解決基層人大虛化問題的“鎮坪方案”

喬潁 田必耀

陜西省鎮坪縣人大工作績效標準體系，是近年來走在全國前列的人大工作制度機制創新亮點。走進新時代，審視人民代表大會制度新內涵、新定位、新使命，需要考慮人大工作績效標準體系構建和實施中的現實困惑，從而不斷優化績效標準的實施環境，自覺有效地運用考核成果，增強基層人大工作的整體實效。

一、制度價值

中央有關文件指出，有的地方人大會議質量不高，存在“走過場”現象；有的地方人大行使法定職權不充分不到位，存在“虛化”現象。實際工作中，一些地方由于重視不夠，鄉鎮人大被邊緣化，會期縮水，職權虛置，程序空轉，人大工作在鄉鎮出現“短路”現象。面對這些現實問題，鎮坪縣人大工作績效標準體系，為系統性、整體性解決基層人大工作“虛化”問題提供了“一攬子方案”，至少有如下的制度價值。

一是把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者真正打通、有機統一的有益嘗試。人大工作績效標準體系包含了對黨委、人大及其常委會、“一府兩院”履職，以及人大代表履職和述職的績效標準，體現了黨的十八大、十九大報告“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”的政治方向，體現了憲法、法律和政策對人大行權履職的基本要求。特別是“中共鎮坪縣委加強對縣人大工作績效標準”，明確了黨委發揮核心作用、加強對人大工作領導有具體標準和要求，體現了憲法修正案“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，遵循了堅持和加強黨全面領導，有效把黨的領導落實到人大工作全過程和各方面。通過建立“一府兩院 ”向人大常委會報告專項工作、其負責人報告履職情況、代表建議辦理等績效標準，讓“一府兩院”對人大負責、受人大監督落地落細。

二是打通人大工作“最后一公里”的有力抓手。改革開放以來，鄉鎮人大體制機制在實際運行中一直存在制度與現實、愿景與實然、地位與實際等交鋒，制度層面也在不斷地調整這些沖突，但是鄉鎮人大仍然存在開會難、履職難、運行難的“三難”現象。鄉鎮人大作為人大系統“最后一公里”遇到現實瓶頸和執行梗塞，近年來一些矛盾和困惑愈發明顯。鎮坪縣人大工作績效標準體系堅持問題導向，有的放矢，構建鄉鎮人大工作標準、績效評價辦法和評價細則，考核結果納入縣對鎮的年度綜合考核內容，7個鎮都制定了人大工作績效標準體系，包含代表大會、主席團會議以及開展視察、執法檢查、專項工作評議、代表工作績效，并取得了十分明顯的實施效果，有效解決了鄉鎮人大一年開兩次會議、代表閉會期間開展活動等難點問題。

三是增強人大工作整體實效的有效實踐。人大工作績效標準體系涉及縣、鎮兩級，以堅持和完善人民代表大會制度為核心價值，推動人民代表大會制度在縣域的生動實踐為價值目標，對黨委、人大及其常委會、“一府兩院”及人大代表落實憲法法律規定和中央、省委的決策部署，制定了工作標準、目標及其考核評價方法，構建了預算審查監督、審計查出問題整改以及縣鎮人大工作規范化、標準化、信息化五年規劃等績效標準。通過制度設計、工作推展、考核評價的共同發力，發揮黨委領導核心作用，各個主體各司其責，進一步加強縣鎮人大工作和建設，尤其是推進鄉鎮人大工作強弱項、補短板，從整體上增強縣鎮人大工作實效。

四是為人大工作績效考核提供了范例。憲法和法律對人大及其常委會行權履職有著“剛性”規定，但是，實踐中人大工作內容的選擇性較多、履職彈性較大，給人們一種容易“務虛”的感覺。實際上，人大工作的這種社會感觀與工作標準缺席有直接關系，干多干少、干好干差、有效無效一個樣。過去，有一些地方人大制定了代表履職積分、建議辦理、機關內部管理等績效標準，也推動了某些的工作，但因為缺乏系統性、整體性、聯動性，難以有效提升人大工作整體水平和質量。鎮坪縣人大工作績效標準體系為人大工作，尤其是基層人大工作和建設提供了一整套系統化、標準化“治虛”方案，是走在全國前列的制度創新和實踐創新。

二、現實困惑

每一項制度創新都需要接受實踐的檢驗和調適。我們在充分肯定鎮坪縣人大工作績效標準體系科學性、系統性、完整性的同時，應當理性地看待這一標準體系在考核、操作、結果運用及實施環境等方面需要進一步調適。同時，代表履職考核與選民評價的沖突，鎮人大主席、副主席法定“主業”與兼管“副業”的沖突，也需要積極解決。

一是考核成果如何有效運用。考核成果的運用，涉及給予相關組織的履職評價和對有關人員予以激勵。無論是評價，還是激勵，包含著正面和負面兩個方面。現行標準中關于考核評價、成果運用的規定有待完善。比如說，縣委加強對人大工作領導績效標準，由誰實施，怎么評價？人大工作成績突出的鎮人大主席、副主席如何交流重用？考核評價結果是否向社會公開？這些都需要相應的標準來支撐和規范。考核成果能否有效運用，直接影響著人大工作績效標準體系的有效實施。

二是績效標準如何對標調標。2017年6月，全國人大常委會辦公廳印發《關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見》；11月，中央深改組審議通過《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度的意見》，關于預算聯網監督、對國有資產管理的監督，以及憲法實施等頂層設計應在績效標準體系中應有所體現。同時，“一府兩院”向縣人大會議所作的工作報告，經表決批準后，是具有約束力的“施政報告”，在績效標準體系中應當增加分量，體現人大對報告實施過程和結果的高度重視。還有，在“鄉財縣管”的體制下，如何支持和保證鎮人大行使預算審查監督職權，應納入績效標準體系。

三是代表履職考核與選民評價沖突如何處理。中央有關文件在保障代表履職和密切聯系人民群眾的同時，就依法監督代表履職提出了要求。比如說，組織縣鄉人大代表定期向原選區選民報告履職情況，接受選民監督；建立代表履職檔案并逐步向社會公開；探索建立代表履職激勵機制，建立健全不稱職代表退出機制。這些規定細化了法律對人大代表的義務性要求，給縣鄉人大代表履職以壓力和動力。代表法規定，由選民直接選舉的代表應當以多種方式向原選區選民報告履職情況，縣級人大常委會和鄉鎮人大主席團應當定期組織本級人大代表向原選區選民報告履職情況。中央有關文件和代表法的要求很明確：代表履職監督的主體是原選區選民。標準體系中關于人大代表履職績效標準與選民評價在愿景上是一致的，但是如果出現績效考核與選民評價的背離，比如說，績效考核得高分，選民評價得分較低，究竟適用哪一種評價結果，這是對績效標準法理性的考驗。

四是基層人大“主業”與兼管“副業”的沖突如何消解。不容忽視的是，各地不同程度存在鄉鎮人大主席分管或兼管政府工作的情況，有的人大主席分管或兼管工作多達10余項，造成“種了別人的地，荒了自己的田”的現象。人大績效標準不應回避這種由來已久的沖突，在黨委的領導下，人大常委會加強指導，著力有效解決好基層人大工作“主業”與“副業”沖突。

三、實踐展望

人大工作績效標準體系要逼近制度設計的初衷，還需要在實踐中進一步充實完善和加強實施，為地方人大提供一個更加完備的績效標準體系，讓其能釋放應有的制度效益，讓其真正起到做實人大工作，實現人大制度的優越性的功效。

第一，在績效標準中，增加不召開人大會議“一票否決”內容。人大實行合議制，即集體行使職權，主要是通過會議形式行使法定職權。依法按期召開的人民代表大會會議、人大常委會會議，是地方國家權力機關行使職權最基本、最主要的形式。地方組織法規定，“地方各級人民代表大會會議每年應至少舉行一次。”中央有關文件要求，縣級人民代表大會會議每年至少舉行1次，必要時可以增加；鄉鎮人民代表大會會議一般每年舉行2次，沒有選舉事項時，鄉鎮人大會議不少于一天；有選舉事項時，會期適當增加。如果縣級人大及其常委會，特別是鄉鎮人大，不能按期召開代表大會，那就是人民權力和憲法性權力缺位，人大其他工作干得再好，也不能彌補這一根本性“差錯”。可以參照人口和計劃生育、社會治安綜合治理、環境保護、安全生產、黨風廉政建設等“一票否決”的制度設計，對不依法按期召開代表大會實行“一票否決”，考核的結果為“不合格” ；如果鎮人大每年不能召開兩次會議，當年人大工作“一票否決”。同時，鎮人大工作績效評價細則應把召開人大會議提前排在“堅持黨的領導”后面，增加鎮人大每年召開兩次會議的分值，并明確每年召開兩次會議的安排：年初聽取和審議鄉鎮政府的工作報告，決定鄉鎮的建設計劃，審議批準財政報告等；年中人大會主要檢查人大決議的執行，評議、監督政府工作等。如果對鎮人大工作“一票否決”，在考核結果運用方面，可以對鎮黨委書記、人大主席和副主席問責。

第二，對標法律和政策規定，完善考核標準和內容。對標中央、省委關于加強人大工作和建設的決策部署，逐步完善和調高標準。參照全國人大常委會開展執法檢查“六個環節”規程（選好執法檢查題目、搞好執法檢查組織工作、全面報告執法檢查情況、認真進行審議和開展專題詢問、推動改進實際工作、要求“一府兩院”報告整改落實情況），可以制定專門的縣人大常委會執法檢查績效考核標準；中央有關文件和2015年8月修改后的地方組織法明確了鄉鎮人大主席團組織代表開展執法檢查的職權，可以完善鎮人大代表執法檢查績效考核標準；按照中央關于加強憲法實施和監督的要求，制定憲法實施和憲法宣誓績效考核標準；回應人民群眾對司法監督工作的呼聲，制定人大開展司法監督工作（聽取和審議“兩院”工作報告、專項工作報告、開展詢問和質詢、對法官和檢察官進行履職評議、專題調研等）績效考核標準；逐步制定對國有資產管理的監督、預算聯網監督等考核標準。吸收各地人大工作經驗，如借鑒湖南汨羅等地對政府工作報告實施進行全程監督的做法（五審、三督、一評），完善人大決議決定執行績效標準。

縣鄉人大“機構和工作力量難以適應需要”等問題，優化人員、編制、機構僅靠縣級層面努力難以解決。但是，可以在“縣委加強對人大工作領導”的績效標準中有所體現。

第三，代表履職考核應依托原選區選民的監督評價。對人大代表履職考核應當體現憲法、選舉法關于人民主權、法定授權的法治精神，彰顯績效考核作參考、最終以選民評價為標準的導向，這是對選舉權利的尊重，對選民的尊重。可以在代表述職時，將績效考核標準和結果印發原選區選民或選民代表，或在適當的范圍內公布，選民以此作為參考依據，最終對代表履職作出評價，并將選民的評價結果送組織部門和代表所在的生產、工作單位。同時，在對人大代表履職績效標準中，更加突出人大代表思想作風建設、代表行使職權、履行代表義務等體現代表職務屬性的內容。

第四，在法定職責和基層治理現實中合理解決鄉鎮人大主席兼職過多的問題。中央有關文件規定，鄉鎮人大設專職主席1人，有條件的地方，可以配備專職副主席；鄉鎮人大主席、副主席應當把主要時間和精力放在人大工作上。按照地方組織法釋義，所謂專職，是指主要精力用于從事人大工作，不是指不能兼任其他職務。在脫貧攻堅、基層治理、社會建設中，鄉鎮人大主席不分管或兼管其他工作也不現實。關鍵是把握一個度，當兼管“副業”與人大“主業”發生沖突時，鄉鎮人大主席應當首先種好“責任田”，履行好自己的法定職責。因此，人大工作績效考核體系中應明確，鎮人大主席、副主席兼職的上限，即不得超過多少項，以保證鄉鎮人大主席團和人大主席、副主席依法履職，優化基層人大工作和績效標準實施的政治環境。

（作者單位：湖南商務職業技術學院，湖南省人大常委會《人民之友》雜志社）