接軌上海、浙滬創新戰略規劃政策工具比較研究

王文倩 張迺英 李月娥

摘 要 以《浙江省科技創新“十三五”規劃》和《上海市科技創新“十三五”規劃》為研究藍本，從創新戰略規劃政策工具、創新驅動發展階段和實施主體三個視角，對浙滬創新戰略規劃政策工具作比較研究，進而對浙江接軌上海、協同創新發展進行探析。統計分析顯示，浙滬“十三五”科技創新政策有趨同的一面，不少政策工具相似、相近或異曲同工；但由于浙滬科技創新水平與目標等差異，浙江創新戰略規劃政策工具應用也有一些短板、甚至空白，需要進一步補充與完善；在此基礎上，提出全面接軌上海，浙江與上海科技協同創新發展的一些想法與對策。

關鍵詞 政策工具 創新規劃 接軌上海 創新驅動

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2018.09.061

Abstract Based on the "13th Five-Year Plan for Technological Innovation in Zhejiang Province" and the "13th Five-Year Plan" of Shanghai Science and Technology Innovation， the three perspectives of the policy tools for innovation strategic planning， innovation-driven development， and implementation A comparative study of Shanghai's innovative strategic planning policy tools will be conducted to analyze Zhejiang's integration with Shanghai. Statistical analysis shows that the "Thirteenth Five-Year Plan" technological innovation policies of Zhejiang and Shanghai have converged， and many policy tools are similar， similar or similar. However， due to differences in the level of science and technology innovation between Zhejiang and Shanghai， there are also some innovation and strategic planning policy tools in Zhejiang. Short boards and even blank spaces need to be further supplemented and improved； on this basis， some ideas and countermeasures that fully integrate the technological innovation and development of Shanghai， Zhejiang， and Shanghai are proposed

Keywords policy tools； innovative planning； connecting with Shanghai； innovation driven

0 引言

“十三五”期間是強化創新驅動，新舊驅動發展動力轉化的關鍵時期；浙江省以“四個全面”戰略為統領，以“八八戰略”為總綱，全面實施創新驅動發展戰略，于2016年7月25日發布了《浙江科技創新十三五規劃》（以下簡稱浙江規劃）。[1]上海市為更科學、更高標準地建設具有全球影響力的科技創新中心，使上海科技創新驅動處在國內外領先位置，[2]于2016年8月5日發布了《上海市科技創新“十三五”規劃》（以下簡稱上海規劃）。[3]浙江省“八八戰略”第二條明確指出要“發揮浙江區位優勢，主動接軌上海”；在浙江規劃中寫入了“對接上海全球科技創新中心建設”的政策內容；上海規劃中也制定了“落實長三角區域一體化戰略”。長三角區域合作辦公室于今年正式成立，長三角一體化全面融合時代已經到來。由此，以上海規劃與浙江規劃的政策文本為研究藍本，對浙滬創新戰略規劃的政策工具進行比較研究。全面接軌上海，推進戰略對接、政策互通，使浙江真正融入具有全球影響力的上海科技創新中心，協同創新發展，提升浙江省區域創新能力水平，具有較強的現實意義和深遠的歷史價值。

1 研究內容及框架

浙滬科技創新“十三五”規劃都是創新驅動發展戰略規劃，是省市創新驅動發展的戰略設計、美好愿景和藍圖。本研究從創新戰略規劃政策工具、創新驅動發展階段和實施主體三個方面，[4]對浙滬創新戰略規劃政策工具進行比較研究。具體創新戰略規劃文本分析框架見圖1。

1.1 創新驅動發展政策工具

政策工具研究興起于20世紀80年代，西方國家在經濟政策、環境政策等領域涌現了較多涉及政策工具理論發展的經驗性研究，Rothwell與Zegveld[5]就是其中的主要代表性人物。他們依據政策工具劃分方法，將政策工具分為需求類、供給類和環境類三種類型。需求類政策，是指政府部門制定擴大創新產品市場需求規模，從而帶動科技創新發展的政策；供應類政策，是指政府部門通過人力資源、研究開發、信息支持和公共服務保障等相關政策設計，推動科技創新；環境類政策，是指政府部門利用目標規劃、金融稅收、法規管制和策略性措施等相關政策為創新發展創造良好的環境。[6]這三種類型政策中的每一類又可劃分為多個下位類具體政策工具。創新驅動發展的具體政策工具內容見表1。

1.2 創新驅動發展階段

區域創新驅動發展系統是一種動態的、互動的模型，使一個地區能夠通過基礎研究、與應用研究相結合的技術開發、產業與商業化而實現經濟增長。基礎研究、技術開發、中間試驗、工程化、產業化、產品試銷和商業模式組成創新過程；而中間試驗、工程化和產業化都是創新成果轉化成產品的過程，產品試銷和商業模式是為了把產品轉化成商品。為了便于分析，我們把創新過程分為三個階段：基礎研究——技術開發——產業與商業化。

1.3 創新驅動發展實施主體

科技創新涉及政府、企業、科研院所和高等院校（院所高校）、社會組織、社會公眾等多個創新驅動實施主體；各實施主體之間既有分工又有聯系。政府掌握著豐富的創新資源，承擔著重要的創新功能。如要建立知識產權保護制度，建立規范的市場競爭秩序，制定一些激勵政策，分散和分擔企業的創新風險，為企業創造市場等。企業在創新驅動發展中處于主體地位、具有主導作用，企業要成為創新投入的主體，創新決策的主體，創新效益的主體，以及創新利益的主體。院所高校是基礎研究和技術開發的主力軍。社會組織是科技創新驅動發展中的有生力量，特別是在科技成果轉化過程中扮演著重要的作用。人民群眾是推動歷史發展的真正動力，“大眾創新”才能形成豐富的創新文化，提高整個地區和國家的創新力。

2 浙滬創新戰略規劃政策工具編碼及統計

2.1 政策文本編碼

本文對研究藍本分析時，《浙江省科技創新“十三五”規劃》用字母Z表示，《上海市科技創新“十三五”規劃》用字母S表示；按照“規劃一部分一小點一自然段（或關鍵句）”進行取號。例如Z-1-4-1表示《浙江省科技創新“十三五”規劃》第1部分第4點第1自然段內容；S-5-2-1表示《上海市科技創新“十三五”規劃》第5部分第2點第1自然段內容。關鍵句主要考慮到少數自然段表達了幾層意思，設計了幾種政策工具，故有必要把它們分門別類。按照該原則，分別對浙滬科技創新“十三五”規劃進行分類、編號，并除去無效政策工具條款；分類及匯總統計有效的政策工具條款數量，了解浙滬各自含有政策工具的類型、數量、占比等情況。然后進行政策工具比較分析，得出相關結論。

2.2 政策文本統計

上海作為長三角、長江經濟帶的領頭羊、科技創新中心和全國科技創新的引導者之一，上海規劃文本自然體量較大、創新驅動發展政策工具較為豐富、條數較多，上海規劃共有政策工具條文125條。而浙江省是全面接軌上海、協同創新發展的一個省份，浙江規劃的體量和政策工具條數自然就比上海的少，整個文本析出65條政策工具。在下面的統計比較中，我們既統計、比較政策工具條數，也考慮政策工具在各自整個范本中的比例；借以統計分析政策工具在各自規劃中的重視程度等。浙滬各政策工具條數及比例匯見表2。

3 浙滬創新戰略規劃政策工具比較與接軌探析

上海規劃圍繞一個總目標“具有全球影響力的科技創新中心”和五個發展分目標，制定了五個方面的戰略任務及配套政策制度，實現科技創新驅動發展。浙江規劃總目標是達到“把創新目標鎖定在全國第一方陣”，另把總目標分為七個分目標，制定了九個方面的戰略任務及相關政策制度，努力爭取接軌上海、協同創新，走在科技創新驅動發展的前沿。下面我們結合浙江和上海規劃的相關統計數據，從創新戰略規劃政策工具、創新驅動發展階段和實施主體三個方面來作比較與接軌分析。

3.1 融入上海、全面合理布局創新戰略規劃政策工具

3.1.1 浙滬創新戰略規劃供給、環境和需求三類政策工具比較分析

上海最青睞供給類政策工具，使用政策工具66條、占全部政策工具的52.8%，超過環境類加需求類政策工具之和。浙江供給類政策工具29條、占比為44.7%，與上海供給類政策工具相比少8.1%（見表3）。供給類中具體政策工具，人力資源和研究開發浙江要高于上海，信息支持基本持平；而公共服務浙江要比上海少14.4%，上海公共服務政策工具是其所有具體政策工具中使用最多的，47條、占比37.6%。公共服務是政府為科技創新驅動發展而提供的相關配套服務、設施、協調和保障。[7]上海規劃公共服務政策工具重點關注：（1）完善科技創新設施和服務，如“科技創新設施和服務體系完善”（S-2-2-4）；（2）持續增強科技創新輻射帶動力，“成為國內外科技成果發布和交易的重要平臺”（S-2-2-5）；（3）發揮社會組織的協同服務作用，“更好地發揮社會組織在政府與市場間的橋梁紐帶作用”（S-3-1-12）；（4）暢通科技成果轉移轉化鏈，“發揮各類科技成果轉化服務機構作用”（S-3-2-11）；（5）加強科學普及，弘揚創新文化。如“提升科普公共服務的能力”（S-3-5-2）、“弘揚創新創業文化”（S-3-5-7）；（6）應對民生新需求，推進城市和諧發展，讓市民切身感受到“醫、食、住、行”的安心、便捷和可靠（S-6-1-2）、（S-6-2-4）、（S-6-3-1）、（S-6-4-1）等。浙江規劃中有許多公共服務政策工具與上海規劃公共服務政策工具是相近和相一致的，如加快科技成果產業化服務，“加快浙江知識產權交易中心建設”（Z-5-1-1）、“建立創業孵化鏈”（Z-5-3-1）。有一些是相互呼應與銜接的，上海提出了輻射長三角，浙江寫入了接軌上海，“對接上海全球科技創新中心建設”（Z-3-5-1）。但也有一些方面是相對薄弱、空白的，如科普和創新文化建設，浙江規劃創新文化有一條，科普建設基本上空白。

環境類政策工具上海54條、占全部政策工具的43.2%；浙江環境類33條、占50.7%。從條數上看，上海比浙江多21條；從占比上比較，浙江高于上海7.5個百分點（見表2），浙江在目標規劃、法規管制和稅收優惠具體政策工具上比例較高，如目標規劃“若干領域創新成果進入國內領先、國際一流”（Z-1-3-1）；稅收優惠“落實企業研發費用加計扣除”（Z-4-1-2）。但在金融扶持和策略性措施方面，上海要高于浙江；金融扶持上海有5條具體政策工具，浙江只有一條，高于浙江2.5個百分點；如上海“完善科技金融支撐體系”（S-3-2-7）。浙江和上海都使用了占整個范本三分之一左右的策略性措施政策工具；浙江所使用的具體政策工具中策略性措施是采用最多的。策略性措施上海有42條、浙江20條，在占比上，上海比浙江多2.8個百分點。浙滬有不少策略性措施異曲同工，有相似之處。如浙江“堅持把科技成果轉化作為主攻方向”（Z-1-3-2）；上海“促進科技成果轉移轉化”（S-3-2-10）。浙江就如何發揮科技創新推動產業邁向中高端、增添發展新動能、拓展發展新空間、提高發展質量與效益制定了一些政策工具，如“開展重大科技攻關，發展創新引領型經濟”（Z-2-2-1），推動新一代信息網絡技術、新材料技術、智能綠色高端裝備制造技術、清潔高效能源技術及節能環保技術、綠色智能交通技術、生態綠色高效安全的農業技術等發展。上海打造發展新動能，形成高端產業策源，布局腦科學、量子通信、材料基因組等科學研究任務，在上海形成國內領先的若干產業鏈。可有些政策工具是上海特有的，如“成為我國融入全球化創新的主導者”（S-3-4-5）、“凸顯上海科技創新輻射帶動能力”（S-3-4-3）。

浙滬需求類政策工具使用較低，浙江3條、占全部政策工具4.6%；上海5條，占全部政策工具的4%（見表2）。相比供給類和環境類政策工具而言，需求類政策工具使用很少，服務外包和貿易管制都沒有采用，貿易管制的政策權限一般由國家控制，地方一般遵照執行。浙江政府采購1條、海外機構2條，如政府采購“建立健全使用創新產品的政府采購制度”、海外機構“利用海外科研基礎條件加強國際科技合作”（Z-7-2-3）；上海政府采購2條、海外機構3條，如政府采購“加強政府采購首購訂購等”（S-3-2-12），海外機構，支持 “設立海外研發機構”（S-3-1-10）。

3.1.2 上海創新戰略規劃政策工具對接

總的來說，浙滬創新戰略規劃政策工具有許多共同點。浙滬都使用了較多的供給類、環境類政策工具，二者相加都在95%左右，而采用需求類政策較少，各自都不到5%；浙滬都制定了各自占比20%～30%多的公共服務和策略性措施具體政策工具。浙滬創新戰略規劃政策工具有些相互呼應、協同發展。上海形成科創中心基本框架體系中發展分目標之一，就是科技創新輻射帶動力持續增強，協同創新、共同發展。如提出了“推進長三角協同創新”；而浙江提出了主動“對接上海全球科技創新中心建設”。但也有一些方面，浙江規劃還有完善和增強的空間：（1）應增加創新文化和科學普及政策工具。如上海規劃提出了“加強科學普及，弘揚創新文化”，并設計了8條相關的政策工具促進上海科學普及、萬眾創新；而浙江規劃科普建設內容零星分散、很少涉及，創新文化政策工具只有一條。創新文化涉及到一些深層次、關鍵性的問題，如人才的培養，領軍人才的產生，企業家和企業家群體的形成，政府創新政策的文化背景及市場創新環境的形成和運作機制等等，這里面都包含著文化因素。浙江規劃在科普和創新文化建設方面政策工具用得較少，有進一步提升和加強的空間。（2）讓人民群眾更多地共享創新成果。上海規劃突出了科技創新服務于民生新需求的理念，讓百姓更好地享受科技創新驅動發展的成果。浙江規劃這方面集中表述較少，沒有專門的政策工具；應讓浙江人民有更多的由科技發展帶來的獲得感。（3）加大金融扶持科技創新驅動發展的力度，上海有5條金融扶持的具體政策工具，如實施“小微企業成長計劃”；而浙江只有一條，可增補金融扶持政策工具。

3.2 借鑒上海、重視創新驅動發展階段特點因時施策

3.2.1 創新驅動發展階段政策工具比較分析

統計數據顯示（見表3），浙滬各創新驅動發展階段中產業與商業化政策工具使用最多，技術開發和基礎研究浙滬各不相同。

2016 年全國區域創新能力綜合排名上海第4名、浙江第5名，區域創新能力綜合指標知識獲取項上海第1名、浙江第7名；知識創造上海第3名，浙江第5名。[8]上海基礎研究創新條件優越，上海高校、研究機構有很強的基礎研究實力。上海規劃中的基礎研究政策工具主要是基礎研究經費投入，如“基礎研究經費支出占全社會研發經費支出比例達到10%左右”（S-2-2-6）；上海在成果轉化和技術開發上使用了更多的政策工具；特別是“產業與商業化”，幾乎占了8成，更重視科技創新驅動經濟發展。浙江基礎研究和技術開發占了3成，產業與商業化占了7成；浙江在基礎研究上采用了一定數量的政策工具，如“加強基礎研究前瞻布局”（Z-6-3-1）；把主攻方向也放在了“產業與商業化”，把科技成果轉化作為重中之重。

3.2.2 上海創新驅動發展階段政策工具設計的啟示

借鑒上海創新驅動發展階段政策工具設計，浙江可以得到如下啟示：（1）浙江應規劃全方位的“產業與商業化”階段政策工具，重視高端產業和關注民眾新需求。從表4中可見，雖然基礎研究、技術開發、產業與商業化三個階段中，第三階段政策工具浙滬采用均較多；浙江23條、占比69.7%，上海43條、占比78.2%，但上海更加重視創新驅動發展“產業與商業化”階段政策工具的使用，且上海該階段政策工具內容豐富。如“強化科技成果轉移轉化機制和服務能力建設”、“加強創新產品、創新服務政府采購”；打造發展新動能，促進高端產業策源；應對民生新需求，創新更多服務百姓需要。（2）加強技術開發，全力建設浙江核心產業科學技術研究機構。“技術開發”階段，浙江有3條政策工具、占比9.1%，上海有9條，占比16.4%。上海更加關注企業技術開發水平和能力建設，鼓勵和支持企業建設高水平技術研究中心等研發機構；打造多學科、多領域、多主體交叉的國際前沿綜合性科學技術研究試驗開發基地和具有國際影響力的各學科工業技術高水平研究院。

3.3 比照上海、充分發揮各實施主體的作用

3.3.1 浙滬各創新實施主體統計對比

統計數據顯示，浙滬企業和政府是創新驅動發展最重要的實施主體，院所高校、社會組織和社會公眾也發揮其各自作用（見表4）。

浙滬企業和政府為創新實施主體占比大致相近，浙江企業為38.5%、上海為35.2%；浙江政府為41.5%，上海為44%。實施主體為院所高校的，浙江高于上海，浙江是13.9%，上海為8.8%，這其中的原因之一是浙江強化基礎研究，而院所高校是基礎研究的主力軍，如支持院所高校加強應用基礎研究（Z-6-3-4）。但在社會組織和社會公眾實施主體方面，浙江低于上海。上海重視社會組織在科技創新中的協同服務作用，如社會組織“發揮社會組織的協同服務作用”（S-3-1-12）；鼓勵社會公眾在創新文化、科學普及中的發揮主人翁的精神（S-3-5-1）。

3.3.2 創新實施主體在各創新階段中的政策工具統計分析

統計數據顯示，在創新驅動發展各階段中，不同實施主體的作用和地位是不同的（見表5）。

在基礎研究階段，實施主體主要是院所高校和政府，政府的職責更多的是在基礎研究經費投入，如上海逐步提高基礎研究經費支出比例（S-4-3-1）。院所高校的主要任務是科學研究和實驗，如浙江“加強基礎研究前瞻布局，加大戰略高技術攻關”（Z-6-3-1）。

技術開發階段的實施主體主要是企業、政府和院所高校。企業是技術開發的主力軍；政府在技術開發中，主要是制定區域國內外專利擁有量、國內外輸出技術合同成交金額占比等目標規劃（S-2-27）；院所高校與企業合作，建設具有國際影響力的高水平的研發機構，深入開展相關科學技術研究與開發。

所有的創新驅動發展實施主體都能在產業與商業化過程中發揮相應的作用，但最主要的還是企業和政府。專利、科研論文等科學技術知識要經過企業創新，才能進入到經濟領域，由企業把它變成產品；企業是科技創新在產業與商業化階段最主要的實施者，企業可以獨立或者與其他合作者實施科技創新成果轉化。如上海支持科技創新企業設立產業驅動型孵化器（S-3-1-4）。政府應當引導、幫助科技創新成果轉化和推廣，在科技成果轉化平臺建設、新產品政府采購和知識產權保護等方面發揮作用。如上海加強政府采購首購、訂購的支持力度（S-3-2-12）。院所高校是科技成果的重要供給主體；社會組織存在于技術市場化全過程的各個階段，是技術供給方與需求方的重要聯系與溝通者，對于科學技術市場化的進程有很大的推動作用。

3.3.3 充分發揮各類科技創新實施主體的作用

比照上海規劃，浙江應充分發揮各類科技創新驅動發展實施主體的作用。①應更加重視發揮社會組織和社會公眾在科技創新中的作用，充分發揮社會組織的協同服務作用，鼓勵和倡導社會公眾在科學普及、創新文化中踴躍參加、積極投入。②應更多發揮企業在技術開發階段和產業與商業化階段中的作用，上海規劃中技術開發階段實施主體為企業的政策工具有6條，浙江只有2條；產業與商業化階段實施主體為企業的有32條，浙江為19條。③浙江政府在產業與商業化階段中可以有更大作為。表5數據顯示，上海在產業與商業化階段中實施主體為政府的政策工具有6條，占比10.9%；浙江只有2條，占比為6.1%；如上海規劃明確了上海要成為國內外有影響力的科技成果交易平臺。

4 結語

目前，全面接軌上海、長三角地區協同創新發展正在緊鑼密鼓地進行中；創新政策率先接軌、高端產業協同發展、科創資源重點輻射、公共服務融合共享。[9]本研究從區域創新戰略規劃政策工具入手，結合創新驅動發展階段和實施主體，對浙江、上海科技創新“十三五”規劃作比較研究，深入剖析浙滬創新戰略規劃政策工具的共同點與差異。浙滬都設計了較多的供給和環境類政策工具，對公共服務、策略性措施具體政策工具比較喜愛，都非常重視科技成果轉化。但與上海規劃相比，浙江規劃設計科普、創新文化建設、金融扶持和科技創新服務于民生新需求等政策工具較少；“產業與商業化”階段政策工具，上海規劃布局更全面；在引導創新驅動發展實施主體方面，上海的視角更廣、更多元。由此，浙江在今后的科技創新戰略規劃完善與修改中，應適當增加創新文化、科普、應對民生新需求和金融扶持等方面的政策工具，應設計規劃全方位的“產業與商業化”階段政策工具，充分發揮企業在技術開發和產業與商業化階段中的重要作用，推動大眾創新、全民參與。使浙江早日全面接軌上海，協同創新、共同發展。

參考文獻

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