鄂爾多斯露天煤礦土地復墾現狀分析與對策研究

張海榮　柴芳　李通京

摘要：鄂爾多斯煤炭資源豐富，隨著露天煤礦不斷增多，礦區土地復墾和生態環境問題日益突出。本文通過對鄂爾多斯露天煤礦土地復墾現狀分析，從事前、事中和事后三個階段剖析了露天煤礦土地復墾存在的問題，針對這些問題提出加強露天煤礦土地復墾的對策建議，期望對鄂爾多斯露天煤礦土地復墾有所幫助。

關鍵詞：土地復墾；露天煤礦；鄂爾多斯

21世紀以來，隨著露天煤礦建設規模和建設速度的加快，露天煤礦產量占煤炭總產量的比重逐年增加，由此帶來的土地問題、環境問題和社會問題越來越嚴重。露天煤礦開采直接影響周邊群眾的生產和生活，極易引發礦群矛盾，事關社會和諧穩定。

1.鄂爾多斯露天煤礦概況

（1）煤礦基本情況

截至2014年底，鄂爾多斯市共有煤礦332座，總設計生產能力51196萬噸/年，礦區面積3689.72km²。按照發證機關劃分，其中國土資源部發證45座，礦區面積1842.86km²。自治區國土資源廳發證287座，礦區面積1846.86km²；按照開采方式劃分，其中露天開采139座，設計生產能力16061萬噸/年，礦區面積1031.71km²。地下開采193座，設計生產能力35135萬噸/年，礦區面積2658.01km²。

139座露天煤礦，其中準格爾旗57座，礦區面積568.78km²。伊金霍洛旗16座，礦區面積71.18km²。達拉特旗23座，礦區面積195.94km²。東勝區18座，礦區面積136km²。鄂托克旗25座，礦區面積59.81km²。

（2）露天煤礦采礦用地試點改革情況

2011年10月，國土資源部辦公廳下發《關于內蒙古鄂爾多斯市露天煤礦采礦用地方式改革試點的復函》（國土資源廳函[2011]949號），批準鄂爾多斯在東勝區、達拉特旗、準格爾旗、伊金霍洛旗和鄂托克旗五個旗區，開展露天煤礦采礦用地改革試點，要求露天采礦土地復墾的周期原則上不超過5年。具體做法：在不改變土地規劃用途和農民集體土地所有權性質的前提下，批準試點的露天煤礦可以按照臨時用地的方式，采取一次征用、分期實施、到期歸還的做法，辦理采礦用地手續。試點露天煤礦的采礦用地，按照臨時用地手續辦理，不再實施征轉報批。臨時用地補償，參照本地區建設用地補償標準執行。露天煤礦向農牧民支付用地補償后，分期報批土地，采完之后將占用的土地進行復墾，還地于農民。

2.鄂爾多斯露天煤礦土地復墾狀況

（1）露天煤礦土地批用情況

①土地審批情況。根據統計，截至2014年底，鄂爾多斯139座露天煤礦，共審批臨時用地面積20255.21hm²。其中準格爾旗6980.49hm²，伊金霍洛旗3198.39hm²，達拉特旗3514.07hm²，東勝區5087.54hm²，鄂托克旗1474.72hm²。

②土地使用情況。據統計，五個試點地區的露天煤礦已使用臨時用地14628.43hm²，占總審批面積的72.22%。其中準格爾旗4745.53hm²，伊金霍洛旗2217.2hm²，達拉特旗2595.12hm²，東勝區4026.06hm²，鄂托克旗1044.52hm²，各旗區臨時用地使用占比具體如圖2所示。

（2）露天煤礦土地復墾情況

鄂爾多斯139座露天煤礦臨時用地，截至2014年底，已復墾土地面積6712.93hm²，占動工使用土地總面積的45.88%。土地復墾進度較慢，復墾率較低。其中準格爾旗復墾面積1580.94hm²，伊金霍洛旗復墾面積1274.27hm²，達拉特旗復墾面積986.75hm²，東勝區復墾面積2333.30hm²，鄂托克旗復墾面積537.67hm²。

3.鄂爾多斯露天煤礦土地復墾存在問題

（1）事前把關不嚴，政府管理缺位

從礦山企業來看，大部分露天煤礦對土地復墾方案和計劃的編制重視程度不夠，也未要求編制單位結合地區實際，編寫切實可行的方案和計劃，這些資料作為露天煤礦辦理臨時用地的一份形式要件。從編制情況來看，為便于評審過關，不少露天煤礦編制的土地復墾方案和各類計劃，未充分考慮礦山實際，制定的諸多措施露天煤礦難以實施，可操作性較差。從管理部門來看，對礦山企業編制的土地復墾方案和計劃，審查把關不夠嚴格，標準不高。同時各級政府和管理部門未對露天煤礦土地復墾進行總體布局，未編制專門的露天煤礦土地復墾總體規劃，絕大多數露天煤礦采取單一的土地復墾治理模式，以礦為單元進行土地復墾，使得礦區土地復墾治理整體效果較差。

（2）事中監管不力，土地復墾滯后

露天煤礦土地復墾管理的重點在中后期，各級政府和管理部門對露天煤礦土地復墾管理考核不夠嚴格，日常檢查、技術指導和跟蹤服務不夠。往往各行其是，監管力量分散，事中監管的力度不夠，存在“重審核批準、輕監督管理”，甚至批而不管等問題。礦山企業為實現自身利益的最大化，不愿主動預存土地復墾費用，甚至逃避土地復墾義務。按照《土地復墾條例》和《土地復墾條例實施辦法》規定，礦山企業必須預存土地復墾費用。鄂爾多斯139座露天煤礦預存土地復墾費用86434.55萬元，遠不能滿足土地復墾需要。對不能足額預存土地復墾費用的露天煤礦，主管部門未能采取相應措施督促企業交納。對露天煤礦未按照規定履行復墾義務的，主管部門很難啟用土地復墾保證金，實施土地復墾治理任務，使得大部分露天煤礦土地復墾工作滯后，土地總復墾率不足50%。同時，一些露天煤礦還存在違法用地，不存儲土地復墾費用以及不按規定復墾等違法違規行為。

（3）事后管護缺失，用途難以保證

露天煤礦土地復墾驗收后，因復墾土地后期管護成本較高、費用大，露天煤礦復墾后的土地無人管護。出現復墾土地，特別是耕地荒廢，復墾后土地用途難以保證等問題。這也導致土地復墾前期投入的大量費用，不能保證復墾后土地的高效利用。此外，農牧民文化水平低，缺乏專業技能，在實施移民安置、培訓教育和生活保障等工作中會出現諸多問題，解決起來難度較大。若處理不當，會產生諸多不穩定因素，甚至影響社會的和諧穩定。

4.鄂爾多斯露天煤礦土地復墾對策建議

（1）注重事前管理，充分發揮方案規劃的指導作用

①明確驗收標準，規范露天煤礦土地復墾方案及計劃編制

露天煤礦在編制土地復墾方案和各類計劃時，應堅持“宜林則林、宜草則草、宜魚則魚、宜耕則耕、宜建則建”的原則。充分考慮本地區氣候、土壤、生態環境等因素，實事求是、因地制宜制定土地復墾驗收標準，以驗收標準規范土地復墾方案編制。各級政府及管理部門應嚴格按照土地復墾方案編制的內容和各階段計劃，開展露天煤礦土地復墾日常檢查和驗收，逐項對照、逐一檢查、逐宗驗收。對達不到標準或驗收要求的露天煤礦，一律停產整改，且不通過驗收。通過綜合施策，倒逼露天煤礦和編制單位按照國家法律法規、編制標準和規范要求，結合礦山實際，編制技術上可行，經濟上合理，措施上到位的土地復墾方案和各類計劃，并與實際復墾治理相一致，以便更好地指導露天煤礦開展土地復墾工作，履行土地復墾義務。

②探索治理模式，做好露天煤礦土地復墾總體規劃

露天煤礦和管理部門應積極探索土地復墾分區治理模式，對于相對分散的露天煤礦，土地復墾應充分利用當地的山坡、溝谷等有利地形條件，最大限度地減少破壞，盡量與原始地貌相協調；對于相對集中的露天煤礦，應搞好總體規劃，統一治理標準，采取集中開采連片治理模式，提高土地復墾治理效果，實現開采、回填與環境保護同步進行的良好局面；對于交通干線兩側的露天煤礦，通過覆土綠化，形成生態綠化林；對于城鎮周邊的露天煤礦，結合城鎮發展，將露天煤礦土地復墾與景觀設計有機結合，打造城郊生態園林景觀。按照“整體規劃、集中治理、因地制宜”的原則，綜合考慮露天煤礦分布、地形地貌、開采規模、礦區實際等影響因素，編制露天煤礦土地復墾治理總體規劃，明確露天煤礦土地復墾治理標準、治理效果和有關要求，作為露天煤礦開采設計、土地復墾方案編制、最終驗收和政府管理的重要依據。

（2）夯實事中監管，落實部門職責強化制度執行

①加強隊伍建設，提升政府管理水平

各級政府和管理部門應高度重視土地復墾管理隊伍建設，有條件的地區可成立土地復墾專門管理機構，政府在人財物等方面給予全力支持。通過定期開展培訓班、業務能力考核、競爭上崗、招聘專業技術人才等方式，提高土地復墾管理人員業務能力，切實加強土地復墾管理。不斷消除管理人員與礦山企業的信息不對稱，全面提升露天煤礦土地復墾政府管理能力和水平。

②建立共同責任機制，落實部門土地復墾職責

建立地方政府統籌協調、部門聯動的土地復墾監督檢查制度，形成黨委領導、政府負責、部門協調、公眾參與、上下聯動的土地復墾管理共同責任機制。按照“屬地管理、分級負責”的原則，各級政府進一步明確國土、煤炭、農牧、林業、環保、水利、水保、電力等部門在土地復墾中的職能職責，嚴格考核，加強協作配合。對未完成土地復墾任務、超過土地復墾期限的露天煤礦，各管理部門按照共同責任機制要求，通過聯合行動采取停止煤炭準銷、停止辦理用地申報、停止生產電力供應、停止采礦許可證年檢等措施，督促露天煤礦扎實履行土地復墾義務。另外，要引進大眾監督和公眾參與，構建多種監督機制，實行多措并舉的管理方式。

③完善制度，加大對土地復墾的監管力度

各級政府和土地復墾管理部門，進一步完善督查制度、考核制度和公眾參與等制度，從露天煤礦土地復墾的事前、事中和事后三個階段加強管理。有條件的地區，可以利用衛星遙感技術、無人機技術等先進執法手段，加強日常監管和動態巡查，逐步形成“四化互動，三重管理”模式。即動態巡查村（嘎查）協查員及時化，鄉（蘇木、鎮）國土所日常化，旗（區）執法監察大隊動態化，市級執法支隊定期化。對露天煤礦土地復墾實行一票否決制度，采取樹立復墾綠化示范點、倒排復墾時間表、掛牌督辦和繪制礦區復墾一張圖等措施，不斷強化土地復墾監管力度，實現露天煤礦土地復墾處處檢查、時時監督。通過源頭防控，將土地復墾違法違規行為發現在初始，解決在萌芽。

④嚴格執行制度，加強土地復墾資金的管理和使用

按照《土地復墾條例實施辦法》的規定，預存的土地復墾費用遵循“土地復墾義務人所有，國土資源主管部門監管，專戶儲存專款使用”的原則。露天煤礦應建立土地復墾費用專門賬戶，并與旗區國土資源主管部門和銀行簽訂三方協議。露天煤礦應按照國土資源管理部門核定的資金數額，在土地復墾費用專門賬戶中足額預存土地復墾費用。政府管理部門應建立預存土地復墾費用、草原植被恢復費、森林植被恢復費等資金統籌使用機制，最大限度地發揮各項資金的有效使用，做到取之于民，用之于民。對不按規定存儲土地復墾費用的露天煤礦，主管部門不予辦理采礦許可證變更、抵押和延續等手續。對在規定復墾期限內未進行土地復墾恢復治理的露天煤礦，主管部門應按照《土地復墾治理責任書》等要求，責令限期治理。對逾期仍不治理或者治理后驗收不合格的，責令停止生產，不予辦理后續采礦用地手續。同時，主管部門啟用預存的土地復墾費用進行土地復墾。

（3）探索事后管護，構建復墾土地后期管理新模式

①復墾土地后期管護辦法

政府及管理部門應積極采取措施加強露天煤礦后期管護。對露天煤礦復墾后無人管護的土地，政府層面出臺具體管理辦法。復墾土地驗收后，對原土地使用者愿意接管的予以交還。對不愿接管的，達成用地協議，允許企業或個人依照復墾后土地用途使用土地。

②復墾土地后期管護模式

積極探索礦業新村建設，解決失地農牧民的就業問題，形成農村可持續發展模式。所謂礦業新村是指以各類資源為依托，將失地農牧民統一轉移安置在礦區及周邊的適當區域，采取組建合資或合作公司等方式，解決礦業與農業、礦山與農村、礦工與農民等問題，達到協調發展、和諧共贏的一種新型的經濟組織形式。從而形成農民、股東、工人等多種身份為一體的管理模式。

露天煤礦和礦區農民作為合作主體，應本著自愿互利、平等一致的原則。通過合資、合作、培訓等多種形式，共同進行露天煤礦土地復墾治理和礦業新村建設。在新農村建設上，以農牧民為主，露天煤礦參與新農村建設，并負責資金投入。在土地復墾治理方面，以露天煤礦為主，農牧民參與土地復墾治理，并負責后期管護。實現礦業、農業協同發展，推動礦區社會主義新農村建設，從根本上解決露天煤礦土地復墾后期管護問題。