方面，公開審查程序還未納入專門的法條中，只是以《規定》的形式運行，這就給執行人員有很大的自由空間，虎兕出于柙，是誰之過與？法律可以將權力關在制度的籠子中，立法上的滯后，使得程序缺乏強制性；另一方面《規定》中第5條：“對于案件事實、適用法律存在較大爭議，或者有較大社會影響等刑事申訴案件，人民檢察院可以適用公開審查程序”但對于什么樣的案件算是“存在比較大的爭議”，什么樣的影響才算“較大的社會影響”卻沒有具體規定，這就會造成在公開審查制度的行使中給檢察機關較大自由裁量權，造成可以執行也可以不執行的局面，而這不僅會造成檢察機關權力的濫用，也會使申訴人的權利得不到保障。

（二）公開審查的受邀人員選擇機制不合理，缺乏科學性

《規定》中關于受邀人員如何產生，選任的標準以及選任的程序等都沒有具體明確的規定，僅僅在第8條規定：“人民檢察院進行公開審查活動應當根據案件具體情況，邀請與案件沒有利害關系的人大代表、政協委員、人民監督員、特約檢察員、專家咨詢委員、人民調解員或者申訴人所在單位、居住地的居民委員會、村民委員會人員以及專家、學者等其他社會人士參加。”這種過于籠統和寬泛的規定一方面使得受邀人員的產生大多時候具有臨時性，進而出現一些受邀人員因為個人事務繁忙而無暇參加，而且從《規定》中可以看出受邀人員的選任是由檢察機關決定的，這樣會給申訴人造成一種不公開不透明、不民主的感覺，也在一定程度上導致受邀人員是那些平時與檢察機關來往較密切的人員，在發表意見時難免帶有一定的傾向性。

另一方面這種規定雖然體現了受邀人員可選擇范圍的廣泛性，但是沒有明確具體任職資格和勝任的評判標準，也缺少相應的準入條件，這樣會導致受邀人員素質和專業水平參差不齊，進而導致公開審查程序流于形式，不能真正實現其維護申訴人合法權益、提高執法公信力的目的。

（三）評議意見缺乏約束力，當場公布缺乏信服力

評議意見是聽證員多數人的意見，也是公開聽證程序最后形成的意見，是整個聽證程序最重要的部分之一，因此評論意見的效力關系到申訴人能否實現其合法權益，也關系到整個聽證程序的嚴肅性和實效性。根據《規定》第23條：“復查案件承辦人應當根據已經查明的案件事實和證據，結合聽證評議意見，依法提出對案件的處理意見。”由此看出，評議意見對最后的處理結果并不具有強制力，只是作為參考意見，這樣很容易給申訴人造成一種聽證會只是流于形式，從而對公開審查程序產生不信任。《規定》第21條第8款規定：“由聽證員代表宣布聽證評議意見”，這樣已經使申訴人對案件處理結果有和評議意見相同的預判，如果最終的案件處理意見與評論意見不一致，會引發申訴人對該程序的質疑。

二、完善檢察機關刑事申訴案件公開審查制度的建議

如何促進規定更好的發揮公開審查程序的功能，完善檢察機關刑事申訴公開審查機制，本文將結合我國現狀及一些先進經驗，提出以下幾點完善檢察機關刑事申訴案件公開審查制度的建議。

（一）規范公開審查程序啟動條件

現有《規定》對什么樣的案件可以啟動公開審查程序規定的過于籠統和寬泛，應當明確公開審查程序適用的案件范圍，使其明確、具體，增強可操作性。我認為可以對“應當公開審查的申訴案件”“可以公開審查的申訴案件”以及“不應當公開審查的申訴案件”分別予以規定，這樣從正面和反面將公開審查程序適用的案件范圍明確化。應當公開審查的刑事案件包括但不限于案情重大、疑難、復雜，案件事實、適用法律有較大爭議，有較大社會影響的申訴案件，對于何種案件屬于重大、疑難復雜，有較大爭議，有較大社會影響要作出具體規定。

此外，有權必有責。如果申訴人認為檢察機關應當啟動卻不啟動公開審查程序，應當賦予申訴人相應的救濟權利，如向上級檢察院進行控告等，這樣可以更好地監督檢察人員更好地履行職責，維護申訴人的合法權益。

（二）科學建立公開審查受邀人員選任機制

首先，要建立嚴格的受邀人員管理機制，明確受邀人員的產生、確認和變更程序，對受邀人員應當具備的政治素質、專業素質等基本條件作出明確規定，對符合條件的受邀人員納入受邀人員資源庫。并且定期對這些資源庫的人員進行定期培訓、考核，不符合條件的進行淘汰。

其次，建立受邀人員選任協商機制，在每次進行公開審查活動之前，由檢察機關和申訴人共同參與選擇受邀人員，可以由雙方在資源庫中各自抽取一部分人員，或者通過電腦隨機抽取，邀請雙方和人民監督員在現場全程參與和監督，改變過去只由檢察機關進行選擇的情況，增強整個程序的公開透明度，提高申訴人對公開程序的信任感。

（三）加強評議意見的約束力

當前我國《規定》中評論意見只是作為檢察機關公開審查活動進行最后決定的參考，約束力不足，使得申訴人認為該程序流于形式，而世界上一些國家，比如日本，在其2004年通過的62號法律《關于部分修改刑事訴訟法等法律》對檢察審查委員會的決議賦予其強制力。建議我國可以借鑒，賦予評議意見一定的強制力，當評議意見和檢察機關最后的決定一致時，就按照評議意見作最后決定，不一致時，提交給檢委會討論，形成最終的處理意見。然后對申訴人進行釋法說理，做好后續工作。

總之，隨著我國法治化建設的進一步加強，人民的民主、法制觀念日益提升，對程序公開、公正的要求也越來越高，要實現看得見的爭議，讓檢察權運行在陽光下，構建完善的刑事申訴案件公開審查制度迎合了這種需要，在不斷完善中充分保障了申訴人的參與知情權，使申訴人的合法權益得到充分保障。